陜西省南水北調中線工程水源區保護和管理的思考

宮 爍

(陜西省水利廳 規劃計劃處 ，陜西 西安 710004)

1 基本情況

陜西省地處我國內陸腹地，跨越黃河與長江兩大流域，具有承東啟西、連接南北的戰略地位。全省總土地面積20.56萬km2，秦嶺以南屬長江流域，總面積7.21萬km2，占全省總土地面積的35.1%。丹江口水庫總入庫水量中有70%產自陜西境內，陜西對保護好南水北調中線工程水源區負有重要而特殊的責任。

陜西省丹江口水源區涉及陜南漢中、安康、商洛三市的28個縣(區)，區域總面積7.02萬km2，占全省總面積的30.4%。陜南地區區位優勢明顯，生物資源豐富，優質礦產資源富集，生態地位重要，是秦巴生態多樣性功能區的重要組成部分和南水北調中線工程重要水源涵養區。同時，陜南地區經濟總量偏小，優勢產業規模不大，集群化程度不高，交通、水利、電力、能源、通信等基礎設施建設較為滯后，23個縣為限制開發區(重點生態功能區)，28個縣(區)中絕大部分屬于南水北調中線工程水源涵養區，資源開發與環境保護的矛盾突出。

2 水源區保護工作情況

近年來，陜西實行最嚴格的水資源管理制度，強化河湖紅線約束，實行水污染聯防聯控，加大水土保持工作力度，積極采取項目帶動策略，強化基礎設施建設，水源區各項工作取得明顯成效，漢江和丹江出境斷面水質始終穩定在Ⅱ類標準。

2.1 突出水源區保護治理

修訂頒布實施《秦嶺保護條例》，出臺《陜西省水污染防治工作方案》，省住建廳等多部門聯合制定印發了《陜西省城鎮污水處理提質增效三年行動方案(2019—2021年)》，開展《陜西省飲用水水源保護條例》修訂工作，各級各部門合力推動丹江口水源區保護工作。大力推進污水垃圾處理設施建設及水土保持項目，加快垃圾污水處理設施建設和提標改造，水源區城鎮垃圾無害化處理率達到98%以上。陜南三市建成運行縣級以上污水處理廠29座，日處理規模60萬m3，污水處理率達88%以上。建成排水管網2 709 km，其中污水管網1 395 km，雨水管網796 km，雨污合流管網518 km。提升飲用水水源地規范化建設，陜南三市5個市級集中式飲用水水源地全面完成，縣級完成22個，完成率91.7%，保護區整治率、風險防控能力較2015年分別提高6%、20%。開展南水北調中線工程水源區相關情況排查，開展生態修復，加快農業面源污染治理，推進種植業綠色發展，在洛南、漢濱等縣開展化肥減量增效試點示范、農藥減量控害示范，實施畜禽糞污資源化利用整縣推進，秸稈綜合利用，2020年化肥、農藥施用量分別較2015年減少9.1%、9.8%，畜禽糞污綜合利用率達89.4%，秸稈綜合利用率達91.3%。

2.2 推動水保生態建設

圍繞“山青、水凈、坡綠”的目標，大力開展水土保持工作，堅持以小流域為單元，“山水田林路村”統一規劃，因地制宜采用坡面整治、溝道防護、水保林草、疏溪固堤、治塘筑堰、自然封育等方式，通過工程措施、林草措施和保土耕作措施的優化配置，使水土保持、環境保護和水資源開發利用有機結合，凈化了水質，涵養了水源，實現了生態安全，保障了經濟社會可持續發展。2007—2016年，陜西先后開展兩期“丹治”水保治理，涉及陜南三市28個縣(區)，共實施小流域綜合治理562條，完成總投資38.92億元，治理水土流失面積12 574 km2。2016年以后，通過國家水土保持重點工程、坡耕地水土流失綜合治理及省級水利發展資金水土保持項目，累計完成水土流失治理面積6 077 km2，完成總投資約19.69億元。近年來，陜西先后頒布實施了《陜西省水土保持條例》《陜西秦嶺生態環境保護條例》《陜西省漢丹江流域水污染防治條例》等一系列法規規章。初步構建了省、市、縣三級監督管理系統，實現對生產建設項目實時動態監管。僅陜南三市立項的生產建設項目水土保持方案申報率就達到了95%，審批率達到了100%，水土保持法治水平穩步提高。

2.3 強化水生態保護

為保證水質清澈，陜西劃出一條出境水質標準的“紅線”——漢江水質不低于Ⅱ類，匯入丹江口水庫的各主要支流水質不低于Ⅲ類。在“紅線”指揮棒下，各地將目標任務完成情況納入黨委、政府目標責任考核體系，作為考核領導班子政績的內容和干部任免獎懲依據。通過劃定紅線、強化考核，推動節水，核定納污等一系列措施，境內漢江出境水質完全達到國家Ⅱ類標準，確保了陜南群眾飲水和國家南水北調中線水源區水質安全。遵循“安瀾惠民、生態宜居、持續發展”的健康河流新理念，全面實施防洪保安、水資源配置、生態環境治理、沿江綠化、水景觀建設，實現“江堤標準化，水系生態化，景觀優美化”三大目標，努力打造“堤固洪暢、水清岸綠、灘平航通、人水和諧”的新漢江，為南水北調工程提供優質水源涵養條件。

2.4 開展河流整治

全面推行河長制，陜南三市共設立河湖長7 755名，實現省、市、縣、鄉四級河湖長全覆蓋，配備河湖警長1 181名。加快重要支流和中小河流治理，自2012年以來，累計實施漢江重點河段防洪工程80余項，完成投資61.6億元，建設堤防(護坡)389.93 km。實施丹江干流防洪工程15項，完成投資5.81億元，建設堤防56.6 km。“十三五”期間，實施中小河流治理項目36項，綜合治理河長180.4 km。結合防洪保安，同步推進生態環境治理、沿江綠化、生態景觀建設，堤防防護標準得到較大提升，沿岸水生態環境顯著改善。直接加快了城鎮基礎設施建設，帶動了縣域城鎮化發展，為統籌城鄉協調發展、促進公共服務均等化、建設社會主義新農村創造了必要條件。

2.5 推進綠色產業發展

以促進三產融合發展為目標，將生態農業、循環工業、園區共建等作為重點，緊扣“強鏈、補鏈、擴鏈”培育壯大各類企業，整合大型龍頭企業跨區域優勢資源，促進全產業鏈延伸和創新。大力支持產業園區改造提升、水源區環保產業及特色產業發展，推動水源區產業轉型和高質量發展，支持漢中仙毫、安康富硒、柞水木耳等區域品牌開拓中高端市場，做大做強茶葉、中藥材、食用菌、山水人文旅游等特色優勢產業。強化津陜經貿交流和產業合作，陜南三市與天津開展經貿交流活動，累計簽約資金近300億元。出臺產業扶貧“三年行動”計劃，持續推進“3+X”特色產業兩年攻堅行動，持續深化蘇陜、津陜協同協作，安排3 900名貧困勞動力到江蘇轉移就業。推進農村環境整治，推進農村改廁、生活垃圾和污水治理，全省改廁152.79萬座，農村生活垃圾、污水有效治理村占比分別達93.4%和43.0%，全省人居環境整治受到國務院表彰。

2.6 探索生態補償

建立重點生態功能區轉移支付。2008年省財政建立重點生態功能區轉移支付，陜南三市28個縣(區)納入補助范圍。2020年省財政下達陜南三市重點生態功能區轉移支付資金29.9億元，占到全省的80.33%，用于基本公共服務和生態環境保護，其中用于生態環境保護的資金不得低于30%。探索流域水污染補償機制。開展省內重點流域上下游污染補償，參照渭河流域做法，凡轄區出境水質超過污染物控制指標值的市，向省財政繳納污染補償費，于2015年建立起漢丹江流域水污染補償考核制度，漢丹江水質持續保持優良，陜南三市不繳納污染補償金。

3 生態保護中存在的問題

3.1 環保設施運行缺乏費用保障

為確保南水北調工程的水質，陜西各級財政投入大量資金，用于污水垃圾處理設施建設，這些環保設施建成后，年運行費用在3億元以上，陜南財政是吃飯財政，當地財力主要用于保工資、保運轉、保基本民生，而無力承擔以上環保設施的建設和運行費用。

3.2 水源區涵養保護缺乏項目支撐

2017年5月，國家發展改革委等五部委聯合印發了《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十三五”規劃》，2019年7月，陜西省印發了相應的規劃實施方案，但至今并未安排中央資金啟動實施。陜南三市在承擔保護國家南水北調中線工程水源區的重任后，經濟發展受到很大制約，很難單獨拿出資金治理水土流失、保護水質、涵養水源，因此將影響到南水北調中線工程水源區的水質。

3.3 水生態環境風險防范任務重、壓力大

陜南雨污合流問題仍然存在，有518 km雨污合流制管網，占比約為19.1%，污水收集處理設施效能有待提高，局部管網存在缺陷，部分污水廠污染物進水濃度偏低，污泥處置技術路線單一，仍以衛生填埋處置方式為主。漢中市境內316等國道，2016年以來，年均發生四五起危化品運輸車輛交通事故導致的突發環境事件，水生態環境風險防控難度極大。安康市部分河段總氮依然偏高，干流瀛湖達到中等營養化水平。尾礦庫較多，環境風險隱患較大；礦山地質環境問題歷史欠賬較多，治理資金缺口較大。

4 對策舉措

4.1 推動建立水源地生態補償機制

陜南三市是秦巴山區連片特困扶貧攻堅地區，其中24個縣(區)為國家級貧困縣。為保障中線南水北調工程水質，陜南累計關停企業400多家，當地產業發展受限，為水源保護作出了巨大的犧牲和貢獻。僅靠目前中央轉移支付生態補償資金及天津對口協作資金，遠遠無法彌補生態環境保護的資金缺口。可通過加快建立南水北調中線用水地區對水源地的橫向生態補償機制解決突出矛盾，由京津冀豫等地區根據南水北調供水量，從水價中提取一定比例資金，對水源地進行補償，并明確水源地生態保護責任，如出現環境質量或水質下降情況，相應扣減補償資金。同時加大縱向生態補償力度，提高對陜南生態轉移支付的測算標準，進一步增加財力補助，彌補當地基本支出的財力缺口。

4.2 持續加大水土保持生態文明建設

陜西“丹治”項目的實施，對于控制水源區的水土流失，改善生態環境，減少面源污染，促進當地經濟社會發展均起到了積極作用，創造了“陜西品牌”，受到國家相關部委的充分肯定。但“十三五”期間項目斷檔，直接影響了治理效益的長期穩定發揮。建議國家相關部門能盡快重啟該項目，進一步夯實南水北調中線“一泓清水永續北送”的基礎條件，促進區域協調、綠色發展。

4.3 加快建設更多保水護水工程

漢江枯水期徑流量下降明顯，經常低于國家確定的22.4 m3/s的最低生態基流限值，導致個別斷面枯水期部分指標偶有超標。陜西引漢濟渭工程即將建成通水，未來漢江流域枯水期基本徑流保障難度加大。為降低枯水期對水生態環境的影響，有效利用豐水期水資源，應加快引嘉入漢、城固焦巖、南鄭獅子崖水庫等項目前期工作，全力推進項目落地，增加漢江上游水源水量，增強漢江、嘉陵江流域生態補水能力和保障灌溉能力。同時，要加快科學規劃和建設危化品運輸專用通道，避免因危險化學品運輸引發水環境污染事件發生，保障南水北調中線工程水源區水質安全。

4.4 進一步加大政策產業支持力度

應充分考慮漢中等地經濟欠發達，環境準入門檻高于其他同等地區，導致工業企業落地難和自然資源開發利用受限，以及生態環保基礎設施欠賬多、資金缺口大的實際情況，支持高新制造產業技術發展，在政策資金方面給予扶持。同時，加快高鐵等交通基礎設施建設，打通陜南東去華中、華東的經濟通道，支撐南水北調中線工程水源區社會經濟綠色高質量發展。