對軌道交通沿線用地進行綜合性開發的相關研究

田敏敏 張芯睿 王洪新

1.濟南軌道交通集團置業有限公司 山東 濟南 250014

2.濟南潤信地理信息工程有限公司 山東 濟南 250014

軌道交通用地是指具有固定線路、鋪設固定軌道，配套運輸車輛及服務設施等的公共交通設施。是一種立體化的交通系統。（發展軌道交通在特大型城市中的作用）軌道交通建設用地分為兩種：一種是專門用于軌道交通建設的用地，包括站臺、軌道、換乘中心等地；另一種是與軌道交通沿線開發用地[1]，主要指商業、住宅等經營性用地。

對于專門的軌道交通用地，鑒于軌道交通的公共屬性[2]，可通過劃撥方式取得建設用地使用權；對于軌道沿線的綜合性開發用地，因帶有經營性質，根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》規定，當采用招標、拍賣、掛牌等方式出讓。

一、研究的背景意義

近些年，軌道交通事業建設如火如荼，但由于軌道交通建設政府依賴性強，融資方式單一，以及軌道交通建設成本高等原因，軌道交通行業發展過程中普遍存在資金不足的現象。在此種背景下，如果軌道交通沿線土地的取得依靠“招拍掛”的方式，那么軌道交通會增加土地支出費用，無疑會進一步增加軌道交通事業發展的成本，不利于目前尚未成熟、未成體系的軌道交通事業發展。若軌道建設主體強行按協議出讓或劃撥方式取得軌道沿線土地使用權，則違反《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》。目前尚未針對軌道建設主體取得軌道交通沿線土地使用權出臺專項文件，因此，對軌道交通沿線用地進行綜合性開發的相關問題進行研究，意義重大。

二、對軌道交通沿線進行綜合開發的必要性

（一）提升土地空間利用效率

基于城市的無限擴張和有限的土地資源兩方面因素，國土空間的綜合開發和有效利用顯得尤為重要，而軌道交通沿線作為特殊的地類，一定程度上承擔著城市名片和人流聚集地的雙重作用。對軌道交通沿線和站點進行綜合開發，不僅能緩解目前用地壓力，還能為依托軌道站點及周邊的高密度人群，進行交通場站、居住、商務、辦公等一體化開發，能夠高效、合理規劃配置城市產業集群，有利于城市發展擺脫無限擴張的路徑依賴，為城市良性發展提供有利途徑[3]。

（二）為軌道交通建設提供增收機制

軌道交通屬于具有正向外部性的公益事業，它不僅能緩解各城市普遍存在的交通壓力，而且能匯聚高密度的人群，有利于衍生站點及沿線周邊高度發達的產業，對城市可持續發展具有積極意義。由于軌道交通具有較強的正向外部性特征，軌道交通建設主體可依托優勢資源對站點及沿線進行綜合開發，帶來巨大的項目運營收益，這不僅實現了軌道事業的外部效應內部化，長遠來看，也擺脫了軌道交建設依賴政府的單一財政來源，有利于實現軌道交通事業的健康、可持續發展。

三、軌道交通沿線土地綜合開發模式與土地獲取方式

（一）香港“地鐵+物業”模式

“地鐵+物業”模式是指香港政府賦予香港地鐵一定的物業開發權限，香港地鐵統籌地鐵建設及沿線土地的規劃、設計、開發、建設、運營，地鐵建設主體享有沿線開發項目的運營收益權[4]。這種模式可使地鐵沿線土地使用效率最優化，使地鐵外部效應經濟化、社會化。在地鐵沿線及周邊建設高質量的綜合商務區，所得收益用于地鐵建設成本，同時，地鐵的快速發展又帶來大量人流聚集，地鐵建設反哺地鐵圈經濟發展，形成良性循環。

此種模式下，香港地鐵擁有地鐵沿線土地的統籌設計權限，香港地鐵視收益情況決定是否參與沿線項目建設。目標項目出現時，香港地鐵公司按地鐵建設前土地價格向香港政府支付土地出讓金，香港政府同意香港地鐵以協議出讓方式獲得土地使用權。

（二）深圳地鐵綜合開發模式

根據國家有關規定，土地使用權可作為資產作價入股企業，深圳市政府在《深圳市軌道交通條例》中規定軌道交通單位可以結合軌道交通建設對沿線土地進行綜合開發和運營，通過法律形式授予軌道建設主體沿線土地及上蓋物業的綜合開發權。此條例為深圳地鐵上蓋物業綜合開發創造了有利條件，深圳地鐵可以利用沿線土地的使用權入股意向項目獲取利潤，中信地鐵商場作為深圳最高檔的大型購物中心之一，便是此種模式下取得成功的典型案例[5]。

深圳的地鐵上蓋物業開發走在國內前列，本質在于深圳地鐵以土地收儲的方式擁有了部分沿線土地使用權，并可以土地使用權作為資產進行出資或入股，相較于香港地鐵，深圳地鐵僅獲得土地使用權帶來的部分收益。

（三）杭州市七堡車輛段上蓋綜合體模式

根據自然資源部辦公廳關于印發《<軌道交通地上地下空間綜合開發利用節地模式推薦目錄>的通知》，杭州市七堡車輛段對地下空間土地實行分層利用，實施差別化供地。對于地下具有公益性質的建筑，如人防、基礎設施等，以劃撥方式供地；對于具有經營性的商業、辦公、倉儲等地下空間用地，以招拍掛方式出讓。對于地上使用權人使用地下空間土地，涉及經營性用地時可以協議出讓方式供應。杭州市不斷簡化審批，對于取得地上建設用地使用權的主體申請使用地下空間土地時，無需重新辦理用地審批手續，按照簡化程序原則，補交地下分層用地土地出讓金即可。

（四）軌道交通沿線用地方式匯總

總結國內各城市對于軌道交通沿線用地綜合開發的案例，軌道交通沿線建設用地使用權的取得方式主要由以下幾種：

一是“招拍掛”的方式：對于軌道交通沿線用于工業、商業、住宅、TOD[6]等經營性用地的取得，多數城市未突破《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》的規定，以招標、 拍賣、 掛牌的方式出讓地下、 地上空間建設用地使用權。例如濟南市軌道交通沿線的土地，濟南軌道交通集團要想進行經營性用地的取得，必須采用招標、拍賣、掛牌的方式（當工業用地的意向用地人為一家時，可采用協議出讓方式）。

二是協議方式：當存在與地下軌道交通設施不能分割的經營性地下空間用地，其取得方式可以采用協議出讓的方式。

三是作價出資入股方式：政府采用將地鐵沿線上蓋用地作價出資的方式入股軌道交通建設，后期經營帶來的收益政府參與分成，剩余收益用于軌道交通建設，例如深圳軌道交通建設的融資體制。

四、軌道交通沿線綜合開發面臨的法律障礙

無論是香港地鐵的協議出讓，還是深圳地鐵的土地作價入股，以及杭州對于地上既有產權時地下經營性用地的協議出讓，都存在與目前法律相沖突的地方。

《物權法》與《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》均規定：工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。一般來講，軌道交通沿線具有人流量大、交通方便的特點，適于發展經營性用地。根據以上兩部法律規定，經營性用地的取得要通過招標拍賣等法定程序取得。然而，由于招拍掛的公開性、競爭性、市場性特征，此種情況下，軌道交通建設主體不一定是沿線土地的取得主體；即使前期通過“招拍掛”正常程序取得土地，但因后期建設需要巨額成本，由此帶來的營銷收入很難滿足軌道交通建設的高額指出。從此中意義上講，軌道交通沿線經營性用地取得最大障礙就是法律規定“招拍掛”的使用范圍及程序。

五、軌道沿線經營性建設用地取得的對策建議

目前情況下，很難完全脫離法律對于經營性用地實行“招拍掛”的法律規定，可在法律規定基礎上，從政策、制度方面尋求突破，具體可通過以下幾種方式：

（一）站點周邊捆綁招標方式

由于地鐵建設標準的特殊性，在地鐵站點周邊的建筑需要結合軌道交通進行整體設計，此時，由于軌道交通建設主體為對于方案的設計享有最先知情權，絕大數其他競買人無法享有此種條件，從而失去競拍資格，此種情況下地塊的出讓具有一定的排他性，軌道交通建設方輕而易舉取得沿線土地使用去。

（二）以土地作為出資模式

借鑒深圳地鐵投融資模式，并在全國范圍內廣泛推廣。政府以經營性建設用地使用權作價出資入股，享有在軌道交通建設公司一定股權，具體有軌道交通建設公司負責運營，政府以土地資產參與收益分成，軌道交通建設主體由此獲得軌道沿線的經營性用地使用權。政府通過土地作價出資入股方式支持軌道交通建設。

（三）在軌道交通沿線劃定收益平衡區

目前已有地方政府通過劃定一定區域范圍的收益平衡區來支持軌道交通項目建設。收益平衡區范圍內，軌道交通建設主體通過土地熟化行為待政府打造凈地條件，并將收益平衡區內土地通過“招拍掛”入市，土地收入所得在扣除農業發展基金、重點項目發展基金等必要費用后，剩余收入政府全部返還軌道交通建設主體，資金全部用于支持軌道交通發展。例如濟南市政府為支持濟南軌道交通事業發展，分兩個層面劃定收益平衡區：一是新東站、華山北、王府莊、趙營等重點片區；二是軌道沿線及場、站周邊適宜開發區域。