寧夏水土保持工程建設以獎代補試點工作的做法與成效

王立斌

(寧夏水土保持監測總站，寧夏 銀川 750004)

2018年以來，按照水利部水土保持工程建設以獎代補試點工作的統一安排，在水利部水保司大力支持和指導下，寧夏水利水保部門積極探索，精心籌劃，精心組織，精心實施，在認真總結基礎上，不斷拓展提升，完善機制，使群眾和企業的參與熱情逐年增高，水土保持工程建設以獎代補試點取得了較好的效果，實現了生態效益和經濟效益雙贏，并提升了國土、水利、林業、農牧和旅游等相關產業的集聚效益，成為當地生態立縣、脫貧致富的亮點。

1 以獎代補試點工作開展情況

為進一步加快水土流失治理步伐，推進生態文明建設，2018年1月，水利部、財政部聯合印發了《關于開展水土保持工程建設以獎代補試點工作的指導意見》，決定從2018年起，連續3年在寧夏等9個省(自治區)開展水土保持工程建設以獎代補試點工作。為確保試點工作順利開展，自治區水利廳和財政廳結合寧夏實際，聯合印發了《寧夏水土保持工程建設以獎代補試點方案》，明確提出了開展水土保持工程建設以獎代補試點工作的指導思想、原則和目標任務，對試點工程獎補資金的獎補對象、范圍、標準和獎補方式以及程序提出了明確規定，并對試點工程建設管理、資金管理、工程管護及進度安排等提出了明確要求。通過綜合評估，在《國家水土保持重點工程(2017—2020年實施方案》確定的范圍內，根據寧夏水土流失區域干旱少雨、植物存活率較低的實際，選擇水利水保部門工作基礎好、當地政府積極性高的彭陽、鹽池兩縣開展了試點工作。

彭陽縣以經濟價值較高的特色蔬果業為主持續開展了以獎代補試點工作。彭陽縣試點工程三年共完成水土流失治理面積97.85 km2，完成投資約4 048萬元，措施內容主要包括梯田、特色經果林、水保生態林等，建設主體主要為農民合作社、村集體、農戶等，共16個。2018、2019年兩個年度項目已完成工程驗收工作，完成資金兌付2 791.5萬元。

鹽池縣試點項目實施期為2018年，共完成治理面積38.01 km2，完成投資880.92萬元，項目建設措施主要為梯田，建設主體為村集體，共3個。于2019年12月完成工程驗收工作，完成資金兌付848.37萬元。

2 以獎代補試點工作取得的成效

(1)簡化建設程序，助推水保項目建設。以獎代補試點項目建設管理模式減少了招投標等前期工作環節，也不再采用工程建設監理制，打破了“工程不招標就不能干”的規定。這樣一來，一是把項目的選擇權、決策權、實施權真正交給了村集體和當地群眾，從而使國家的建設資金普惠給當地的民眾，提高了他們的建設熱情與獲得感、自豪感；二是節省了項目建設有關費用，降低了各項治理措施的投資成本，把節約的資金用到了工程建設中；三是簡化工程建設管理程序極大地加快了項目建設進度，可把節省下來的招投標時間用在季節性很強的水土保持工程建設，確保項目更早發揮效益；四是項目建設主體或參與者多數為當地群眾，同時也是工程建成后的受益者，在項目建設過程中通過相互監督、相互借鑒、總結經驗、尋找差距，有效地保證了工程建設質量。

(2)撬動社會資本，構建治理投入新格局。以獎代補試點項目建設管理模式充分發揮了中央財政獎補資金撬動地方和社會資本的杠桿作用，始終堅持“誰治理，誰經營，誰受益”的原則，通過制定各項優惠政策，鼓勵支持大戶、農民專業合作社及農業企業合作治理，充分調動了廣大農民和全社會治理水土流失、開發水土資源的積極性。根據測算，彭陽縣三年間投入的獎補資金為3 000萬元，撬動社會資本1 048萬元，占國家獎補資金35%，有效提高了財政資金的利用率，充分調動了社會資本投入，拓寬了資金渠道，初步建立了水土保持工程建設多元化投入機制，形成了水土保持生態治理合力，加快了水土流失治理進程。

(3)政府主導全局，開創了多方積極參與新模式。為深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，努力將生態資源轉化為富民資本，從2019年開始，寧夏固原市大力開展了“四個一”生態林草產業建設(即“一棵樹、一株苗、一枝花、一棵草”)，因地制宜，宜樹則樹、宜苗則苗、宜草則草、宜花則花，結合脫貧攻堅、鄉村振興及全域旅游建設，發展蘋果、山楂、優質苗木、畜草等特色經濟林草產業，種出了風景、種出了產業、種出了財富。該項工程建設，采取政府引導、企業引領、群眾參與的“以獎代補”“先建后補”相結合的模式，鼓勵農業企業、村集體和廣大農戶積極參與發展林草產業，努力把綠水青山變成金山銀山，僅彭陽縣2020年就在全縣12個鄉鎮通過政府補一些、建設主體拿一些的方式，發展“四個一”林草產業示范推廣工程3.47萬hm2，有力地推動了全縣水土保持生態建設和經濟發展，也有效促進了以獎代補試點工作。

(4)增強參與意愿，提高群眾滿意程度。以獎代補試點項目建設管理模式解決了群眾參與水土流失治理積極性不高的老大難問題。項目區內的群眾從過去的旁觀者成為項目的建設主體，認為治理水土流失與自身利益息息相關，治理水土流失的積極性和主動性極大地提高，形成了全社會參與水土流失治理的氛圍。如彭陽縣通過農民專業合作社形式參與項目建設，除在項目區開展傳統生態治理以外，還因地制宜，引進高效矮砧及喬化短枝蘋果，提高當地群眾收益，使不少村民返回家鄉投入到試點工程建設中，既修建了自家的田地，建設了家園，也得到了經濟實惠，獲得感、幸福感和滿意度進一步提升。

(5)增加治理面積，提高工程建設質量。以獎代補試點項目建設模式在加快治理速度的同時提高了工程質量。一是通過吸引社會資本增加了治理面積。試點實踐發現，與傳統治理模式相比，以獎代補項目吸引社會資本占中央資金的20%～30%，這部分投資可增加治理面積20%左右。二是以獎代補項目簡化程序后可通過節約招投標成本等資金用于工程建設。據有關資料統計，招標工程施工企業承擔的各種稅收一般占總投資12%左右，企業投標、利潤與管理環節一般達到總投資8%左右。三是以獎代補項目大多數措施的建設主體都是當地村集體、合作社及農戶，他們既是建設者也是直接受益者，因此他們會更加注重工程建設質量，以保證工程效益持續發揮。

(6)建設受益一體化，確保效益持續發揮。以獎代補試點項目建設管理模式解決了水土保持措施后期管護難的問題。群眾作為建設主體、經營主體和受益主體，自然而然也就成為工程建后管理管護的主體，這樣的水土保持工程必然能夠持續發揮應有的效益。

3 以獎代補試點工作的主要經驗與做法

(1)強化觀念轉變是前提。試點初期，地方政府和相關部門干部對以獎代補建設管理模式存在一定的疑慮和為難情緒，試點工作整體比較滯后。針對這種情況，自治區水利廳有關部門深入到項目所在鄉、村，現場查看了解情況，通過開展細致的思想工作，使各級干部觀念發生了轉變，思想認識得到了統一，試點工作得以快速推進。隨著試點工作的逐年推進，各級水務部門對該項目的認識也更加深入，思路更加清晰，尤其是黃河流域生態保護和高質量發展被列為國家重大戰略后，自治區水利廳及彭陽縣政府和水務部門及時調整思路，把項目區及項目措施的選擇由一開始的以生態建設為主的水土流失治理，向圍繞黃河流域高質量發展、鄉村振興及脫貧致富和讓群眾利益最大化、流域治理經濟效益最大化的經濟型流域治理轉變，使群眾得到了實惠，參與水土流失治理的積極性隨之提高，撬動社會資本作用也明顯提升。

(2)強化黨政領導是關鍵。各級水利水保部門堅持把水土保持工程建設以獎代補試點工作作為一項重要工作來抓，試點縣成立了由主管縣領導為組長、有關部門負責人為成員的水土保持以獎代補試點工作領導小組，專門負責試點工作謀劃、宣傳、協調和推進，建立起了由主管縣領導掛帥抓、水務部門直接抓、相關部門協助抓、技術服務單位指導抓的項目建設責任落實體系，始終堅持“黨委決策，政府導演，水保搭臺，部門聯手，各業唱戲，全民上演”的水土保持生態建設機制，繼續深化完善“集中資金，統一計劃，統一標準，渠道不亂，責任不變”的建設機制，不斷加強發改、水利、財政、農牧、林業等部門相互協作，進一步整合資金，形成了強大的水土保持生態建設合力。

(3)強化前期選項是基礎。試點工作實踐表明，以獎代補能否順利進行，水土保持建設多元化投入短板能否有效破解，建設主體參與意愿能否提高，財政資金使用效率能否提升，關鍵是要解決項目區群眾能否受益和如何受益的問題。寧夏水土流失嚴重地區大多是資源匱乏區域，尤其是水資源，而要讓水土流失治理產生更大的經濟效益，必須以經濟林草果蔬種植為支撐，項目區選擇尤為重要。彭陽縣在項目實施過程中，始終把選好項目區、定好治理措施、確保經濟效益和生態效益雙贏作為基本原則，堅持把以獎代補項目建設作為貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”理念和自治區“生態立區”戰略的重要抓手，按照“因地制宜，分類指導”的原則，把項目建設和鄉村振興戰略相結合，和群眾脫貧致富相融合，采取專家論證和群眾論證相結合的“雙論證”機制，綜合考慮經濟社會發展水平和水土流失特點，高標準規劃設計，確保了項目的科學性、合理性。

(4)構建建管機制是保障。彭陽縣在試點工作中，依據自身的實際情況，積極創新水土保持工程建設管理機制。一是結合本地實際出臺了水土保持工程建設以獎代補試點工作方案，明確提出了開展水土保持工程建設以獎代補試點工作的具體規定和要求，制定各項優惠政策，鼓勵支持各類建設主體參與治理，進一步簡化建設管理程序，采取建設主體由項目區內村級組織、大戶、合作社、農戶、自然人組成，獨立施工、自主建設模式，真正把項目的選擇權、決策權、實施權、受益權交給了群眾，使群眾踴躍參加到工程建設中來，給項目區經濟發展與農民增收創造了條件。二是進一步完善建后運營和管護機制，始終堅持“誰治理，誰經營，誰受益，誰管護”的原則，既保障了群眾從中受益，也保障了工程正常運行，確保了工程長期有效可持續發揮效益。三是嚴格資金管理，嚴把驗收和獎補資金兌現關。試點縣水務、財政、發改、審計和項目所在鄉鎮及村委會根據有關節點開展工程管理、驗收工作，工程建設事前、事中、事后全過程向社會公開，接受各方面監督，有力地推動了試點工程建設。

(5)強化技術服務是支撐。目前，寧夏以獎代補試點工程建設多由村集體、合作社及個體農戶等非專業建設主體實施，不具備專業技術知識，他們既看不懂圖紙，也理解不了治理措施圖斑精細化管理的含義及要求，在實施中需要技術人員手把手教授和實地操作演示。對此，試點縣水務部門專業技術人員始終牢固樹立為群眾服務的意識，不辭辛苦、不厭其煩地做好項目建設全程跟蹤技術服務工作，有效推進工程建設，保證了工程質量。

4 以獎代補試點工作存在的主要問題

(1)受當地自然條件差、產出效益低限制，撬動社會資金占比不高。寧夏試點項目縣屬于國家級貧困縣，社會經濟發展落后，加之當地自然條件惡劣，水土資源條件差，水土保持工程經濟效益不高，尤其是荒山荒溝種植業產出率較低，難以吸引外部社會資金參與開發性治理，實施以獎代補試點項目主要依靠自愿出資和投勞折資的當地農戶、村組集體、農民專業合作社，因而項目建設難以形成較大規模并撬動大量社會資金。

(2)建設主體的局限性影響了參建主體積極性，增加了項目管理難度。以獎代補項目建設主體都是項目區的農戶、合作社、種養殖大戶等，對有實力的企業補助標準較低，一方面限制了周邊有一定實力和積極性的企業、大戶或農戶參與工程建設，另一方面由于參建者普遍缺乏工程施工與管理技能，沒有相關的建設經驗，接受技術指導適應能力差，與傳統工程施工企業建設相比，加大了工程建設管理難度。

(3)工程建設過程中的獎補措施范圍和補助標準有待進一步優化。以獎代補項目目標是撬動社會資金投入到水土流失綜合治理中來，而對于建設主體而言，投入必須有產出，在當地產出效益比較高的主要是經果林和經濟作物，需要在項目設計中把經濟類作物種植作為主要措施來配置，且需要配套灌溉系統，而國家試點項目管理辦法中，對于經果林和一些工程措施的數量、范圍及補助標準做了一定的限制，影響了建設主體的積極性。在現行政策和制度下，荒山造林措施均以國家投資為主，老百姓在參與建設中還能通過務工得到收入，而在試點項目中，該項措施只是補助性質，因此不管是建設主體還是參建的農民積極性都受到了一定的影響。

5 以獎代補試點工作的幾點啟示

(1)開展水土保持工程建設以獎代補試點工作必須做深入細致的思想工作。以獎代補試點是一項新的探索性工作，各級干部和群眾出現這樣那樣的畏難情緒很正常，這就需要上級部門掌握和吃透政策，耐心細致地解讀以獎代補試點政策，解答一些敏感問題和各級干部及群眾的疑惑，只有各級干部和群眾思想放開了、認識統一了、觀念轉變了，徹底打消了疑慮和后顧之憂，試點工作進度才能明顯加快。

(2)開展水土保持工程建設以獎代補試點必須選好項目區，搞好工程設計。針對寧夏水土流失區域自然條件差、經濟相對落后的現狀，以獎代補項目短期內不能一刀切全面開展。要想開展好以獎代補工作，必須在前期工作上下足功夫，項目區選擇時必須深入現場，充分了解當地的自然條件和經濟社會發展現狀，與當地的干部和群眾多溝通多交流，因地制宜選出立地條件相對較好、有一定治理基礎、經濟效益較突出、群眾積極性高的適宜開展試點工程建設的區域。在治理措施設計上，一定要和當地群眾的現實需求相結合，因地制宜，有的放矢，做到措施布設合理。

(3)開展水土保持以獎代補試點工程建設必須突出經濟效益，撬動社會資本。寧夏水土流失區自然條件差，經濟落后，試點項目必須在滿足治理水土流失的基礎上，與當地的特色產業發展相結合，突出產出效益，有了效益，老百姓或大戶等參建主體才有積極性。彭陽縣2019—2020年實施的以獎代補小流域綜合治理項目，充分結合特色產業發展，通過平田整地后栽植矮砧蘋果、紅梅杏和花椒等經濟林果，建成產業基地，同時吸引高效節水項目主動參與進來，保證了項目建設有一個較高的起點和較好的預期收益，極大地調動了群眾參與的積極性，農民不僅投勞，而且利用自有資金或貸款，以農戶個體或合作社的形式踴躍參與到了項目建設中。