新形勢下生產建設項目水土保持設施驗收制約性因素分析

李 想

[山合林(北京)水土保持技術有限公司,北京 100038]

《中華人民共和國水土保持法》第二十七條規定：生產建設項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施；水土保持設施未經驗收或者驗收不合格的，生產建設項目不得投產使用。因此，生產建設項目水土保持設施驗收是法律賦予的責任。

2017年9月《國務院關于取消一批行政許可事項的決定》(國發〔2017〕46號)頒布至今，生產建設項目水土保持設施驗收由水行政主管部門審批變為建設單位自主驗收已過去了3年多，水利部頒布了多項指導生產建設項目水土保持設施自主驗收的文件，指導新形勢下生產建設項目水土保持技術服務工作，推進了生產建設項目“放管服”和水土保持生態文明建設進程。

在水利部頒布的新規中，《關于加強事中事后監管 規范生產建設項目水土保持設施自主驗收的通知》(水保〔2017〕365號)明確了生產建設項目水土保持驗收評估由建設單位組織第三方機構完成。評估內容中制約水土保持設施驗收的諸多因素，是第三方機構評估的重點，也是第三方機構提高技術服務質量和履約能力的關鍵。筆者在這里通過對新規新辦法的學習，結合工作實踐，對水土保持設施自主驗收制約性因素進行分析，期望對從業者有所幫助。

1 自主驗收制約性因素分析

1.1 新規明確的關于生產建設項目自主驗收不予通過的情形

2017年1月水利部印發了《關于加強事中事后監管 規范生產建設項目水土保持設施自主驗收的通知》(水保〔2017〕365號)，明確了生產建設項目水土保持設施(自主)驗收報告示范文本和生產建設項目水土保持設施驗收鑒定書示范文本，明確了不予通過水土保持設施竣工驗收的9種情況：①未依法依規履行水土保持方案及重大變更的編報審批程序的；②未依法依規開展水土保持監測的；③廢棄土石渣未堆放在經批準的水土保持方案確定的專門存放地的；④水土保持措施體系、等級和標準未按經批準的水土保持方案要求落實的；⑤水土流失防治指標未達到經批準的水土保持方案要求的；⑥水土保持分部工程和單位工程未經驗收或驗收不合格的；⑦水土保持設施驗收報告、水土保持監測總結報告等材料弄虛作假或存在重大技術問題的；⑧未依法依規繳納水土保持補償費的；⑨存在其他不符合相關法律法規規定情形的。如有其中之一情況，水土保持設施驗收結論應為不合格，不能通過自主驗收。

2018年7月水利部頒布《生產建設項目水土保持設施自主驗收規程(試行)》(辦水保〔2018〕133號)對不予通過自主驗收的情況進行了調整，去掉了“水土流失防治指標未達到經批準的水土保持方案要求的”的情況，明確了“未依法依規開展監理工作”“重要防護對象無安全穩定結論或結論為不穩定”不予通過驗收的2種情況。具體如下：①未依法依規履行水土保持方案及重大變更的編報審批程序的；②未依法依規開展水土保持監測的或補充的水土保持監測不符合規定的；③未依法依規開展監理工作的；④廢棄土石渣未堆放在經批準的水土保持方案確定的專門存放地的；⑤水土保持措施體系、等級和標準未按經批準的水土保持方案要求落實的；⑥重要防護對象無安全穩定結論或結論為不穩定的；⑦水土保持分部工程和單位工程未經驗收或驗收不合格的；⑧水土保持監測總結報告、監理報告等材料弄虛作假或存在重大技術問題的；⑨未依法依規繳納水土保持補償費的。

2019年6月水利部印發《水利部關于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監管的意見》(水保〔2019〕160號)，明確了水土保持監理工作在生產建設項目水土保持設施自主驗收中的作用；提出了水土保持措施不開展后續設計，棄渣場等重要防護對象未開展點對點勘察與設計的，不得通過水土保持設施自主驗收；強化了水土保持監測的作用，提出了“綠黃紅”三色評價要求。

2019年7月水利部印發《水利部辦公廳關于印發生產建設項目水土保持監督管理辦法的通知》(辦水保〔2019〕172號)，對《生產建設項目水土保持設施自主驗收規程(試行)》(辦水保〔2018〕133號)中關于不予通過水土保持設施驗收的情況給予了認定。同時，將第二條款“未依法依規開展水土保持監測的或補充的水土保持監測不符合規定的”改為“未依法依規開展水土保持監測的”，將第八條款“水土保持監測總結報告、監理報告等材料弄虛作假或存在重大技術問題的”改為“水土保持設施驗收報告、監測總結報告和監理總結報告等材料弄虛作假或存在重大技術問題的”。

1.2 生產建設項目自主驗收制約性因素總結

基于辦水保〔2019〕172號文件關于不予通過水土保持設施驗收的9種情況，筆者認為水保〔2019〕160號文件提出的“不開展后續設計的水土保持措施、棄渣場等重要防護對象未開展點對點勘查與設計的，不得通過水土保持設施自主驗收”應該納入不予通過水土保持設施驗收的要求中。后續設計是水土保持措施落實和驗收評估的重要依據，著重水土保持后續設計的要求，有利于生產建設項目水土保持工作的開展和推進水土保持生態文明建設進程，將其納入通過自主驗收的必備條件十分必要。

結合時下生產建設項目水土保持工作實際情況，筆者認為不能通過自主驗收的情況應為如下10項：①未依法依規履行水土保持方案及重大變更的編報審批程序的；②不開展后續設計的水土保持措施、棄渣場等重要防護對象未開展點對點勘查與設計的；③依法依規開展水土保持監測或補充的水土保持監測不符合規定的；④未依法依規開展監理工作的；⑤廢棄土石渣未堆放在經批準的水土保持方案確定的專門存放地的；⑥水土保持措施體系、等級和標準未按批準的水土保持方案要求落實的；⑦重要防護對象無安全穩定結論或結論為不穩定；⑧水土保持分部工程和單位工程未經驗收或驗收不合格的；⑨水土保持設施驗收報告、監測總結報告和監理總結報告等材料弄虛作假或存在重大技術問題的；⑩未依法依規繳納水土保持補償費的。

以上不予通過水土保持設施自主驗收的10種情況即為生產建設項目水土保持設施自主驗收的制約性因素，也是第三方機構評估的重點，對于是否通過水土保持設施自主驗收具有一項否決權。

2 自主驗收制約性因素調查和控制

不予通過水土保持設施自主驗收的10種情況既是自主驗收制約性因素，也是第三方機構開展服務工作的重點評估內容和水行政主管部門跟蹤檢查的重點。

2.1 水土保持方案及重大變更編報審批程序

《中華人民共和國水土保持法》第二十五條規定：在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位應當編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批。水土保持方案經批準后，生產建設項目的地點、規模發生重大變化的，應當補充或者修改水土保持方案并報原審批機關批準。

《中華人民共和國水土保持法》第二十六條規定：依法應當編制水土保持方案的生產建設項目，未編制水土保持方案或者水土保持方案未經水行政主管部門批準的，生產建設項目不得開工建設。《國務院關于印發清理規范投資項目報建審批事項實施方案的通知》(國發〔2016〕29號)規定：生產建設項目水土保持方案應該在開工建設之前完成審批。

為落實國務院簡政放權放管結合優化服務的行政審批制度改革精神，進一步加強和規范生產建設項目水土保持方案變更管理，水利部于2016年3月印發了《水利部生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)》(辦水保〔2016〕65號)，明確了水利部審批的生產建設項目水土保持方案變更的具體要求。

生產建設項目在開工之前編報水土保持方案、取得水行政主管部門的審批許可是法律賦予的責任。未按要求編報水土保持方案(包括變更)或編報審批文件不齊全，則意味著該工程不具備開工條件，更不具備竣工驗收條件。因此，第三方評估機構接受委托后，首要工作就是核查建設單位關于水土保持方案及重大變更編報審批情況，若審批存在不合規的問題應及時通報建設單位完成法定程序，取得審批許可。

在評估階段通過現場調查巡檢工作，發現施工建設期間存在有違反《水利部生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)》(辦水保〔2016〕65號)規定的情況，應及時通報建設單位補充或者修改水土保持方案，履行有關程序取得審批許可。

2.2 水土保持措施后續設計

根據《中華人民共和國水土保持法》第二十七條：依法應當編制水土保持方案的生產建設項目中的水土保持設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。

在水土保持方案編制階段，要確定防治等級和標準，制定水土保持措施布局，對4級(包括4級)以上渣場進行初步的地質調查，按照最不利因素提出典型設計及工程量等。在初步設計階段，要針對棄渣場開展詳細勘察，按照防治分區，以分部工程為單元進行水土保持措施設計，編制概算投資。在施工圖階段，應根據標段劃分情況，結合防治分區，對初步設計階段確定的水土保持工程開展施工圖設計；棄渣場等重要防護對象要逐一(逐個建構筑物)進行水土保持設計，同時將初步設計審查時提出的問題和初步設計遺留的問題在施工圖設計中修正和完善，編制施工圖投資預算；設計應符合現行國家標準《水土保持工程設計規范》(GB 51018—2014)的規定，滿足施工要求。水土保持施工圖設計文件與水土保持方案同樣是具有法律效力的文件，是施工建設的重要技術支撐，也是質量監督管理的依據，更是水土流失防治效果評估和監督管理的重要依據，必須嚴格落實。若施工圖階段水土保持措施設計發生變更，須符合水土保持方案批復和水土保持標準、規范的要求。

2.3 水土保持監測工作的必要性

編制水土保持方案報告書的項目，應當依法開展水土保持監測工作。生產建設項目水土保持監測工作及其監測系列材料不僅是水土保持設施自主驗收的必要材料和評價水土流失防治效果的依據，也是水行政主管部門監督管理的支持性文件。水土保持“綠黃紅”三色評價結論是水行政主管部門對生產建設項目開展核查的重要依據，水土保持監測評價結論為“紅”的生產建設項目一定是水行政主管部門開展核查的項目。因此，依法依規開展水土保持監測工作十分重要。

監測單位一般應在設計水平年年底提交水土保持監測成果。時下依然存在未按規定及時開展水土保持監測的生產建設項目，因此存在補充水土保持監測材料的情況。補充的水土保持監測材料，應通過遙感資料采集施工建設期間的水土流失及防治情況；通過施工和工程監理建檔材料分析，并結合現場調查以及必要的定位監測，進行水土流失防治效果測算和評價，以滿足水土保持設施驗收評估報告編制需求和水行政主管部門監督管理需求。

2.4 水土保持監理工作的必要性

生產建設項目水土保持監理報告是水土保持設施自主驗收的支持性材料，是單位工程、分部工程質量和數量核查的重要依據。因此，未依法依規開展水土保持監理工作的工程項目，一定不能通過水土保持設施自主驗收。

建設單位應按照“《水利部關于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監管的意見》(水保〔2019〕160號)”的要求開展水土保持監理工作。凡主體工程開展監理工作的項目，應當按照水土保持監理標準和規范開展水土保持工程施工監理。其中，征占地面積在20 hm2以上或者挖填土石方總量在20萬m3以上的項目，應當配備具有水土保持專業監理資格的工程師；征占地面積在200 hm2以上或者挖填土石方總量在200萬m3以上的項目，應當由具有水土保持工程施工監理專業資質的單位承擔監理任務。

監理單位一般最遲應在設計水平年提交水土保持監理成果。

2.5 廢棄土石渣堆放情況調查

第三方評估機構逐年巡檢應重點調查各個標段棄渣堆放地點變化情況，發現施工單位未在指定地點排渣，應及時反饋建設單位進行妥善處理，將棄渣搬運到水土保持方案批準的棄渣場。

如果因為征地等其他原因確實需要變更棄渣地點，應按照《水利部生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)》(辦水保〔2016〕65號)、《水利部關于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監管的意見》(水保〔2019〕160號)要求，履行棄渣場變更審批程序。其中，新設棄渣場占地面積不足1 hm2且最大堆渣高度不高于10 m的，生產建設單位可先征得所在地縣級人民政府水行政主管部門同意，并納入驗收管理。

2.6 水土保持措施體系、等級和標準落實情況調查

大范圍水土保持措施體系復核采用遙感調查；重要工程等級和標準通過查閱設計文件、監理報告，并結合現場調查進行復核；水土保持措施落實情況、棄土棄渣防護情況、表土保護情況、植物措施生長覆蓋情況，以及土地擾動整治面積、水土流失防治面積、植被恢復及植被建設面積等采用遙感調查，并通過查閱水保設計文件、監測報告、監理報告進行復核；重要工程按規定的抽查比例現場調查復核。如果存在未達到批復的標準，應按照批復的水土保持方案及后續設計文件，提出整改方案，指導施工單位限時落實；整改后再次核查，核查內容包括整改落實期間的影像資料。

2.7 重要防護對象安全穩定情況調查

重要防護對象指的是4級(包括4級)以上棄渣場等易發生水土流失危害及隱患的工程部位。原則上4級及以上的棄渣場應開展穩定性評估；其他棄渣場應根據棄渣場選址、堆渣量、最大堆渣高度和周邊重要防護設施情況，開展必要的穩定性評估。安全穩定評估報告需通過技術評審，并給出安全穩定的結論，否則該工程水土保持設施自主驗收不能通過。第三方機構應深入工程現場逐點實地踏勘，采用無人機航拍，結合安全穩定評估報告，全方位核查棄渣場等的相關技術指標和安全穩定性。

2.8 水土保持分部工程和單位工程驗收材料核查

分部工程、單位工程驗收材料是第三方機構進行水土保持設施驗收技術評估的基礎。水土保持措施按照設計建成后，待其分部工程、單位工程完成質量驗收，取得驗收合格材料，分部工程取得驗收簽證，單位工程取得驗收鑒定書，該工程的水土保持設施才具備驗收評估條件。分部工程驗收合格的前提是所有單元工程被監理單位確認為完建且質量合格或有關的質量缺陷已經處理完畢。單位工程驗收合格的前提是：①分部工程已經完工質量驗收合格；②運行管理條件已初步具備，并經過一段時間的試運行。分部工程、單位工程質量驗收應由建設單位或其委托的監理單位主持，設計、施工、監理、監測、質量監督、運行管理等單位參加。生產建設單位對分部工程、單位工程驗收資料的真實性、完整性和規范性負責。

第三方機構根據水土保持監理單位提供的分部工程、單位工程驗收材料，依據《水土保持工程質量評定規程》(SL 336—2006)相關要求，深入現場對水土保持設施數量和質量進行核查，對其質量等級進行評定。核查過程中一旦發現存在質量問題，及時通報建設單位進行整改，水土保持設施必須達到國家現行有關工程質量標準和規程的規定，達到合格以上標準，并有質量監督結論。

2.9 水土保持設施驗收報告、監測總結報告和監理總結報告的真實性

第三方機構應按照《水利部關于加強事中事后監管 規范生產建設項目水土保持設施自主驗收的通知》(水保〔2017〕365號)附件“示范文本”要求，編寫生產建設項目水土保持設施(自主)驗收報告；驗收報告要作出水土保持設施是否符合驗收合格條件的結論，第三方機構要對驗收報告的真實性和是否通過驗收的結論負責。第三方機構應通過現場巡檢和調查，通過查閱各參建單位提供的設計文件和行業審批文件、主體工程監理材料、建設單位竣工決算資料，結合行業政策和標準規范等要求，核查水土保持監測和水土保持監理材料真實性，發現存在不屬實的情況，通過座談會或書面報告的形式通報建設單位。

2.10 水土保持補償費繳納情況核查

生產建設單位應按照《中華人民共和國水土保持法》第三十二條規定繳納補償費，繳納金額應為批復的水土保持方案報告書中計列的費用，生產建設單位財務部門應出具水土保持補償費繳納憑證。