城市基礎設施管理中存在的問題及對策研究

韓金辰

北京建筑大學 北京 100044

引言

城市基礎設施是現代城市發展的基礎，是促進城市社會經濟事業發展的動力，是滿足人民群眾日常生活的基本保障之一，同時它又是保障城市平穩運行、改善城市容貌、提升城市水平、增加城市容量以及實現城市穩定協調發展的基礎。一個城市要發展，就必須要先打好基礎，因地制宜、科學預測是進行城市基礎設施建設的首要條件。

1 城市基礎設施系統的作用

城市基礎設施的本質，是為企業提供生產條件、為群眾生活提供保障、為城市穩定發展提供服務。是維持社會生存、促進國家經濟建設、提高人民生活水平的裝備和結構物，是一個城市發展的能量。現代化都市的基礎設施系統在不斷發展中形成了高覆蓋率、高密度、層次分明的城市網絡，覆蓋的用戶多達上千萬。隨著生活水平的提升、社會經濟的發展，居民對城市基礎設施的需求也越來越高，形成了城市基礎設施系統的供需平衡體系[1]。

2 城市基礎設施建設問題的產生原因

2.1 政府角色定位混雜不清

在我國城市基礎設施產業中，政府應該扮演一個領路人的角色，發揮主導作用，而實際上，政府在產業中則發揮著三重作用：社會管理者、市場管制者和產出者。政府由于同時兼顧決策者、投資者，經營管理者的角色，會導致城市基礎設施管理混亂，權利與責任之間的關系不明確，因此會造成建設、管理、運營脫節，運營效益差，造成嚴重的資源浪費。在項目建設運營過程中，政府也會阻礙投資者的自主經營，干擾正常管理體制的形成，影響到投資者的積極性。

2.2 管制機構設置不科學

現有的城市基礎設施由于大多是通過政企合作的方式建成，所以其管理機構的設置會為了避免過多的紛爭，而采用早期的模式，缺少綜合性與全局性。在內部關系上，彼此之間有牽扯的企業往往被分割在不同的管制機構。與此同時，對于基礎設施的管轄權往往也被分割在不同的管理機構，與其他綜合執法部門之間不能及時的溝通，導致執法成本加大，管制秩序混亂，執法效率降低，進一步浪費社會資源。

2.3 基礎設施建設資金來源不穩定

我國城市基礎設施項目的投資主體一直是政府，進行城市基礎設施建設的資金主要來自于財政投入，城市基礎設施的建設和發展對資金的需求量較大，穩定而有效的城市基礎設施建設資金一般來源于國家預算與財政撥款，而其他投資方式由于稅率變化、投資回收期長、有些項目甚至是非經營性的，回收的資本趕不上社會對城市基礎設施需求的增長。

2.4 基礎設施應用市場作用未有效發揮

城市基礎設施建設項目所需的資金龐大，最終能夠參與到其中的企業也寥寥無幾。因此，在城市基礎設施項目中，很容易出現企業壟斷的現象。由于在項目的建設與運營過程中缺少合理的公司協作治理結構，在國家投資管理不完善、國有資產所有者缺位的情況下，會導致國有資產的流失與浪費。我國現有的城市基礎設施項目，其經營權限往往掌握在國有企業中，由于企業的壟斷經營，其產品的價格壟斷不僅給國家帶來了沉重維護負擔，增加了消費者的額外支出，更影響了對資源的有效配置與利用。另一方面，由于管理者的效率低、機構復雜，弄虛作假的現象不斷出現，官僚主義現象也變得十分嚴重[2]。

3 城市基礎設施建設的對策建議

3.1 拓寬籌資渠道

通過對發達國家的城市基礎設施體系進行研究，結合中國國情，國內應拓寬融資渠道，使社會資金參與到城市基礎設施項目中。通過引進社會資金，可以在解決政府資金緊張的同時，為城市基礎設施運營效率提供可靠保證。我國城市基礎設施的運營，完全由政府控制或者完全由市場自由運作，都是不可行的。因此，在保證政府在城市基礎設施領域占主導地位的前提下，必須建立起混合經營的投資管理體制，使社會資金在籌資、建設和運營中擁有一定的所有權。

3.2 完善城市基礎設施建設的保障機制

我國的城市基礎設施建設應當實行以“政府為主體、市場為導向、經營多元化”的發展策略，除了與自然壟斷相關、關系國民經濟命脈、威脅國家安全的自然資源項目，必須由國家為主體經營外，其余都應打破壟斷，引進競爭機制，創新融資方式。這種市場化、多元化的建設運營方式，需要有健全的市場機制、完善的法律法規作為保障。在我國，由于政府承擔大部分的服務責任，因此，將所有權、經營權和監督權集于一身，會降低運行管理效率。只有積極進行制度改革，讓企業在相關領域更好地發揮作用，才能夠為城市基礎設施起到更好的維護與保障作用。

3.3 完善投融資體制

我國城市基礎設施項目主要受到國家財政的制約，應積極開拓新的融資渠道保證城市基礎設施建設的平穩進行。結合我國城市基礎設施現狀，可以借鑒其他國家的地方債模式，或探索BOT、PPP等投融資模式。城市基礎設施市場化的目標，就是要建立以政府為主導、市場運營相結合的投融資體制。新型的融資渠道包括：民間資本以契約的方式參與到項目的管理經營；發行地方債券；利用股票進行融資，對相關企業進行重組；引進外資，發展具有自身特色的管理運營模式。我國基礎設施資金來源有限，必須以多種融資渠道來解決目前面臨的資金問題[3]。

4 結束語

城市基礎設施建設是一項復雜的系統工程，對其的經營管理，是政府為了保證城市基礎設施有序運行所采取的必要調控行為。城市基礎設施建設的最終目標，是改善人民的生活環境，促進社會生產力的發展。我們要不斷探索新的發展思路，由政府進行準確定位，制定城市基礎設施發展戰略，來適應新形勢下城市管理現代化的需要。