傳統城鄉規劃與國土空間規劃過渡期下的控制性詳細規劃編制適應
——以《江門市新會區城北片區控制性詳細規劃調整》為例

楊見霄

廣東省江門市江海規劃建筑設計院有限公司 廣東 江門 529000

1 現存規劃背景解讀

隨著國土空間規劃范例逐步出臺，地級市陸續開展雙評價雙評估以及規劃的前期籌備與編制工作，國土空間規劃編制可謂正處于大象過河、短兵相接的階段，大部分地區的控制性詳細規劃已不同程度地限制審批，城市社會經濟發展與建設的不停步將決定規劃編制不可能待一切成熟方且解放。

在這一窗口期，控制性詳細規劃在順利進入國土空間詳細規劃編制成熟階段之前，應盡量以多規和諧的自覺性行動與不斷銜接國土板塊的覺悟為前提采取努力。

2 傳統城鄉規劃編制手法——新中國成立以來承載指導城鄉建設的偉大功臣

自民國時期一直到新中國成立以來，傳統規劃的編制，經歷城市規劃向城鄉規劃結合，最終形成時下越來越完備的編制體系，作為利益分配的公共政策是政府發展經濟、調控市場、管理社會的重要手段[1]，規劃服務于對城市發展的方向的控制與針對細化用地的管控上。

而關注控制性詳細規劃層面，仍以法制化與單元化管理的兩大特征進行管控，著重銜接抽象與具象規劃體系之間的關系，指導下級實際的建設操作。但隨著社會的日新月異存在很多問題，導致不改進必將制約發展本身，未來的進步形勢已逐漸體現出這種不調和的不適應：①城鄉規劃與國土一度分離考慮，自規自劃，使得批復實施后原本可避免的沖突造成的調整過多，造成反復資源浪費；②原來的技術層面不存在“一張圖”的共享平臺導致信息不對稱，規劃難以銜接，造成部分規劃疏于對接，編制的過程與實施后仍然步履蹣跚地探索前行；③由于控規本來就是為建設落地應運而生的產物，很多控規的變化變得容易，是為了某些重大發展項目而有所偏頗，普遍存在過度強調實施，而失去全面考慮的整體感，缺少總規劃的靈魂所在，功能定位傳承度和解讀度明顯欠缺。

3 新型國土空間規劃編制手段——更適應未來瞬息萬變的共享合作型社會

“五級三類四體系”的國土空間規劃的提出與誕生，宣布國土規劃與城鄉規劃終究歸一，目前國土空間規劃屬于摸索階段，不斷小心翼翼地逐步遞進，通過示范點小試牛刀再遍地開花，對于國土空間詳細規劃的編制亦步亦趨。

其鮮明特點為：①首次與國土數據結合，規劃更便于分析評價，編制更符合實際需求的規劃；②充分調動信息化，通過共享平臺連接，實現數據對話，并強制責任化；③從“三線”下放的規劃更嚴格執行對生態、農業等的空間保育，確保城鎮的發展更具有管控性；

4 傳統控規編制與國土空間控制性詳細規劃的異同與關聯

同：①均為處在上下協調，落實到建設層面的指引地位；②均需遵循上位規劃，與已發生的專項規劃和已批控規銜接，并以已批控規為基準將自身方案調至最優；③對需管控的標的基本一致；

異：①后者強調與國土數據的嚴格對應；②后者通過共享平臺打造統一的規劃系統；③后者強調對“三線”的尊重與對應，強調實操性與可持續發展并存。

關聯性：前者是根基，而后者是前者的優化與進階，是時代推進必由之路。

5 過渡期的規劃編制關注重點

（1）逐步修正自規自劃的閉門造車。由于原控規存在無法適應現行發展特點的問題，造成了“控規控制不住，規劃等于沒規”的狀態。而控規作為銜接上位規劃與實際建設的至關重要節點，應先清算好之前編制弊端的舊賬，再與新國土空間規劃銜接。

（2）與國土空間數據建立聯結。與國土空間數據與平臺對接，共享聯網平臺是日后大趨勢，數據庫正在建立之初，為的就是更好地為日后的國土與城鄉規劃的對接打造可靠的載體，對于日后管理、查閱、校核以及監督形成便利、準確的系統，現正是要逐步為數據庫的完整建立做好準備。

（3）關注上位編制的最新走勢。由于各地正處于逐級編制國土空間規劃的過程中，在等待銜接的過程中時刻關注上位的走勢，揣摩上位最新的意圖，不應錯過每一次與上位規劃之間的溝通，從中獲取與舊時不同的信息或者發展方向上的變化。

6 案例實踐解讀

6.1 案例概述

原控規為廣東省江門市新會區會城街道的城北片區控規，本片區屬于會城主城區北部邊緣的歷史工業遺留片。本片區在原控規中定位以居住功能為主，原控規計劃全部工業用地通過“三舊”改造清遷，打造新的城區北部居住組團。

存在控規范圍內的新會電器廠屬于區重要企業，由于發展需要需進行新項目生產，該項目將對該區的經濟產值與勞動就業改善存在較大程度的提升。現計劃采用其現狀廠企所在位置以北與之相鄰同屬其權屬的未利用地進行建設，用地權屬情況梳理不盡翔實，導致該廠企未被列入新會區工業控制線范圍。

而《江門市國土空間規劃》正在進行編制，三區范圍內非極重大工業項目的新編控規不得審批，僅允許部分經評估對區內重要的項目涉及的控規進行調整，這一時刻需充分解讀業主意圖，更需要逐步深化控規編制，以完善歷史遺留問題，顯得舉步維艱。

6.2 調整過程

（1）解讀最新上位規劃，明確片區的方向與調整的依據充分性。對于新的《江門市國土空間規劃》公示以及最新的產業形勢進行解讀，明確該片區將仍以裝備制造業為本底，且對影響區內的重點企業以及項目有穩投資政策的支撐，因此確定調整具有產業環境背景基礎。

（2）協調城鄉基本空間邊界。明確城鄉戰略性保護與城鎮化發展的空間范疇，聯系土規的“三線劃定”的基本原則[2]，經過“三線”疊合分析：調整地塊處在城鎮開發邊界內；地塊以及周邊用地均屬于建設用地，無基本農田保護區；另外，擬調整地塊距離圭峰山國家森林公園最外圍的林業生產基地線800多米，遠離生態紅線。因此符合“三線”管控要求。

（3）疊合本地塊以及周邊相鄰影響地塊進行宗地權屬關系細化。套取權測數據后發現，權屬與原控規的地塊切割存在較大差異，業主期望取消穿越權屬的東西向規劃支路，并調整全部權屬作為工業用途。本次項目落地的另一處權屬屬于另一編碼地塊，可與東側一類工業連片發展且對城市景觀影響甚微，針對項目重要性可允許調整，并升級為一類工業用地規劃發展；再者，經評估由于東西向支路作為日后東側用地的主要疏散通道，緩解交通壓力，盡管穿越兩處權屬仍需保留規劃。

（4）對地塊周邊進行多維度評估，對本地塊配以時序性以及邊際管控。地塊周邊涉及非規劃工業用地較多，應充分考慮社會風險。對于保留村莊、現狀居住用途以及是周邊規劃作居住、教育用途的用地則采取辦公綠化功能限制；由于廠企近期內仍將發展，參考周邊的一類工業規劃，管控中允許權屬范圍內設定近期保留以及改擴建，遠期控制三舊改造仍按居住性質實施。

（5）緊遵國空底圖底數進行調整。通過Arc GIS中圖形屬性的一統，將原本各自獨立的數據歸總，形成衛星影像、宗地權屬出讓情況、控規覆蓋情況、“三線”、國土土地利用規劃等多層次疊合分析的綜合性聯網交互系統，利于在規劃工作中調取各類數據查閱，便于龐大的數據庫分析下的國土空間規劃開展提高效率。

（6）調整效果。經調整銜接后，重大利害關系人較滿意，能順利啟動近期生產；相關部門重整上一版不翔實的基礎數據，理順不盡清晰的規劃管控要求，使得日后管理更具有明確性；對于鎮街而言，重大項目落地使其增產創收，并對街區規劃落實科學合理的調整，為日后建設的可持續性提供堅實的依據。

7 結束語

在傳統與新形勢碰撞的交叉口，順利適應不調和往前邁進，就能促進三贏的局面。在原本傳統規劃的篇章中，業主的訴求協調不到位以及控規的破碎式開展等根本無法做出一頓符合大眾的飯菜，盡管眾口難調，在這過渡時期，回歸最本質去解決實際問題，仍能取得卓絕的成效。