新形勢下鐵路建設單位做好水土保持管理工作的途徑探討

翟艷賓，孫曉玲

(西安黃河工程建設咨詢有限公司，陜西 西安 710021)

鐵路是國民經濟大動脈和關鍵基礎設施，加快推進鐵路建設，既利當前，又利長遠，對穩增長、調結構、惠民生具有重要意義。截至2020年底，我國鐵路營業里程達14.63萬km，世界排名第二；高速鐵路運營里程達3.79萬km，為世界第一，占到世界高鐵里程的70%左右。鐵路工程具有施工標段多、建設周期長、土石方開挖量大、防治責任范圍廣、水土流失治理難度大等特點。加強水土保持過程管控，依法履行法定義務，可有效減少水土流失及其危害。鑒于此，為貫徹落實習近平生態文明思想，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，筆者總結了多個鐵路建設單位水土保持管理工作的方法和實踐成效，緊密結合新形勢下水土保持法及相關法規的要求，論述了新形勢下做好水土保持管理工作的方法、途徑，以期為鐵路建設項目單位提供可復制、可推廣的水土保持工作管理經驗和做法。

1 施工前

1.1 依法編報水土保持方案

《中華人民共和國水土保持法》第二十五條規定：“在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位應當編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批，并按照經批準的水土保持方案，采取水土流失預防和治理措施。沒有能力編制水土保持方案的，應當委托具備相應技術條件的機構編制”。根據《水利部關于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監管的意見》(水保〔2019〕160號)精神，建設單位依據征占地面積或挖填方量確定編制水土保持方案報告書或報告表，并在項目開工前報相關水行政部門審批。

1.2 嚴格審查水土保持設計

設計是處理技術與經濟關系的關鍵環節，設計是否合理，對控制工程造價及保障建設單位保質保量完成工程建設具有重要的意義。通常鐵路項目水土保持工程設計由兩部分組成，一部分包含在主體設計中，另一部分為取棄土場專項設計。主體設計含水土保持專章部分，重點關注表土保護和植物措施設計，主設單位更多考慮鐵路安全，對水土保持措施適宜性整體考慮得較少。如某鐵路，部分路基邊坡設計種植灌木，本來當地降水量就很小，原地貌植被很少，成活率較低，最終減小植物措施引起變更，這就是由于設計不當造成的。對于有取棄土場的專項設計更應嚴格審查，取棄土場是各級水行政部門關注的重點工程，也是施工單位治理的重點，如果擋墻或排水的防護等級不滿足工程要求，棄渣場選址不滿足要求等，審查再不嚴格，那么按照設計要求施工，后果是施工單位需要進行多次返工，甚至更嚴重的需要清除棄渣，不僅增加投資，延誤工期，而且影響正常開通。

1.3 加強水土保持宣傳，提高參建單位意識

項目開工前，建設單位可邀請水土保持專家或已委托的水土保持技術服務單位，對參建單位進行水土保持法律法規宣傳，提高水土保持意識，讓參建單位做到內化于心，外化于行。另外，通過水土保持標語標識展示，增強參建單位防治水土流失的責任感和使命感，讓防治水土流失成為各參建單位的自覺行動。

防治水土流失人人有責，建設單位要扛起主體責任，首先要提高自身防治水土流失的意識，加強學習相關水土保持法律法規，這樣才能更好地管理和指導相關參建單位做好水土流失防治工作。

1.4 成立水土保持工作組織機構

組織機構是為了保證有效地溝通和協調，鐵路水土保持工作順利開展也需要多方溝通和協調。建設單位應成立水土保持工作組織機構，建立第一領導人負責制，明晰權責，層層壓實責任，責任落實到個人，確保水土保持工作真正落到實處。同樣，為了更好地對接工作，建設單位也應要求各參建單位成立組織機構，指派專人主抓水土保持管理工作，確保水土保持措施與主體工程實現“三同時”。

1.5 制定水土保持工作管理制度，壓實責任

建設單位應制定嚴格的水土保持管理制度，將水土保持工作納入日常考核，以有效約束各參建單位行為，對于按時保質保量完成工作的單位給予表彰和獎勵，對于未按要求完成任務的單位進行處罰，嚴重者在鐵路系統進行通報批評，甚至將不良記錄推送至全國企業信用信息系統。只有推行水土保持工作考核制度，才能有序推進水土保持工作，落實水土保持各項措施，確保按計劃完成水土保持設施驗收工作。

2 施工中

2.1 加強水土保持施工管理

施工單位是落實水土保持方案設計措施的執行者，是否規范開展工作影響著工程的質量和進度，所以加強水土保持施工管理，對做好水土保持工作起著至關重要的作用。通常，山區丘陵區的鐵路項目橋隧比較大，棄渣場較多，若棄渣場選址不合理，則會引起重大變更，影響水土保持自主驗收和鐵路開通運行；另外，比如棄渣場施工中未分層碾壓，未按設計實施沿坡排水溝或擋墻不合格等原因造成工程質量不合格，施工單位需要返工，二次進場，影響驗收進度，增加投資，都是屬于施工管理不規范造成的。當然，規范的施工管理是值得借鑒的，可以節約成本，縮短工期，減少施工過程中的水土流失。比如，棄土綜合利用為填溝造地，一方面造福當地老百姓，另一方面，不再需要布設水土保持措施，節省成本和時間；施工生產生活區租用當地已有房屋代替新增臨時用地，一方面減小擾動范圍，減少水土流失，另一方面也節約治理成本。

2.2 充分發揮水土保持技術服務單位的作用

《中華人民共和國水土保持法》第四十一條規定：“對可能造成嚴重水土流失的大中型生產建設項目，生產建設單位應當自行或者委托具備水土保持監測資質的機構，對生產建設活動造成的水土流失進行監測，并將監測情況定期上報當地水行政主管部門”。委托水土保持監測單位不僅是履行法定義務，更重要的是發揮監測的作用。監測單位應對照水土保持方案及批復要求，按規范定期現場監測，及時反饋監測意見，定期編報監測報告并上報。建設單位應認真對待監測單位的意見，及時回應監測中發現的問題。

《水利部關于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監管的意見》(水保〔2019〕160號)規定：“凡主體工程開展監理工作的項目，應當按照水土保持監理標準和規范開展水土保持工程施工監理。其中，征占地面積在20 hm2以上或者挖填土石方總量在20萬m3以上的項目，應當配備具有水土保持專業監理資格的工程師；征占地面積在200 hm2以上或者挖填土石方總量在200萬m3以上的項目，應當由具有水土保持工程施工監理專業資質的單位承擔監理任務”。一般來說，鐵路項目均符合以上條件，需開展水土保持專項監理。要想真正發揮水土保持專項監理作用，最好實行主體監理和水保監理“雙簽制”，監理單位只有對投資控制有話語權，才能制約施工單位的行為，把控工程質量，監督作用才能有效發揮。

2.3 不定期開展水土保持措施專項檢查

除發揮技術服務單位的作用外，建設單位應不定期組織相關參建單位進行水土保持措施專項檢查，作為環水保專職管理人員，要全面了解水土保持工程開展情況，對工程進展要做到心中有數，這樣才能科學制定水土保持工程季度或年度施工計劃，協調解決工作中存在的共性問題，避免延誤工期。另外，建設單位只有全面了解施工現場情況，才能科學確定水土保持考核獎罰對象。

2.4 盡早開展水土保持方案變更工作

2016年水利部發布《生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)》以來，有不少鐵路建設項目是由于棄渣場位置或棄渣量增加引起水土保持方案發生重大變更。鑒于鐵路線路長，不確定因素多，棄渣場發生變更的概率較大，作為建設單位要把變更工作重視起來，從源頭上論證變更的合法性，提早準備變更的支撐性材料，以免無法取得合法的變更手續，影響水土保持驗收。比如，棄渣場位置變更，選址首先要取得縣級以上林業、水利、環保和自然資源等部門的同意，方可進行棄渣，這樣才有可能取得合法的變更手續。

2.5 積極配合水行政主管部門現場檢查指導

鐵路建設項目土石方開挖量大，取棄土場多，是各級水行政主管部門檢查的重點項目。作為建設單位，要端正態度，積極迎接檢查，思想上要重視，行動上要主動積極。每認真接受一次檢查，建設單位及相關參建單位對水土保持工作均有新的認識。建設單位要認真對待檢查意見，對照問題清單，舉一反三，組織人員全線排查，落實責任，按時限要求整改完善，最后以正式文件向檢查單位反映整改落實情況，閉合檢查。

2.6 足額繳納水土保持補償費

《中華人民共和國水土保持法》第三十二條規定:“在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動，損壞水土保持設施、地貌植被，不能恢復原有水土保持功能的，應當繳納水土保持補償費，專項用于水土流失預防和治理”。繳納水土保持補償費是建設單位的法定義務，建設單位要主動按照水土保持方案批復的補償費金額向相關部門繳納，做合法的建設者。

2.7 盡早委托第三方機構，開展驗收準備工作

《中華人民共和國水土保持法》第二十七條規定:“依法應當編制水土保持方案的生產建設項目中的水土保持設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用；生產建設項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施；水土保持設施未經驗收或者驗收不合格的，生產建設項目不得投產使用”。水土保持設施驗收是法律規定必須履行的義務，也是落實“三同時”制度的最后一個環節。建設單位應盡早委托水土保持設施驗收報告編制單位，盡早介入工作，讓第三方機構全面了解項目情況，對照不得通過水土保持設施驗收的情形，梳理制約驗收的問題清單，提出整改措施，為開展驗收創造有利條件。

3 施工后

3.1 依法開展水土保持設施驗收

按照《生產建設項目水土保持設施自主驗收規程(試行)》(辦水保〔2018〕133號)相關要求，建設單位應及時組織相關參建單位召開水土保持設施驗收會，形成生產建設項目水土保持設施驗收鑒定書，及時將驗收成果通過網站或其他便于公眾知道的方式(如報紙、電視媒體等)向社會公開，待公示時間結束后，向水土保持方案批復部門申請報備證明，完成自主驗收程序。

3.2 積極準備驗收核查工作

自2017年11月，水利部發布《關于加強事中事后監管 規范生產建設項目水土保持設施自主驗收的通知》(水保〔2017〕365號)以來，生產建設項目水土保持設施驗收由行政許可轉為建設單位自主開展驗收。水行政主管部門為了規范自主驗收的程序和標準，應開展驗收核查，加強事后監管，夯實建設單位水土保持設施驗收和管護主體責任。建設單位應高度重視核驗工作，如果發現弄虛作假，不滿足水土保持設施驗收標準和條件而通過驗收的，視同為水土保持設施驗收不合格。如果核查未通過，項目已投用，要按照水土保持法第五十四條的規定進行處罰，甚至將核查發現的水土保持違法違規信息納入全國水利建設市場信用平臺，并報送國家統一的信用信息平臺，記入誠信檔案。盡管驗收核查是隨機抽查，但建設單位不應有僥幸心理。

3.3 落實管護責任，持續發揮水保效益

鐵路項目水土保持工作不是驗收核查就完成了，落實管護責任、做好水土保持后續工作也很重要。任何工程責任都是終身的，若運行多年的棄渣場潰壩或其他水土保持設施原因造成人員傷亡或財產損失，建設單位同樣要承擔主體責任。因此，只有落實好水土保持工程管護責任，定期檢查大型棄渣場擋墻和排水溝運行情況，發現問題并及時解決，才能保障水土保持措施持續發揮效益。對植物成活率低的區域適時進行補植，以保證植物措施持續發揮水保效益，為主體工程正常運行提供保證。

3.4 按規定做好檔案歸檔工作

建設單位應通過檔案管理記錄工程建設全過程。建設中要重視水土保持相關資料的收集保存，水土保持相關事項取得的批復或證明一定要保存好，要留存重要工程施工前、施工中和施工后的影像資料。建設單位應發動各參建單位參與檔案資料收集，只有建設過程中做好資料儲備，竣工驗收后歸檔資料才能全面翔實、真實反映建設過程，也可避免出現扯皮事件發生。如已治理的棄渣場被破壞，沒有留下治理后的影像，則很難劃分責任，無形中就增加了治理任務。

4 結 語

水利部門為落實“放管服”精神，減少行政審批事項，已將水土保持設施驗收由行政許可轉為自主驗收，這一轉變使項目法人的主體責任更明確。作為建設單位，更應規范水土保持管理工作，減少施工過程中的水土流失，嚴格履行法定義務，提高政治站位，高度重視生態文明建設，擔負起實現“交通強國”的歷史使命。