關于2021—2022 年采暖季鋼鐵行業錯峰生產政策的剖析與展望

余 璐

2021年9月30日，工業和信息化部、生態環境部聯合印發《關于開展京津冀及周邊地區2021-2022年采暖季鋼鐵行業錯峰生產的通知》（工信廳聯原函〔2021〕241號，以下簡稱《錯峰生產通知》），正式啟動鋼鐵行業錯峰生產工作。相比于往年的“京津冀及周邊地區秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案”，《錯峰生產通知》針對性更強、目標更明確、路徑更清晰。筆者認為，執行2021-2022年采暖季鋼鐵行業錯峰生產既是應對京津冀及周邊地區采暖季污染物排放問題的必要手段，也是對2021年度粗鋼產量壓減工作的重要補充。筆者將重點圍繞《錯峰生產通知》的起草背景、實施路徑、市場影響、未來展望四個方面進行政策剖析和展望。

一、文件起草背景

（一）國家對壓減粗鋼產量工作的決心是堅定不移的。自從2020年12月29日工業和信息化部部長肖亞慶提出“鋼鐵行業要堅決壓縮粗鋼產量，確保粗鋼產量同比下降”的目標以來，國家層面鮮有對外發聲如何推進此項工作，有關研究機構一度懷疑此項工作是否擱置。2021年4月19日，國家發展改革委、工業和信息化部聯合印發《關于做好2021年鋼鐵去產能“回頭看”檢查工作的通知》（發改辦產業〔2021〕312號），明確將“2021年粗鋼產量壓減工作方案、進展、成效”列為檢查重點，表明此項工作正式提上日程。6月底以來，多個產鋼省份相繼發布了2021年度粗鋼產量壓減工作計劃，推動落實粗鋼產量壓減工作。據國家統計局統計，6-9月全國生鐵、粗鋼、鋼材月度產量逐月遞減。據鋼鐵協會統計，9-10月重點統計鋼鐵企業日產水平繼續環比下降。據世界鋼鐵協會10月發布的短期需求預測，中國2021年鋼鐵需求將同比下降1%，較4月份預測的3%增幅下調了4個百分點?？傮w看來，粗鋼產量壓減工作正在扎實推進，國家壓減粗鋼產量的決心是堅定不移的，這也是適應下游需求形勢變化所做出的必要選擇，《錯峰生產通知》則是落實此項工作的重要手段。

（二）資源和環境約束不允許我國粗鋼產量繼續增長。近幾年，鋼鐵行業作為國家供給側結構性改革的重點行業，一直處于輿論關注的熱點領域，也一直是政策關注的焦點，化解過剩產能、嚴查違規項目、取締“地條鋼”、實施產能減量置換、推進超低排放、開展國際產能合作、投資境外鐵礦、調整進出口政策等話題伴隨著鋼鐵行業脫困和發展。隨著“雙碳”倡議和“兩高”政策的出現，鋼鐵行業面臨的資源和環境約束愈加突出，一方面是居高不下的鐵礦石對外依存度帶來產業鏈和供應鏈安全風險，另一方面是龐大的碳排放總量帶來的綠色低碳轉型問題，鋼鐵行業不具備繼續擴大發展規模的客觀條件。此外，近幾年鋼鐵企業超能力生產的案例不在少數，個別企業產能利用率甚至超過150%，這不僅造成超額排放，也存在較大的安全隱患。面對著粗鋼產能不斷壓減、粗鋼產量連續走高的事實，鋼鐵行業的管理方式勢必由“控產能”向“減產量”調整，這也是壓減粗鋼產量和實施錯峰生產的重要原因。

（三）壓產工作初見成效，長遠看有利于行業發展。自從各地啟動粗鋼產量壓減工作以來，在全國粗鋼產量逐月下降的同時，鋼材庫存總體平穩、鋼材價格穩中有升、礦石價格明顯回落、行業利潤率維持合理水平，行業運行平穩，壓產成效初顯。長期來看，產能產量“雙控”政策可能成為鋼鐵行業“十四五”發展新常態，這不僅有利于碳減排，實現碳達峰、碳中和，也有利于穩定對鐵礦石需求的預期，還有利于鋼鐵行業高質量發展和轉型升級。筆者認為，《錯峰生產通知》的發布，是將臨時性壓產過渡為常態化限產的一次有益探索。據測算，《錯峰生產通知》實施范圍覆蓋全國40%以上的粗鋼產量，輻射企業數量多，具有案例復制和經驗推廣的條件。且此次錯峰生產目標設置相對保守（下文將有詳細數據測算），對市場供需基本面影響有限，具備較強的可操作性和較高市場容錯率。

二、錯峰生產工作實施路徑

（一）聚焦重點產鋼城市?！跺e峰生產通知》的實施范圍除了延續往年的京津冀大氣污染傳輸通道城市，即“2+26”城市之外，新增了承德、張家口、秦皇島、臨汾、日照、臨沂、濰坊、泰安等產鋼城市。這體現了國家推動鋼鐵行業錯峰生產工作的決心和力度，其目的一方面是應對采暖季京津冀及周邊地區環境污染問題，另一方面是為了實實在在地壓減粗鋼產量，為鋼鐵行業切實轉變發展方式做探索。

（二）實施差異化管控?！跺e峰生產通知》十分注重差異化管控和有保有壓，環保績效評級A級企業、完成超低排放改造的全廢鋼短流程煉鋼企業自主采取減排措施。這意味著這兩類企業免于承擔第二階段壓產30%的任務，但須確保錯峰生產期間粗鋼產量同比不增加。相反，2021年以來中央環保督察、鋼鐵去產能“回頭看”檢查等發現存在違法違規行為、產能利用率超過120%、未列入工業和信息化部鋼鐵行業規范公告的鋼鐵企業將被加大錯峰生產比例。此外，環?？冃гu級B、B-、C、D級企業將按照評級越低錯峰生產比例越高的原則實施減產，這有利于引導企業提升環保水平。

（三）抓住關鍵工序。《錯峰生產通知》著重強調，各城市錯峰生產實施方案要按具體高爐設備停產為基礎，不得以減負荷生產方式代替，落實到具體企業、生產線、生產設施和時間段，與高爐配套的焦爐、燒結、球團、石灰窯等生產設備錯峰生產比例不得低于高爐錯峰生產比例?？梢钥闯?，本次錯峰生產工作抓住了高爐這一關鍵環節，通過限制生鐵產量達到壓減粗鋼產量的目的，這不僅有利于節能、降碳、減排，更有利于“設備真停和產量真減”的監督落實，防止企業搞“數字游戲”。

（四）引入“賽馬機制”?！跺e峰生產通知》提出，鼓勵各地借鑒河北武安去產能“賽馬機制”方式實施錯峰生產，通過經濟互補手段分解落實任務。河北武安去產能“賽馬機制”是河北省武安市創新提出的去產能任務分配和補償機制，簡而言之就是政府劃定標準、分配企業任務，不愿意承擔減產任務的企業以經濟補償方式向其他企業轉移減產任務，愿意承擔減產任務的企業獲得相應經濟補償。對于既不想承擔減產任務、又不想經濟補償的企業，通過差別水電價、環保、能耗等市場化和法治化辦法倒逼企業落實減產任務。

（五）強化監督檢查?！跺e峰生產通知》對監督檢查工作進行了明確要求，各地要對錯峰生產工作實行臺賬式管理，通過電量分析、現場核查、臺賬核查、運輸核查、在線監測、衛星遙感等手段持續跟蹤轄區內鋼鐵企業錯峰生產工作落實情況?？梢钥闯?，監督手段是多維度聯合監測，目的就是防止企業弄虛作假。比如，運輸核查將參照生態環境部制定的《重污染天氣重點行業應急減排措施制定技術指南（2020年修訂版）》，重點對原輔材料、燃料、產品的運輸進行核查，防止企業通過超量添加廢鋼等手段增加粗鋼產量。

三、錯峰生產對市場的影響分析

按照《錯峰生產通知》要求，錯峰生產工作分2個階段進行。其中，2021年11月15日至2021年12月31日為第一階段，重點完成2021年度粗鋼產量壓減目標任務；2022年1月1日至2022年3月15日為第二階段，按照不低于上一年同期粗鋼產量的30%進行錯峰生產。

第一階段：據匯總河北、山東、山西等主要產鋼地區已公布的2021年度粗鋼產量壓減計劃，預計2021年全國將壓減粗鋼產量2000萬噸以上，約占2020年全國粗鋼產量的2%。由于今年1-9月全國粗鋼產量同比增加1592萬噸，預計10-12月份全國粗鋼產量需要壓減3592萬噸以上，月均壓減1197萬噸，日均壓減39萬噸。因此，粗略估計2021年11月15日至2021年12月31日將壓減粗鋼產量1833萬噸?？紤]到國際國內新冠肺炎疫情、房地產恒大事件、出口關稅政策調整等因素影響，四季度我國鋼鐵需求總量或將有所回落，抵消粗鋼產量壓減帶來的影響，預計鋼材價格將在當前水平波動運行。

第二階段：根據各地公開數據，按照今年1-2月和3月份15天的產量估算，天津、河北、山西、山東、河南粗鋼產量合計約9149萬噸，扣除環?？冃級企業產量約980萬噸，壓減30%預計影響粗鋼產量約2450萬噸，約占2021年同期全國粗鋼總產量的11%?？紤]到2022年初春節期間北方地區建筑停工，鋼鐵企業冬季累庫，工業企業停工檢修及職工放假等因素，預計下游鋼材需求也會明顯下降。因此，錯峰生產對明年一季度鋼鐵行業供需格局影響有限。春節期間是傳統消費淡季，鋼材價格或將波動下降。

四、未來展望

基于以上分析，2021-2022年采暖季鋼鐵行業錯峰生產政策比前幾年更加完善，更切合實際更具指導性，具有“可操作、可核查、可統計”的特點，同時釋放了國家對于壓減粗鋼產量工作決心的信號。建議各有關方面理性看待，防止過度炒作。鋼鐵企業作為錯峰生產的責任主體，應該著眼長遠、保持定力、嚴格自律，力爭做到減產不減效。

鋼鐵行業是國民經濟發展不可替代的重要基礎原材料產業的地位沒有改變，鋼鐵行業是建設現代化強國不可或缺的重要支撐的地位沒有改變，鋼鐵行業是讓世界更美好的低碳綠色產業沒有改變，廣大鋼鐵從業者要堅定信心。當前，鋼鐵行業正面臨著百年未有之大變局，有必要從被動改革向到主動革新進行轉變，以壓減粗鋼產量和實施錯峰生產為契機，由主要依靠規模擴張的發展方式轉為技術創新、產品創新、綠色低碳的新發展階段，盡早適應鋼鐵行業可能面臨的產能產量“雙控”新常態。