我國人為水土流失防治進程加快推進

沈雪建，李智廣，王海燕

(水利部 水土保持監測中心，北京 100055)

《中華人民共和國水土保持法》(以下簡稱《水土保持法》)修訂實施的10年，是我國經濟結構優化、發展動力轉換、發展方式轉變，進入全面建成小康社會決勝階段的10年，也是我國人為水土流失防治進程加快推進的10年。近年來，隨著經濟社會快速發展，各類生產建設項目對水土資源進行了超強度、大規模開發利用，人為水土流失防治壓力持續增強。水利部黨組深入貫徹落實習近平總書記“十六字”治水方針，明確提出了“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調總思路。鄂竟平部長對水土保持工作提出了“把工作重心切實轉變到監管上來，在監管上強手段，在治理上補短板”的水土保持工作總要求。各級水土保持監管部門深入貫徹部黨組各項決策部署，充分調動有關各方落實《水土保持法》各項要求，使人為水土流失得到有效管控，人為水土流失防治工作得到加速發展。

1 人為水土流失防治成效顯著

1.1 人為水土流失得到有效管控

人為水土流失具有形式多樣、分布不均衡、強度變化大、流失物質成分復雜等特點，尤其是生產建設項目棄土棄渣所致的堆積體極易引發較為嚴重的水土流失。近年來，通過嚴格把關、依法審批，對生產建設項目實行全建設周期監管，最大限度地遏制了人為水土流失的產生，人為水土流失防治效率大幅提升。《水土保持法》修訂實施10年來，全國共有38.8萬個生產建設項目編報實施了水土保持方案，相當于2010年之前全部數量的2.4倍[1]，有效預防了因人為水土流失造成的農田損毀、江河湖庫淤積、城市內澇等災害，對保護和改善區域生態環境、提高區域生態系統質量和穩定性、推動區域經濟社會可持續發展發揮了重要作用。

1.2 相關主體水土保持責任意識不斷增強

各級水行政主管部門與交通、能源等行業主管部門達成了水土保持生態文明建設共識，督導相關行業生產建設單位、施工單位等參建各方不斷強化水土保持責任意識，共同推進了生產建設過程中的水土流失預防和治理。各級水行政主管部門通過嚴把水土保持方案審批關、嚴格水土保持監測與監理要求、嚴把水土保持驗收核查關，及時發現問題及時糾正，不斷強化生產建設項目參建各方水土保持責任意識，由被動完成水土流失防治任務轉向主動積極落實水土流失防治責任的情況越來越多，負責長江三峽水利樞紐工程、京滬高速鐵路工程建設的國有大中型企業積極履行水土流失防治責任，把水土保持工作的目標提升到創建水土保持生態文明工程的高度，創建“綠色工程”，將工程建設與水土保持有機融合，在行業中樹立了標桿，帶動了一大批中小企業開始重視水土保持工作、積極履行水土流失防治責任。

1.3 全周期常態化監管初步實現

針對人為水土流失的形成和演變特征，進一步完善水土保持監管機制，實施事前、事中和事后全周期常態化監管，將人為活動各個環節納入了監管范疇。通過全國水土流失動態監測全覆蓋，摸清了“家底”，徹底實現了從“被動管”到“主動管”的重大轉變，解決了長期困擾人為水土流失監管的最大障礙，在督促生產建設項目主動編制水土保持方案、落實水土保持措施、開展水土保持設施驗收，嚴格執行《水土保持法》規定的水土保持“三同時”制度方面取得了重大突破。通過生產建設項目水土保持全覆蓋遙感監管，僅2019、2020年兩年就查處了“未批先建”“未批先棄”等違法違規項目9.1萬個。通過建立問題認定及責任追究等制度，強化了生產建設項目監測和監理，實行了監測“綠黃紅”三色評價。開展的長江經濟帶生產建設項目水土保持監督執法專項行動、黃河流域生產建設項目水土保持專項整治行動，動真碰硬、重拳出擊，對1.64萬個存在問題的項目提出了限期整改要求，黃河流域集中約談了1 000多個違法項目建設單位。建立了水土保持信用監管機制[2]，將嚴重違法違規項目納入“重點關注名單”和“黑名單”，在中國水利建設市場監管平臺對102家單位進行了曝光，通過實施聯合懲戒，大幅提高了“違法成本”，形成了強大震懾。

1.4 防治制度化、規范化、程序化水平大幅提升

修訂后的《水土保持法》2011年3月1日正式實施以來，全國31個省(自治區、直轄市)相繼制定和頒布了水土保持法實施辦法或條例。水利部或水利部聯合國家財政部、國家發展改革委等相繼制定出臺了《水土保持補償費征收使用管理辦法》等近40項有關生產建設項目水土保持工作的管理辦法，截至2015年底全國各地配套出臺了3 000多項法規，形成了自上而下、科學系統、配套銜接、務實管用、操作性強的水土保持法規制度體系[3]，內容涵蓋生產建設項目水土保持工作各環節；對水土保持行政許可、水土保持行政執法程序和內容等提出了明確要求，對水土保持規劃、設計、施工、監測、監理和驗收等進行了明確規定，促使人為水土流失防治工作依法依規有序開展，人為水土流失防治的制度化、規范化、程序化水平大幅提升。

2 基本做法和主要經驗

2.1 不斷健全制度體系，通過制度調整人的行為、糾正人的錯誤行為，有效管控人為水土流失

修訂實施的《水土保持法》從多個維度對人為水土流失防治做了規定，構建了人為水土流失防治的四梁八柱。在此基礎上，各地制定出臺的配套法規和規范性文件構成了涵蓋人為水土流失防治各個方面的制度體系，對水土保持方案編報、水土保持“三同時”制度、水土保持設施驗收、水土保持監測、水土保持監理等各個環節的工作都提出了具體要求，明確規定了管理相對人在人為水土流失防治過程中必須做的、鼓勵做的、限制做的、禁止做的，等等，調整和規范了人的行為、糾正了人的錯誤行為[4-5]。據統計，2020年各級水利部門共作出不予許可決定1 046個。通過制度建設，鼓勵積極防治人為水土流失、約束水土保持違法違規，為人為水土流失防治科學化、規范化、常態化提供了重要保障。

2.2 通過履職督查考核，不斷強化水土保持監管責任落實，嚴格執行“查認改罰”，提高人為水土流失監管效能

自2019年起，水利部啟動了針對省級水行政主管部門的水土保持監管履職督查工作，對全國31個省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團等省級水行政主管部門的水土保持行政許可、監督檢查、行政執法等水土保持監管履職情況開展了督查，赴160多個生產建設項目現場抽查了水行政主管部門的監管履職效果，共發現了監管不規范、查處不及時、責任追究不嚴格、督促整改不到位等4類76個問題，下發“一省一單”督促限期整改，并約談了問題突出的省份。各省同步開展了對市縣級履職情況的督查工作，基本建立起了逐級督查機制。同時，舉辦各類水土保持監管政策理論、技術標準、實務操作，以及無人機操控培訓和交流研討，全面提高了人為水土流失監管隊伍的監管履職能力，壓實了地方各級水土流失防治的監管責任，全面執行了水土流失監管告知規定，全面提升了發現問題、認定問題和責任追究能力，對違法違規行為做到了發現一處、查處一個、銷號一處，切實提高了人為水土流失防控效率。

2.3 以問題為導向，不斷創新、補足短板，及時發現查處違法違規行為，切實提高人為水土流失防治效率

針對傳統監管方式無法實現全覆蓋監管對象、不能及時跟進等短板和不足，在監管方式、監管技術、監管手段上不斷創新，極大地提高了監管效能和人為水土流失防治效率。

一是方式創新。針對監管工作中長期存在的“重審批、輕監管”問題，通過推出水土保持季報制度、驗收核查制度，提出“綠黃紅”三色評價要求等加大事中事后監管力度，及時發現和糾正水土保持違法違規行為。

二是技術創新。針對水土保持監管人少、事多、任務重的難題，采用高分辨率遙感影像，運用人工智能技術，借助互聯互通、資源共享、高效便捷的三維水土保持監管信息平臺，對人為水土流失開展“天空地一體化”動態監管。

三是手段創新。針對傳統監管手段偏軟偏弱現象，適時引入信用監管機制，建立“兩單制”，把嚴重違法的生產建設單位納入“重點關注名單”和“黑名單”，在全國水利建設市場監管平臺向社會公開，實施信用懲戒。

2.4 不斷優化和完善行政審批和管理機制，激發生產建設單位動力和活力，加大人為水土流失防治力度

積極推進水土保持“放管服”改革，在水土保持法制框架下，以服務為中心，以監管為抓手，持續精簡審批事項、優化審批服務、提升政府服務效能。依托“政務大廳”，提供“一站式”服務，精簡工作流程，多地推出了“建好一張網、只進一扇門、最多只跑一次腿”服務，以簡化生產建設單位水土保持方案申請報批手續，將水土保持方案審批時限由法定20個工作日壓縮至10個工作日；水土保持設施驗收審批轉為企業自主驗收報備。積極推行水土保持承諾制、區域評估等措施，對小微項目和開發區內項目實行水土保持方案承諾制管理，全國約50%的生產建設項目水土保持方案審批可實現即來即辦、即時辦結。手續簡化，為生產建設單位減輕壓力，激發了廣大生產建設項目參建各方動力，使其將更多時間和資金投入到水土保持工作上面，加大了人為水土流失防治力度。

2.5 不斷夯實監測基礎，完善技術標準體系，為有效防治人為水土流失提供技術保障

監測是準確掌握水土流失狀況、防治成效和科學推進水土保持工作的基礎和支撐。開展生產建設項目水土流失監測是《水土保持法》作出的一項重要規定，也是防治人為水土流失的重要基礎和依據。水利部制定出臺了《水利部辦公廳關于加強水土保持監測工作的通知》(水保〔2017〕36號)、《水利部辦公廳關于進一步加強生產建設項目水土保持監測工作的通知》(辦水保〔2020〕161號)。在原有開發建設項目水土流失防治標準和水土保持技術標準的基礎上，制定了《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)、《生產建設項目水土流失防治標準》(GB/T 50434—2018)、《生產建設項目水土保持監測與評價規范》(GB/T 51240—2018)等一系列有關人為水土流失防治與監測評價的技術標準，進一步完善了人為水土流失防治技術標準體系，從技術層面對防治人為水土流失提供了重要保障。

3 人為水土流失防治展望

未來一段時期，我國將全面開啟建設社會主義現代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍，國家加快構建生態文明體系、建設美麗中國、推動經濟社會高質量發展都對人為水土流失防治提出了更高要求。我國基礎設施建設依然保持較大體量，陡坡地耕墾、農林開發等依然可能引發嚴重水土流失，人為水土流失防治和監管壓力依然艱巨。人為水土流失防治工作應在強化監管、夯實基礎、加強宣傳教育等方面進一步加大力度，在保障區域生態系統質量和穩定性方面發揮重要作用。

一是建立最嚴格的人為水土流失監管體系。持續推進人為水土流失信息化監管全覆蓋，形成責權分明、動態管控的監管機制。強化生產建設項目水土保持方案落實情況監管，實現在建生產建設項目實施水土保持方案情況跟蹤檢查全覆蓋，強化生產建設項目水土保持設施自主驗收和對生產建設項目水土保持監測、監理、設計、施工的監督檢查。進一步加大信用監管和社會監督力度，有效遏制人為水土流失。

二是推進生產建設活動水土保持監管。推動地方各級人民政府依法劃定禁止開墾的陡坡地范圍，加強對農林開發、農村道路建設等生產建設活動的水土保持監管，探索有效監管模式防止大規模農林開發產生嚴重水土流失，對違法陡坡開墾、取土挖砂采石等可能造成水土流失的活動，依法開展監管和處罰。

三是強化人為水土流失防治基礎。加強水土保持監測、信息化應用、科學研究和技術標準制定等基礎工作，充分運用好現代化技術手段，推動信息技術與人為水土流失防治工作深度融合，突出先進技術手段應用，推動人為水土流失防治水平不斷提高。

四是加強宣傳教育。充分認識水土資源保護在經濟社會發展中的重要性與緊迫性，突出水土保持在推進國家生態文明建設、美麗中國建設、經濟社會高質量發展中的重要作用，促進全社會提高人為水土流失防治意識，自覺、積極參與到人為水土流失防治當中。