已建礦山項目水土保持方案編制的思考

張 展，劉金鵬

(1.黃河水文水資源科學研究院，河南 鄭州 450003；2.甘肅省科學院 地質(zhì)自然災害防治研究所，甘肅 蘭州 730000)

《中華人民共和國水土保持法》第二十六條明確規(guī)定：“依法應當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門批準的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得開工建設(shè)”。根據(jù)2017年12月22日中華人民共和國水利部令第49號《水利部關(guān)于廢止和修改部分規(guī)章的決定》，第二次修改的《開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》第二條強調(diào)，“凡從事有可能造成水土流失的開發(fā)建設(shè)單位和個人，必須編報水土保持方案。其中，審批制項目，在報送可行性研究報告前完成水土保持方案報批手續(xù)；核準制項目，在提交項目申請報告前完成水土保持方案報批手續(xù)；備案制項目，在辦理備案手續(xù)后、項目開工前完成水土保持方案報批手續(xù)。經(jīng)批準的水土保持方案應當納入下階段設(shè)計文件中”；第七條更加明確，“水土保持方案經(jīng)過水行政主管部門審查批準，開發(fā)建設(shè)項目方可開工建設(shè)”。在上述法律法規(guī)的約束下，生產(chǎn)建設(shè)項目依法編報水土保持方案越來越規(guī)范，為我國生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展起到了顯著支撐作用。但對于一些已建生產(chǎn)建設(shè)項目，尤其是一些礦山企業(yè)，由于其建設(shè)年代久遠、開采歷史長，在后期開采過程中停產(chǎn)、再產(chǎn)，以及在原來規(guī)?；A(chǔ)上改建、擴建等客觀原因的存在，因此要準確進行水土保持方案編制工作難度較大?；诖朔N情況，筆者結(jié)合甘肅某礦山企業(yè)的實際現(xiàn)狀就如何做好已建礦山項目的水土保持方案編制進行研究和探討，以期為相關(guān)從業(yè)人員提供科學的指導。

1 項目背景

甘肅某礦山企業(yè)選礦廠第二尾礦庫(以下簡稱“第二尾礦庫”)于1974年7月至1976年7月完成初級壩建設(shè)，1982年3月正式投入使用。實際運營27年后，于2009年被列入中央下放地方政策性關(guān)閉破產(chǎn)有色金屬礦山尾礦庫。后期，企業(yè)經(jīng)上市重組后，為了可持續(xù)發(fā)展和促進地方經(jīng)濟建設(shè)，委托相關(guān)單位對尾礦庫進行了安全評價，經(jīng)相關(guān)部門組織專家技術(shù)論證后，于2017年5月至2018年10月完成該尾礦庫加固維修建設(shè)，根據(jù)評價結(jié)論，第二尾礦庫設(shè)計安全服務(wù)年限直至2029年。

根據(jù)調(diào)查，自第二尾礦庫運行以來，1984年7月至2005年10月期間共完成5次堆積壩建設(shè)，2009年10月至2010年9月完成第一次維修加固建設(shè)，2017年5月至2018年10月完成該尾礦庫第二次維修加固建設(shè)。截至目前，該尾礦庫未進行相關(guān)水土保持方案編制工作。2021年1月，企業(yè)委托相關(guān)單位進行第二尾礦庫水土保持方案編制工作(以下簡稱“方案編制”)。

2 方案編制面臨的問題

水土保持方案編制一般是結(jié)合主體工程可行性研究報告完成的。對于已建項目要根據(jù)項目建設(shè)現(xiàn)狀，在分析現(xiàn)有水土保持措施體系的基礎(chǔ)上，針對已實施的措施進行補充和完善。本項目在建設(shè)初期至現(xiàn)在歷經(jīng)數(shù)次建設(shè)，且未到閉庫階段。因此，首先面臨的問題是方案編制的依托項目是什么。其次，根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治標準》(GB/T 50434—2018)，水土流失防治責任范圍是指生產(chǎn)建設(shè)單位依法應承擔水土流失防治義務(wù)的區(qū)域，包括項目征地、占地、使用及管轄的土地等。對于該項目，前期未進行任何水土保持方案編制或水土保持設(shè)施驗收工作。因此，如何確定水土流失防治責任范圍是方案編制面臨的第二個問題。再次，項目建設(shè)年限是指項目從施工準備期開始直至項目建設(shè)完工，設(shè)計水平年為建設(shè)完成當年或下一年。對于該項目，初級壩建設(shè)時間、歷次堆積壩建設(shè)時間，以及兩次維修加固建設(shè)期時間跨度均較大，要分析和補充完善建設(shè)期間相關(guān)水土保持措施就要確定準確的建設(shè)時間和設(shè)計水平年，如何確定這兩項是方案編制面臨的第三個問題。最后，水土保持補償費收取標準自水土保持法頒布實施以來，經(jīng)歷了3次修訂，分別為1995、2014和2017年。對于該項目哪些范圍屬于應征收區(qū)域，哪些范圍不屬于征收區(qū)域及征收標準如何取值是方案編制面臨的第四個問題。

有關(guān)方案編制涉及的其他內(nèi)容均可以按照其他一般生產(chǎn)建設(shè)項目進行確定。對于本項目而言，由于項目建設(shè)性質(zhì)的特殊性，弄清上述四個問題是方案編制的關(guān)鍵。

3 解決辦法的思考

3.1 方案編制的依托項目

該項目自建設(shè)至今總共完成了8次建設(shè)任務(wù)，從基建規(guī)模分析，第一次建設(shè)階段(初級壩建設(shè))基本形成了后期尾礦庫的正常運行體系和建構(gòu)筑物(設(shè)備)配置，后期其他項目建設(shè)均是在第一次建設(shè)基礎(chǔ)上加高壩體或者維修加固，變化較大的占地范圍就是尾礦庫區(qū)。但后期各階段工程的建設(shè)，對第一次建設(shè)階段(或者后期建設(shè)對前一次建設(shè))具有水土保持功能的措施(尤其是已經(jīng)穩(wěn)定的擾動土地整治面)產(chǎn)生的影響基本上是二次(甚至多次)擾動破壞，也是水土流失產(chǎn)生的主要環(huán)節(jié)。因此，方案編制的依托項目應該是距離現(xiàn)狀時間最近且改建或擴建活動對尾礦庫影響范圍較大的項目。綜合分析，以2018年5—10月完成的維修加固工程為依托工程，基于歷史資料調(diào)查對第二尾礦庫水土流失狀況進行評價、對現(xiàn)狀水土保持措施進行分析，并基于分析評價結(jié)論補充相關(guān)水土保持措施是全面完成本項目水土保持方案編制的基礎(chǔ)條件。

3.2 防治責任范圍的確定

對于已建項目，在現(xiàn)狀調(diào)查和相關(guān)立項文件批復占地的基礎(chǔ)上，首先要確定前期是否有水土保持方案編制或水土保持設(shè)施驗收情況。對于已經(jīng)水行政主管部門驗收的相關(guān)建設(shè)項目防治責任范圍，視其是否就本次依托項目有重復擾動的情況而定：如無擾動則將其作為已完成驗收項目不再列入本次水土流失防治責任范圍；如有擾動則將本次建設(shè)擾動范圍納入本次水土流失防治責任范圍。因此，針對第二尾礦庫項目，由于前期未進行任何水土保持方案編制工作或水土保持設(shè)施驗收工作，本次方案編制依據(jù)調(diào)查結(jié)果將項目所有擾動占地全部納入水土流失防治責任范圍。

3.3 建設(shè)時間的確定

對于已建建設(shè)項目，建設(shè)時間要根據(jù)歷史資料調(diào)查分析得到，并且初次建設(shè)至現(xiàn)狀，每一次改建或擴建活動都要調(diào)查清楚其建設(shè)時間段，這對方案編制中準確預測建設(shè)期水土流失量，確定水土流失重點時段有著重要的意義。根據(jù)調(diào)查，本項目初級壩建設(shè)時間為1974年7月至1976年7月，歷時24個月；第一次堆積壩建設(shè)時間為1984年7月至1984年10月，歷時4個月；第二次堆積壩建設(shè)時間為1990年8月至1990年11月，歷時4個月；第三次堆積壩建設(shè)時間為1996年6月至1996年9月，歷時4個月；第四次堆積壩建設(shè)時間為2000年4月至2000年11月，歷時8個月；第五次堆積壩建設(shè)時間為2005年4月至2005年10月，歷時7個月；第一次維修加固時間為2009年10月至2010年9月，歷時12個月；第二次維修加固時間為2017年5月至2018年10月，歷時18個月。因此，累計建設(shè)工期確定為81個月。鑒于目前已實施完成的水土保持措施已經(jīng)正常發(fā)揮效益，且計劃補充的相關(guān)措施多為工程措施，實施時間較短，均能在2021年上半年完成。因此，方案編制設(shè)計水平年確定為2021年。

3.4 水土保持補償費的確定

(1)征收標準的確定。由于本項目建設(shè)年代久遠，水土保持補償費按照各階段建設(shè)期間占地擾動面積依據(jù)當時相應標準執(zhí)行。在1995年9月1日《甘肅省水土流失危害補償費、防治費征收、使用和管理辦法》(甘水保發(fā)〔1995〕11號)出臺前，不計列相關(guān)補償費用。其他各建設(shè)階段征收標準分別為：1995年9月1日至2014年9月1日，征收標準按照《甘肅省水土流失危害補償費、防治費征收、使用和管理辦法》(甘水保發(fā)〔1995〕11號)規(guī)定標準，按每平方米0.5元計列；2014年9月1日至2017年7月1日，征收標準按照《甘肅省發(fā)展改革委員會 甘肅省財政廳 甘肅省水利廳關(guān)于水土保持補償收費標準的通知》(甘發(fā)改收費〔2014〕1198號)規(guī)定標準，按每平方米2.0元計列；2017年7月1日至今，征收標準按照《甘肅省發(fā)展和改革委員會 甘肅省財政廳 甘肅省水利廳關(guān)于制定水土保持補償費收費標準的通知》(甘發(fā)改收費〔2017〕590號)執(zhí)行，按每平方米1.4元計列。

(2)征收范圍的確定。從最初的征收管理辦法(1995年)直到現(xiàn)在，一般性生產(chǎn)建設(shè)項目建設(shè)期間水土保持補償費征收范圍基本是按照破壞水土保持設(shè)施面積(2017年明確為工程征占地范圍)為計算基礎(chǔ)。對于一些改擴建項目，征收范圍為改擴建時占地范圍(基本屬于二次或多次擾動范圍)。另外，本尾礦庫完全閉庫還有9.0年，屆時庫區(qū)面積將進一步發(fā)生變化，建議單獨針對閉庫工程進行水土保持方案編制，并布設(shè)庫區(qū)水土保持防治措施。因此，本次第二尾礦庫水土保持補償費征收范圍應該為1995年9月1日開始起，扣除庫區(qū)面積后的其他區(qū)域歷次累計建設(shè)擾動面積，這個面積應該大于現(xiàn)狀占地面積。

4 結(jié)論與探討

4.1 結(jié) 論

(1)已建礦山水土保持方案編制內(nèi)容和程序與其他方案是一致的，區(qū)別在于方案的側(cè)重點是基于已實施的主體工程和水土保持措施進行分析和論證。如何準確、客觀反映方案編制的內(nèi)涵要求，必須解決好幾個問題：一是依托工程、二是防治責任范圍、三是建設(shè)時間、四是水土保持補償費征收標準和范圍，這些問題是影響其他編制內(nèi)容的關(guān)鍵所在。

(2)通過方案編制實例，利用前述討論的解決方法，得到第二尾礦庫幾個關(guān)鍵問題的分析結(jié)果。從結(jié)果分析可知，對于前期未進行任何方案編制和水土保持設(shè)施驗收的已建項目，其水土流失防治責任范圍應為現(xiàn)狀征占地范圍；建設(shè)期應為歷次建設(shè)時間的累計值；水土保持補償費征收范圍和標準應為對應歷史階段的征占地范圍和費用執(zhí)行標準。

4.2 探 討

(1)已建項目水土保持方案編制依托工程的確定在實際執(zhí)行中是較為困難的。雖然本次研究確定了依托工程，但對于有些項目，主體工程實施年代更為久遠，資料收集十分困難。建議在該類項目編制水土保持方案時取消依托工程，就依據(jù)現(xiàn)狀進行詳細調(diào)查分析，補充和完善現(xiàn)狀水土保持措施體系。

(2)已建項目水土保持方案編制屬于補充報告類型。關(guān)于方案編制內(nèi)容，《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標準》(GB 50433—2018)沒有明確的規(guī)定，僅在相關(guān)章節(jié)中提出了一些建議。在實際編制中，對于某些內(nèi)容可以優(yōu)化，比如水土流失預測方面，建議不再進行建設(shè)階段的水土流失預測，而應該強化現(xiàn)狀情況下，在已實施的水土保持措施體系下對各防治分區(qū)的現(xiàn)狀水土流失預測，從而提出相應的防治對策。

(3)對于礦山項目，現(xiàn)階段方案編制均為建設(shè)期方案編制，有些方案在編制時對尾礦庫閉庫工程進行了設(shè)計。但存在的問題是建設(shè)期結(jié)束水土保持設(shè)施驗收時，一些水土保持措施尤其是植物措施因未到實施年限，從而導致水土保持設(shè)施驗收時設(shè)計指標不能達標，影響正常驗收。因此，建議出臺相關(guān)規(guī)定，就礦山項目明確方案編制階段、將閉庫工程作為專項進行方案編制、庫區(qū)范圍不應計列入建設(shè)階段相關(guān)指標計算之中。