晉陜蒙接壤地區生產建設項目水土保持成效

張永江，劉瓊海，田 博，王雋雄

(黃河水利委員會 晉陜蒙接壤地區水土保持監督局，陜西 榆林 719000)

晉陜蒙接壤地區是根據1988年國務院批準，水利部與國家計委聯合發布的《開發建設晉陜蒙接壤地區水土保持規定》(以下簡稱《規定》)和國務院批準實施的《晉陜蒙接壤地區資源開發與環境保護規劃》劃定的國家級水土保持重點監督區域，包括山西省忻州市的河曲縣、保德縣、偏關縣，呂梁市的興縣，陜西省榆林市的神木市、府谷縣、榆陽區、橫山縣，內蒙古自治區呼和浩特市的托克托縣、鄂爾多斯市的達拉特旗、準格爾旗、東勝區、康巴市區、伊金霍洛旗，共涉及3省(區)、5市、14縣(市、旗、區)，總面積5.44萬km2。該區因煤炭資源而聞名于世，分布有神府煤田、東勝煤田、準格爾煤田、河東煤田四大煤田，被稱為“黑三角”地區。

地貌類型有黃土丘陵溝壑、風沙地、土石山、沖積平原和干旱草原等五大類。區內涉及的黃河一級支流除內蒙古的十大孔兌外，還有13條流域面積大于1 000 km2的支流。20世紀80年代煤田開發之初，區內生態環境脆弱，水土流失嚴重，水、旱、風沙、霜凍等自然災害頻繁，水土流失面積46 831 km2，多年平均輸沙量4.9億t，侵蝕模數0.9萬t/(km2·a)，局部地區甚至高達3萬～4萬t/(km2·a)，是黃河流域水土流失最嚴重的地區，也是黃河粗泥沙的主要產區，被列為國家級水土流失重點治理區和水土保持重點監督區。

晉陜蒙接壤地區資源開發與環境保護工作經過30多年的發展，國家級水土保持重點監督區和國家重要能源化工基地建設取得顯著成效，水土保持監督執法試點、水土保持監督執法規范化建設試點、水土保持補償費返還治理試點為國家提供了可推廣、可復制的經驗模式；生產建設項目水土保持生態建設取得顯著成效；水土保持示范區建設逐步推廣，建成水土保持生態文明縣1個、生產建設項目水土保持生態文明工程2個；以生產建設項目水土保持帶動區域水土保持生態建設取得良好開端，以交通干線為軸的“綠色長廊”、以礦區水土保持治理為圓心的一礦一區水土保持流域治理取得初步成效；水土保持監督管理法制化、規范化成效明顯，流域管理與區域管理相結合的監管模式日趨完善。

1 晉陜蒙接壤地區的水土保持監督執法歷程

1.1 水土保持監督執法試點

1988年《規定》頒布實施后，水利部聯合相關部委和接壤地區地方政府、流域管理機構成立“晉陜蒙接壤地區水土保持協調小組”，指導開展水土保持監督執法試點工作，建成了省市縣三級水土保持監督執法機構，依據“誰開發誰保護，誰造成水土流失誰治理”的原則開展生產建設項目水土保持治理，并試行水土保持補償費征收，為水土保持法頒布實施積累了經驗。

1.2 水土保持監督執法規范化建設

1991年水保法頒布實施后，《規定》貫徹落實進一步深化。國務院批準水利部聯合十七個部委院和三省區人民政府、黃河水利委員會成立了晉陜蒙接壤地區資源開發與環境保護領導小組(以下簡稱領導小組)，由黃委組建晉陜蒙接壤地區水土保持監督局，作為領導小組的辦事機構。領導小組組織制訂了《晉陜蒙接壤地區資源開發與環境保護綜合規劃》并經國務院批復實施，組織開展了礦區水土保持生態建設試驗、示范和水土保持生態環境監測。三省區出臺落實《規定》的地方法規，如水土保持設施補償費征收使用管理辦法等，重點監督區、重點治理區成立水土保持專門行政管理機構，水土保持監督執法機構開展以法規體系、執法體系、技術支撐體系為主的水土保持生態環境監督執法管理規范化建設試點。通過規范化建設，三省區人民政府先后制定了一系列具有地方特色、操作性較強的地方配套法規和規范性文件。通過建立健全水土保持法規體系，為依法行政提供了法律依據，做到了有法可依，有章可循。各地進一步明確了預防監督部門的水土保持行政執法主體地位，提高了執法人員素質培養，規范了辦案程序，加強了“規費”收繳及有關文書檔案的管理，使水土保持執法體系和法規體系得到進一步完善。接壤地區部管生產建設項目水土保持方案在全國率先實現審批率、實施率、驗收率三個100%，涌現出了一大批生產建設單位執行“三同時”制度的典范，如華能精煤公司(神東煤炭集團前身)、黃河萬家寨水利樞紐有限公司、準格爾煤炭公司等單位多次受到水利部的表彰。

1.3 流域管理與區域管理相結合的水土保持監督執法

2004年，水利部在《關于加強大型開發建設項目水土保持監督檢查工作的通知》(辦水保〔2004〕97號)中要求“各流域機構要切實履行好水土保持管理職責，按照水土保持法律法規的有關要求，代部行使水土保持監督檢查權，切實加強大型開發建設項目水土保持方案實施的監督和檢查”，流域管理機構水土保持監督執法全面開啟。作為全國唯一直屬流域管理機構的專門水土保持監督執法機構，晉陜蒙接壤地區水土保持監督局聯合轄區內各級水土保持監督執法機構開展執法，對轄區內水利部批復的水土保持方案建設項目水土保持工作進行督察，對生產建設單位(業主)的水土保持管理機構和管理措施、水土保持后續工程設計、水土保持重大設計變更、施工單位水土流失防治責任、水土保持工程監理、水土流失監測、水土保持工程建設進度、水土保持工程投資等情況開展全面監督檢查，并印發督察意見督促落實。根據水利部水土保持設施竣工驗收意見統計分析，接壤地區部管生產建設項目水土保持方案的工程措施和植物措施質量總體優良，生產建設項目水土保持成效顯著。擾動土地整治率達到95%以上，水土流失治理度達到94%以上，棄渣的攔擋、利用率達到95%以上，植被恢復系數達到93%以上，林草覆蓋率達到50%以上。

同時，依據法規和水利部安排，晉陜蒙監督局對轄區內市縣水土保持監督執法機構的預防監督管理工作開展調研指導，對地方批復水土保持方案的生產建設項目進行抽查，對存在難點、疑點問題的生產建設項目進行專項督察，與地方水土保持監督執法機構密切合作，促進生產建設項目水土保持生態建設。

1.4 依法治國與規范人的水土保持行為

2011年水土保持法修訂實施以來，晉陜蒙監督局強化流域管理與區域管理相結合的水土保持監督管理執法，以調整人的水土保持行為為主線，加強監管執法力度。開展已驗收生產型項目水土保持“回頭看”督察，對已驗收的水土保持設施運行情況進行檢查，對企業在日常生產活動中的水土保持工作進行檢查。開展晉陜蒙接壤地區生產建設項目水土保持“天地一體化”監管，為全國人為水土流失動態監管提供了可復制、可推廣的經驗模式。以接壤地區生產建設項目遙感影像圖斑核查為技術支撐，規范生產建設項目水土保持監測和監理；以指導生產建設項目水土保持自主驗收為抓手，簡化水土保持督察工作，落實水土保持監督執法“放管服”政策。

2 晉陜蒙接壤地區水土保持監督執法成效

2.1 生產建設項目水土保持生態建設成效顯著

2011年水土保持法修訂實施以來，接壤地區部管項目水土保持方案審批率、實施率、驗收率達到“三個100%”目標，省市級項目在水土保持監督執法專項行動后基本實現“三個100%”，城鎮水土保持效果良好，低影響開發、海綿城市理念引入城鎮、園區和生產建設項目水土保持生態建設過程中。據不完全統計，接壤地區2011年以來通過水土保持方案審批并建成的生產建設項目有1 800多個，完成治理面積200多km2，累計完成水土保持投資超過200億元。據此推算接壤地區5 400多個(2011年前不完全統計有3 600個)生產建設項目完成水土保持治理面積達500 km2，水土保持生態建設成效十分顯著。

2.2 以生產建設項目水土保持生態建設帶動周邊區域水土保持生態建設

在接壤地區，地方政府推行生產建設項目帶動區域水土流失治理政策，一礦一流域、一片區，一條干線一條綠色長廊，水土保持補償費返還治理項目等水土保持生態建設效果顯著。在風沙區鐵路、公路建設中，指導建設單位探索風沙掩埋路基的防治方法，推進線路兩側風沙源治理，建成綠色長廊，既保護了鐵路公路安全運營，又為防治風沙侵蝕貢獻了生產建設項目的力量。在接壤地區黃土丘陵溝壑區公路、鐵路建設中，為保護路基安全防治山坡水土流失，在政府的協助支持下，開展徑流洪水源頭治理，既防御了山洪威脅、保障了安全運營，又為防治水土流失貢獻了生產建設項目的力量。陜西省榆陽區黃家圪嶗村、趙家峁村等水土保持補償費返還治理項目，結合鄉村振興建設效果顯著。

2.3 推動區域內水土保持生態文明縣、生產建設項目水土保持生態文明工程創建工作

建設水土保持生態示范工程一直是晉陜蒙監督局職責任務之一。在生產建設項目水土保持監督執法中，宣傳推廣先進經驗是重要的管理手段之一。晉陜蒙監督局按照國家水土保持文明工程建設要求，協助指導水土保持理念貫徹執行力強、水土保持生態建設具有代表性、示范性的旗縣和生產建設項目單位建設水土保持文明縣、水土保持生態文明工程，樹立典型，引領接壤地區生產建項目水土保持生態建設。目前，已建成鄂爾多斯市準格爾旗水土保持文明縣、陜煤集團檸條塔礦水土保持生態文明工程、神東煤炭集團公司哈拉溝礦水土保持生態文明工程等。

2.4 探索形式多樣的水土保持監督管理模式

作為專門的水土保持監管流域管理機構，晉陜蒙監督局在部管生產建設項目監督和執法中，指導地方各級水土保持監督管理機構開展執法試點、規范化建設、執法監督管理，在對地方各級審批水土保持方案的生產建設項目水土保持督查中開展合作，抽查典型項目，共同探索督察方法內容；開展專題督察，對存在難點、疑點的項目監管提供技術支撐和力量援助。創造性地開展了生產建設項目春季植物措施落實督察、存在水土流失隱患項目的汛前督察、已驗收生產型項目水土保持運行情況督察等多種形式的督察工作，全面推動區域內生產建設項目水土保持生態建設。

2.5 積極探索生產建設項目水土保持督察模式

晉陜蒙接壤地區預防監督執法工作經歷執法試點、規范化建設試點、流域管理機構代部行使生產建設項目督察權和水土保持法授權流域管理機構行使水土保持督察權等階段，對多種形式的生產建設項目水土保持督察模式進行了探索，與生產建設單位協作開展了不同水土流失類型區生產建設項目水土保持生態建設模式、人工再塑地貌水土保持生態建設中植被建設與自然修復模式研究，開展了晉陜蒙接壤地區生產建設項目“天地一體化”監管研究，效果顯著。

2.6 發布《晉陜蒙接壤地區生產建設項目水土保持監督管理公報》

自2011年始，晉陜蒙監督局連續10年發布晉陜蒙接壤地區生產建設項目水土保持監督管理公報，進一步宣傳生產建設項目水土保持工作，增強了生產建設單位水土保持意識和人為水土流失防治責任意識，接受社會、輿論監督，營造了水土保持法治氛圍。

3 問題及建議

3.1 關于水土保持方案變更政策理解

對于生產建設項目水土保持方案變更的理解和處置，《水利部生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)》中規定“水土保持方案經批準后，生產建設項目水土流失防治責任范圍增加30%以上的，生產建設單位應當補充或者修改水土保持方案，報原審批單位審批”。而在《水利部關于進一步深化“放管服”全面加強水土保持監管的意見》中規定，征占地面積在0.5 hm2以上5 hm2以下的項目編制水土保持方案報告表，征占地面積在5 hm2以上的項目編制水土保持方案報告書。如今，水土保持補償費改為稅務部門征收，需要水土保持執法部門提供征收依據，對于防治責任范圍增加未超過30%的生產建設項目，不變更方案、不編報水土保持報告書表，難以向稅務征收機構提供增加的水土流失防治責任范圍水土保持補償費依據，為后續監管提供技術依據。建議修訂《水利部生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)》中關于水土流失防治責任范圍變化的規定，與《水利部關于進一步深化“放管服” 全面加強水土保持監管的意見》的規定相統一，便于防治責任范圍增加部分水土保持補償費的征收和后續監管。

3.2 關于水土保持技術規范與其他相關行業規范的理解

在生產建設項目廢棄存儲場防治措施設計方面，《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)要求干旱地區設計降水蓄滲措施，就地蓄滲降水徑流。然而煤矸石存儲場有防止降水入滲防止自燃的要求，以及防止降水入滲影響矸石山穩定性的要求。建議水土保持相關技術標準應與其他行業標準融合，采取恰當的覆土厚度，既可滿足降水蓄滲支撐植被建造，又可滿足阻燃、防滑保穩定的要求。