我國煤炭開發建設現狀與“十四五”展望

徐 亮

(中國煤炭建設協會，北京市朝陽區，100013)

推動煤炭資源開發與優化煤礦開發布局是保障國家能源安全的重要基礎，是貫徹落實能源革命的戰略要求和實現煤炭工業高質量發展的必要條件。“十四五”時期是我國經濟社會發展的重要歷史性窗口期，是向建設社會主義現代化強國邁進的攻關期。科學研判煤炭行業發展趨勢，準確把握煤炭開發的機遇和挑戰，系統分析煤炭建設行業發展思路和實施途徑，對保障國家能源安全具有重要的現實意義。

1 發展成就

“十三五”以來，煤炭資源開發和煤礦建設取得明顯成效，全國煤炭資源查明儲量1.71萬億t(截至2018年)，占一次能源資源量的97%。“十三五”期間，煤炭行業固定資產投資累計完成1.57萬億元，年均投資3 147億元。

1.1 大型煤炭基地產能布局

“十三五”期間，我國煤炭開發按照“壓縮東部、限制中部和東北、優化西部”的總體布局[1]，以大型煤炭基地為重點，統籌資源稟賦、開發強度、環境容量、市場區位和輸送通道等因素，優化了區域開發布局。其中，魯西、冀中、河南、兩淮基地煤炭開發規模逐步壓縮；蒙東(東北)、云貴基地推進了升級改造，區域保障能力得到提高；晉北、晉中、晉東、寧東基地實施了產能減量置換，穩定了開發強度；陜北、神東、黃隴、新疆基地適度推進有序建設，實現了產能梯級轉移。目前，大型煤炭基地產能占全國煤炭產能(含在建產能)的96%以上，煤炭開發布局進一步向西北地區集中，其中，陜西、內蒙古、新疆產能開發凸顯，2020年晉陜蒙3省(區)原煤產量合計27.9億t，占全國的71.5%。

“十三五”以來，煤炭行業貫徹落實供給側結構性改革的決策部署，扎實推進化解過剩產能工作，總量性去產能任務全面完成，系統性去產能、結構性優產能初顯成效。大型煤炭基地以外資源枯竭、安全風險高、生產成本高、開采難度大以及扭虧無望的落后產能加快退出，其中，福建、江西、湖南、廣西、重慶、四川關閉退出效果明顯。截至2020年底，全國累計退出煤炭落后產能10.5億t/a以上，煤礦數量減少至4 700處左右。

1.2 煤礦建設項目情況

“十三五”初期，國務院發布了《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，提出“從2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產能的技術改造項目和產能核增項目；確需新建煤礦的，一律實行減量置換。”同時，為進一步規范煤礦建設生產秩序，國家能源局完善了煤礦產能登記公告制度，開展了建設煤礦產能公告管理，提出“新增產能的煤炭開發項目嚴格按照國家關于固定資產投資項目管理有關規定實行核準管理”，并于2017年首次發布了在建產能公告。

“十三五”期間，國家發展改革委、國家能源局核準批復的煤礦項目共有97個(不含調整變更前批復項目)，建設規模合計4.55億t/a，總投資3 297.35億元(不含礦業權費用)。其中，2017-2019年主要解決資源枯竭煤礦生產接續、人員轉移安置問題，從而實施煤炭產能減量置換項目，2019年批復的煤礦項目達到47個，建設產能2.59億t/a；2020年主要為推進新疆、陜北、黃隴大型煤炭基地建設，保障能源穩定供應，促進地方經濟社會發展，批復項目23個(其中新疆20個)，建設產能4 860萬t/a。

大型現代化煤礦的供應主體地位突出，已建設完成120萬t/a及以上的大型煤礦1 200余處，產能占全國80%以上。其中，千萬噸級煤礦52處，核定生產能力8.21億t/a，約占全國生產煤礦總產能的1/5。

1.3 煤炭建設科技進展

“十三五”期間，煤炭建設領域持續推進科技創新工作，累計形成了172項工程建設國家標準和78部國家級工法，尤其是大型礦區規劃設計理念、千萬噸級礦井建設速度、復雜地質深井開拓技術、特殊鑿井技術等在國內外均處于領先水平[2]。在國家“新基建”戰略和八部委《關于加快煤礦智能化發展的指導意見》引導下，煤礦智能化建設已經從點上突破逐步邁向全面推進，截至2020年底，全國建成煤礦智能化采掘工作面494個、同比增加80%。

2 發展環境

我國經濟正由高速增長向高質量發展轉變的階段，供給側結構性改革效果初現，經濟結構不斷調整優化。煤炭建設行業發展的機遇與挑戰并存，提升改造舊動能，培育發展新動能，是煤炭建設企業順應新發展理念、推進轉型升級的有利途徑。

2.1 新業務、新市場

(1)產業升級衍生新的業務形態。國家將根據礦產資源分布，推進大型煤炭基地和大型現代化煤礦建設，提升優質產能比例，實現高效集約化生產。隨著煤炭開發布局的轉移，內蒙古、新疆地區開工建設產能較大，由于當地缺乏工業結構和勞務市場的支撐，煤礦項目專業化服務缺口較大，衍生出煤礦托管新業態，并且技術運維市場需求巨大[3]。

(2)新型城鎮化拓展出新的建筑市場。我國城市化率將在2030年達到65%以上，隨著以京津冀一體化、長三角一體化、環渤海經濟圈和粵港澳大灣區為代表的區域建設的推進，城鎮化率年均增長約1.1%。國家將統籌城市群建設和城鎮基礎設施提升工程，推行城市綜合管廊和地下管網建設。

2.2 新挑戰、新思路

新形勢下，煤炭建設行業面臨的新挑戰依然存在。一方面，“十三五”時期以來，受國內經濟增速放緩影響，煤炭產能過剩、下游需求不足和環境資源約束等問題突出，煤炭采選業固定資產投資逐步放緩。國家將加快推進“碳達峰、碳中和”工作，繼續實施“控制東部、穩定中部、發展西部”的煤炭開發布局，削減煤炭現有產能，煤礦新建、改擴建項目持續減少。另一方面，煤礦智能化正是以煤礦“新基建”為基礎，通過構建智能系統和信息基礎設施，實現煤礦開拓、采掘(剝)、運輸、安全監控等過程的智能化運行。5G、數據中心、人工智能、工業互聯網等新技術在煤礦應用所必需進行的數字基礎設施建設，將成為傳統礦建技術創新發展的新挑戰。

面對新挑戰，惟有以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，積極推進能源革命，才能深化煤炭供給側結構性改革，才能到“十四五”末基本建成產能優化、結構合理、區域協同、經營創新的現代煤炭開發建設體系。初步思路如下所述。

(1)產能優化。圍繞建設優質產能和淘汰落后產能兩大任務，減量置換、優化布局，致力于形成集約高效的煤炭開發布局。產業集中度進一步提高，大型煤炭基地產量占98%以上，大型現代化煤礦占絕對主體地位，優質產能比例不斷提高。

(2)結構合理。圍繞工程建設和生產服務兩大主業，轉變方式、調整結構，致力于提高內涵式增長的質量效益。在建煤礦質量合格通過率100%，優質工程比例達65%，推進優質產能煤礦技術改造和產業升級。

(3)區域協同。圍繞國內和海外兩個市場，優化布局，集約管理，致力于發揮區域功能的協同效應。推進“走出去”步伐，實現資源開發、工程承包和技術服務全方位發展，海外經營收入比例不斷提高。

(4)經營創新。圍繞商業模式和技術變革兩種途徑，整合資源，聯盟合資，致力于強化集成模式的效益升級。形成以總包、施工一體化和融資建造為依托的經營格局；充分利用智慧城市、物聯網設施，積極發展智能建筑和綠色建造。

3 發展途徑

3.1 優化煤炭開發結構

(1)優化煤炭資源勘查布局。以生產煤礦的補充勘探、中西部地區的資源勘查、大型整裝煤田的勘探為重點。完善煤炭行業管理運行機制，優化礦權設置布局，對勘查開發實行分類管理，加大基礎性與儲備性勘查工作力度，協調資源開發與自然保護區的關系，重視煤系伴生資源的勘查與評價，加強資源協同開發與綜合利用。科學編制煤礦區總體規劃，合理確定礦區范圍、井田開發方式及其規模。

(2)優化煤炭開發區域布局。按照煤炭資源稟賦、市場區位、環境容量等因素，持續優化煤炭開發布局。東部地區(含東北)繼續退出落后產能，提升運煤通道能力和建設煤炭儲配基地，提高區域煤炭供應保障能力；中部地區按照產能置換模式，適度建設資源枯竭煤礦生產接續項目；西部地區重點圍繞以電力外送為主的大型煤電基地和現代煤化工項目用煤需要，在充分利用現有煤礦生產能力的前提下，推進煤礦智能化改造和產業升級。

(3)優化煤炭建設結構布局。以大型煤炭基地為依托，穩步建設千萬噸級現代化煤礦，積極培育一批集團型骨干企業。新建煤礦以大型智能化煤礦為主，優先建設露天煤礦、特大型礦井。支持煤礦根據資源條件、環境容量、安全基礎等情況進行升級改造，以優化開拓部署、簡化生產系統、減少工作面個數為主要內容，積極推進技術改造，配套完善生產輔助設施。嚴格新建煤礦準入，加大淘汰落后產能力度，支持資源枯竭煤礦依法有序退出。

3.2 拓展先進技術應用

(1)健全科技創新體系。推動煤礦建設技術創新體系建設，形成勘察、設計、施工、建造全產業鏈的創新體制，鼓勵研發原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新，形成專利專有技術；建立以國家強制性標準為核心、行業標準和社團標準為輔助的新型標準體系。通過基礎理論分析、實驗測試、設備研發、工藝技術和工業性試驗，解決復雜地質條件下的深厚沖積層凍結、深井注漿改性、高效率反井鉆機、井筒機械破巖鉆井等關鍵施工技術[4]。

(2)推進先進技術變革。形成基于IT技術的智能建筑和倡導低碳技術的綠色建筑。構建基于互聯網的協同工作平臺，探索研究基于BIM技術的三維設計和3D打印技術，推進工程測量與定位信息技術在大型建筑工程以及隧道、深基坑施工中的應用，應用移動通訊和射頻技術實現工程現場遠程監控和可視化管理。在建筑的全壽命周期內實行綠色施工技術，圍繞再生資源、新材料和新能源等實施綠色建造工藝。

(3)拓展工業建筑市場。發揮凍結、鉆井、注漿等特殊鑿井施工經驗，通過裝備提升、技術進步、標準化建設，逐步承攬非煤礦山建設項目，穩步開拓中東部礦區以及西部山區鐵路、高速公路、隧道等領域的基建市場。緊跟新型城鎮化建設步伐，向路橋工程、軌道交通、綜合管廊和隧道工程等高附加值的施工領域延伸。探索城市地下空間利用，進行清潔能源供應、污水處理及再生利用設施的建設。

3.3 促進商業模式創新

(1)創新融資建造模式。推動市場在資源配置中的決定性作用，引導有條件的大型煤炭建設企業向設計與施工、開發與建造、資本運作與生產運營相結合的質量效益型方向轉變，積極與燃煤發電、煤化工、煤炭物流等下游產業融合發展，采用多種戰略融資、產融結合模式參與煤礦項目開發。引導中小型企業以“專、精、新、特”為目標，促進形成大中小型企業相互依存、協調發展的產業體系。

(2)拓展工程咨詢服務。延伸煤炭建設產業鏈，優化建設企業生產方式和建設服務模式，積極拓展PMC(項目管理承包)、工程代建等項目管理業務，實現項目全過程一體化承包管理，帶動勘察勘測、施工圖設計、設備材料采購、造價咨詢、建設監理等業務的擴展，滿足投資主體多元化和建設項目組織實施方式多樣化的需求，培育發展為項目業主提供技術性、管理性和專業化、市場化的全過程咨詢服務體系。

(3)開拓生產服務市場。堅持專業化管理、市場化運作，逐步形成礦建承包、災害防治、地質勘探等專業化服務。積極拓展礦山運營托管服務，在內蒙古、新疆等煤礦項目開展礦井建設、生產輔助、后勤服務承包和生產運營。承攬高瓦斯礦井的探水、構造、瓦斯等地質災害防治服務，逐步延伸地測、采掘工藝和安全管理等工程咨詢業務。拓展非煤固體礦產勘查產業，圍繞蒙西稀土生產基地、攀西釩鈦產業基地、東部沿海鐵礦資源等勘探勘查業務，積極開展稀有金屬等礦業權風險投資業務。

3.4 推動國際交流合作

(1)積極開發海外資源。依托我國煤炭建設先進的工程設計、鑿井施工和裝備技術優勢，借力“一帶一路”戰略部署，重點開發澳大利亞、印度、印尼、南非、俄羅斯、蒙古國和拉美等主要產煤國資源，積極承攬境外地質勘探、煤礦建設、技術改造及運營管理，帶動先進技術服務和裝備出口。

(2)加強國際工程合作。加強與跨國公司、國內外優勢企業組建海外經營聯合體，依托有總包資質和國際經驗的公司，以援外工程、政府間合作項目為切入點參與非煤礦山、交通設施和大型公共建筑項目。

4 政策建議

4.1 建議統籌煤炭資源開發建設布局

建議有關部門加強對煤炭資源開發形式、開發階段的統籌規劃和管理，持續推進政策性淘汰落后產能和市場化置換優質產能；在資源配置上優先保障煤電一體化和煤炭清潔利用項目建設，在水資源、土地、稅收、電價、信貸等方面予以政策傾斜，補辦核準手續的煤礦和確需新建的煤礦，實施減量置換時，對與電力、化工等相關聯企業進行聯營的，優先辦理相關手續。

4.2 建議加強煤炭建設工程質量監督工作

健全煤炭行業建設工程質量監督管理體系，明確產煤省區質量監督中心站和各礦區質量監督站的職責范圍；根據國家法律法規和工程建設強制性標準，完善煤炭行業建設工程質量監督管理規范，加強煤炭建設項目責任主體質量行為和工程實體質量的日常監督檢查；規范開展工程質量認證工作，為煤礦安全設施驗收和建設項目竣工驗收提供質量合格的依據。

4.3 建議規范和完善煤炭建設市場監管體系

支持煤炭建設企業在煤炭行業投資建設的工程項目中推行全過程工程咨詢服務，提升固定資產投資決策科學化水平。探索建立煤礦項目連帶擔保制度，完善煤炭行業工程款支付監督和協調機制，解決“要錢難”問題。建議有關部門將惡意拖欠工程款、不履行承諾的失信行為納入工程建設項目審批管理系統，并與全國信用信息共享平臺互聯互通，構建“一處失信、處處受限”的聯合懲戒機制。