“三調”成果在自然資源和規(guī)劃管理中的應用探討

曾榮華

江西省地質局物化探大隊 江西 吉安 343000

1 前言

黨的十八大以來，國家越來越重視生態(tài)文化建設。建立明確的自然資源所有權管理制度；2016年12月，建議推進國家自然資源法登記試點；2019年7月出臺的《自然資源識別權統(tǒng)一登記暫行辦法》構成了自然資源識別權統(tǒng)一登記的基礎。自然資源研究是自然資源所有權統(tǒng)一登記的基礎，自然資源研究是實現登記權和強化登記權的重要因素[1]。目前，國家計劃在第三次全國國土調查(三調)中建立一個1+X研究體系，該調查以“1”和“X”為基礎，這是一項具體的研究。然而，第三項研究的分類不同于自然資源的分類，不能直接應用，目標研究的內容也不清楚。為了促進自然資源所有權的統(tǒng)一登記，對自然資源的研究是絕對必要的。

2 自然資源調查試點現狀

2018年2月和2018年12月選擇了32個試點地區(qū)，青海省和甘肅省的三江國家公園、寧夏和魏特蘭自然資源資產在2018年10月前進行了登記。所有試點地區(qū)在界定和登記國家公園、濕地、水資源、探明儲量和礦產資源等自然資源方面都取得了積極成果。應充分利用研究區(qū)域的土地利用研究結果，以確定試驗區(qū)的類型、邊界和面積，以及先前自然資源調查或研究的結果。作為自然資源登記單位，實地報告應確定登記冊中使用的各種自然資源的數量和質量以及自然資源的類型和類別，并應根據國家的要求及其擁有的資源確定。

3 自然資源調查存在的問題

3.1 自然資源概念混淆

目前，國際上對自然資源的定義相對統(tǒng)一，主要基于計算方法。中國立法規(guī)定了13種國有自然資源，包括礦產、水資源、森林、山脈、草地、沙漠、海灘和土地、野生動物、無線電頻率、海域、無人島和領空。《中國自然資源手冊》將自然資源分為九類：土地、森林、草地、水、氣候、礦產、海洋、能源和其他自然資源。《自然資源統(tǒng)一識別和登記行動計劃》規(guī)定了濕地和濕地資源的識別。在實踐和研究中，蘇北地區(qū)的自然資源分類不僅包括一般土地類別，還包括礦產、森林、草地、濕地、水資源和海灘[2]。關于是否涉及國家法律、不同政策文件或實踐研究的結論，自然資源內容的性質是不平衡的，自然資源的內容仍然存在爭議。

3.2 自然資源沒有明確的分類體系

3.2.1 分類的統(tǒng)一要求

自然資源分類是一項艱巨的任務，也是自然資源所有權登記試點工作的一個關鍵要素。根據《自然資源所有權登記試點辦法》，山地資源不同于其他自然資源(森林、草地、沙漠等)。與森林、牧場和沙漠等其他自然資源有重疊。為了避免重復，貴州省和其他地區(qū)僅用于系數研究，統(tǒng)計地區(qū)應根據對其他自然資源的研究結果編制。在二級分類中，實踐因地而異，如森林資源。它是林地、灌木叢和其他林地。除山區(qū)和礦產資源外，其他森林都是森林資源。自然資源二級分類與當前土地利用二級分類完全一致。森林資源包括林地、竹林、林地等。

3.2.2 自然資源基礎調查與三調分類標準不統(tǒng)一

國家明確提出在三次調查的基礎上進行自然資源研究，但有些自然資源沒有明確劃分為三類。根據《自然資源統(tǒng)一認定登記暫行辦法》，確定了自然資源的類型，并對三次調查中不同自然資源的結果進行了分析。森林資源和草地分為兩類：第一類和第二類。海灘資源、沙漠資源、森林資源分為一級分類和二級綜合分類。礦物和山脈沒有明確的原始分類。根據水源和利用設施的二級分類，海岸資源可分為沿海灘涂和內陸灘涂，但學術界對荒地資源的概念尚不明確。根據荒地、閑置地和廢棄地的分類，本次調查僅限于鹽堿地、沼澤地、沙地和裸地，未對冰川、永久性積雪進行相應分類。在礦產資源方面，三大項目中，礦區(qū)的廢物處理率，包括采礦、采石、采砂和磚窯作業(yè)，與填埋場的廢物處理率不一致。礦產地是一個平面概念，而礦產資源是一個不可調和的三維概念。關于海洋空間，第三項研究沒有產生任何相關結果。因此，第三次調查的結果無法為自然資源研究提供全面、準確的基礎數據。對于某些自然資源，基礎研究數據的收集必須與具體數據相結合。

3.2.3 特定研究的分類與三項研究的分類不一致

目前，尚不清楚三個修訂分類體系是否對森林資源進行了廣泛分類。三次修訂后的分類與原始森林資源清查分類不完全一致。適當和不相稱的森林以及森林數據的重大變化可能影響對森林范圍的評估和其他日常管理活動。

3.3 具體研究的內容和標準尚不明確

目前，國家僅在三項研究的基礎上提出了具體研究的思路，提出對森林蓄積量和草地生物量擴散進行研究。例如森林材積勘探和生物量資源分配程度。它沒有界定對不同具體自然資源進行研究的內容和標準。在制定具體的評價標準和準則時，一些基金在若干領域有著廣泛的評價指標，對某些信息的內容沒有達成一致意見[3]。自然資源方面，祁連山國家公園根據土地利用現狀進行確認登記；有些涉及初步和一般自然資源調查的分類。例如，廣州柳子河國家森林公園根據次生林資源研究的定量和定性結果開展了類似的檢查和登記試點項目。

4 自然資源調查的路徑探索

4.1 明確自然資源的內涵

4.1.1 自然資源應涵蓋山嶺、土地和濕地資源

《中國自然資源指南》中既有土地資源，也有山地資源，憲法中提到的概念和自然資源登記臨時機制在一定程度上更為廣泛，與其他自然資源相關，空間分布和構成更為明確[4]。因此，在對自然資源進行分類時，我們不應簡單地比較山區(qū)、土地和其他自然資源，應考慮山區(qū)資源管理者的作用，并應建立基于其他資源和資源的自然資源分類體系。建議繼續(xù)將山地和土地資源分別列為自然資源，并在調查中確定其他類型的自然資源。

根據自然資源適當認證和登記的統(tǒng)一工作計劃，濕地是自然資源，但是，在三個適應性分類中，海灘是濕地，兩個重疊。建議擴大濕地類型，以替代現有海灘資源[5]。

因此，考慮到憲法所列的自然資源類型，中國的自然資源可分為土地、森林、草原、山脈、沙漠和濕地、水資源、海洋地區(qū)、無人島和已探明的礦產資源。

4.1.2 明晰荒地資源的內涵

沙漠的概念并不是唯一的。目前，這些土地雖然貧瘠，但對人類發(fā)展很有價值。目前，沙漠的定義基本上是狹義的。牧草適宜于農業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和人類能源的利用只有少數科學家從資源的角度分析沙漠，但他們不知道沙漠資源是什么樣的土地。根據未開墾地和廢棄地的分類，沙漠資源包括未開墾地、鹽堿地、砂巖、裸露地和裸露礫石地、冰川和持續(xù)降雪。并與現有的土地利用分類和三種適應性分類進行了比較。

4.2 做好自然資源調查與三調的銜接

4.2.1 對荒地資源進行地類歸并

三調分類系統(tǒng)沒有廢水資源，廢水資源正在進入水域、蓄水設施和其他土地。調查完成后，應根據兩階段荒漠化資源分類和三個分類的比較表，合并相關分類的數量、范圍和面積信息；獲取沙漠資源勘探基本數據的系統(tǒng)[6]。在充分利用三次修正結果的基礎上，對基礎數據進行全面覆蓋。

4.2.2 建立完善的自然資源分類體系

自然資源調查的主要任務是建立自然資源分類體系。自然資源分類體系的制定應遵循避免重復、無缺口、多階段的原則，協(xié)調自然資源分類要素，建立多層次的自然資源分類體系。應當指出，自然資源的分類并不困難，但自然資源的要素可能重疊。例如，山林是自然資源。在建立分類體系時，山地資源不是自然資源的主要分類，而只是統(tǒng)計數據[7]。自然資源的獨特定義和核算不僅應充分反映自然資源的自然特征，而且還應充分反映經濟和環(huán)境方面。同時，從管理的角度來看，我們必須確保自然資源領域的一致性，避免重復和等級管理。自然資源的分類應確保自然質量的生物統(tǒng)一性，便于管理。鑒于自然資源的明顯重要性，需要有實質性的目標和撥款。在調查的基礎上，建立了多層次的科學分類體系，考慮到不同部門對自然資源，特別是旱地和礦產資源的管理需要，也為自然資源部門的研究提供了參考。

4.3 加快推動自然資源專項調查

4.3.1 結合三調開展自然資源專項調查

根據第三次調查的分類以及與第三次研究分類表中自然資源類別的綜合比較，可獲得森林資源、草原資源、灘涂資源的范圍和面積。但由于分類標準不同，第三次調查無法獲得完整的礦產資源基本信息數據[8]。同時，第三次調查沒有對海域進行相關調查。因此，建議在對礦物和海洋區(qū)域進行特別調查時，以三調的標準補充調查的主要結果。

4.3.2 盡快明確專項調查的內容和標準

第三次調查完成后，確定了森林資源的位置、覆蓋范圍、面積和其他用途以及登記情況，但是，對森林和草原物種、面積、生產力、動物退化、荒漠化、鹽堿化和其他資源的調查仍在繼續(xù)。缺乏數量、流量和水質等指標。各類自然資源仍需專項研究，地方目標調查的內容和標準應與初步自然資源調查的內容和標準充分掛鉤；充分利用現有森林、草原、濕地、礦產資源和一般地理條件的具體研究成果[9]。同時，在充分開發(fā)自然資源之前，要根據有關行業(yè)標準，結合方法和單位，研究不同資源的數量和質量，，確保研究結果的一致性，以便更好地服務于群體利益，并識別和記錄自然資源。

4.4 構建“1+X”型自然資源調查體系

在調查體系上，“1”是“基礎調查”，“X”是多項“專業(yè)調查”。在調查周期上，自然資源基礎調查每10年開展一次，專業(yè)調查5年為一個周期，變更調查每年開展一次。在推進步驟上，擬分兩步走：

第一步是通過形成新的“三調”工作分類，調整工作內容，完善工作方案，加快推進與水、草原、森林、濕地等自然資源現有調查的實質融合，解決標準不一和空間重疊的問題，查清各類自然資源在國土空間上的水平分布，支撐國土空間規(guī)劃和用途管制；

第二步是在查清各類自然資源水平分布的基礎上，通過開展專業(yè)調查，查清不同自然資源的質量和生態(tài)狀況，形成統(tǒng)一的自然資源調查，全面支撐山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理，也就是將土地調查轉為國土調查，再逐步向全面開展自然資源調查過渡，最終建立完備的“1+X”型自然資源調查體系。在相關調查工作整合和內容融合上，要做到工作、內容、底圖、要素4個統(tǒng)籌聯系，最終實現自然資源調查“六個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一組織開展、統(tǒng)一法規(guī)依據、統(tǒng)一調查體系、統(tǒng)一分類標準、統(tǒng)一技術規(guī)范、統(tǒng)一數據平臺。

4.5 優(yōu)化國土空間變化監(jiān)測體系

在目前土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測和地理國情監(jiān)測的基礎上，構建4個類型的監(jiān)測體系，即宏觀監(jiān)測、常規(guī)監(jiān)測、精細監(jiān)測和應急監(jiān)測。為此，近期自然資源部將加強宏觀監(jiān)測，組織實施全天候遙感監(jiān)測，及時掌握自然資源宏觀突出變化；完善常規(guī)監(jiān)測，合理調整監(jiān)測內容與指標，提高監(jiān)測的針對性和有效性，避免交叉重復；優(yōu)化開展年度性監(jiān)測，組織實施全覆蓋遙感監(jiān)測和地理國情監(jiān)測的2018年度項目計劃，圍繞國家重大戰(zhàn)略部署，對特定地區(qū)和對象采用高精度遙感影像開展細化監(jiān)測；根據黨中央和國務院的要求以及相關部門的請求，繼續(xù)組織開展應急監(jiān)測。

5 結論

國土調查是中國的一項重要法律制度。與前兩次的調查相比，三調的結果更準確。以環(huán)境和文化建設為重點，結合對山、水、林、田、湖、草等自然資源的具體研究，建立統(tǒng)一的數據庫和管理系統(tǒng)是有益的。國家地理調查的分類更詳細，收集的內容更大，范圍更廣，更詳細的研究有利于全面研究中國的土地利用，特別是在特定區(qū)域，如蓄洪區(qū)、海灘、林地中的耕地和城市中的空地[10]。在推進自然資源產權統(tǒng)一登記工作中，迫切需要進行研究，為自然資源調查提供指導。因此，建議根據目前的土地利用情況，對種植面積和森林和草地覆蓋進行詳細調查；二調研究了土壤覆蓋度的分類標準，明確收集內容，為建立三調數據庫提供全面準確的數據支持。