長三角地區生產建設活動水土保持監管實踐與探索

張 怡，周婷昀

(太湖流域水土保持監測中心站，上海 200434)

長三角地區是我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰略地位。太湖流域地處長三角地區的中心區域，具有城鎮化率高、人口密度大、社會發展快等特點。近年來，隨著流域經濟社會的快速發展，人口數量不斷增加，修建公路、鐵路、工業園區、市政工程、房地產項目等生產建設活動頻繁，其造成的水土流失已逐漸成為太湖流域水土流失的重要來源。隨著長三角一體化發展上升為重大國家戰略，高起點建設長三角生態綠色一體化發展示范區，打造長三角生態優先綠色發展樣板區，對生態環境提出了新的更高的要求。落實綠色發展理念，加強水土保持監管，保護水土資源，減輕人為水土流失十分必要和迫切。

1 加強水土保持監管是建設流域生態文明的必然要求

黨的十八大首次把生態文明建設納入“五位一體”中國特色社會主義總體布局，要求“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”，將荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理作為生態文明建設的重要內容。黨的十九大把“堅持人與自然和諧共生”納入新時代中國特色社會主義思想和基本方略，將建設生態文明作為中華民族永續發展的千年大計，明確了推進水土流失綜合治理的工作要求。針對水利工作，習近平總書記提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，這是針對我國水資源短缺、水生態損壞、水環境污染等水安全嚴峻形勢提出的治本之策[1]。嚴重的水土流失造成生態環境破壞，導致水源涵養能力不足，帶來農業面源污染等問題。針對水土流失等問題，習近平總書記深刻指出“建設生態文明，首先要從改變自然、征服自然轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為”。水土保持是生態文明建設的重要內容。水土流失的形成與人的行為密切相關，無論是生產建設活動造成的水土流失，還是荒山荒地開發、農業耕作等帶來的水土流失，根源上都是不合理的生產方式造成的[2]。水土保持工作的一個很重要的方面就是要調整人的行為、糾正人的錯誤行為，而調整人的行為、糾正人的錯誤行為就需要依靠強有力的監管。

水利部在分析新時代治水矛盾轉變的重大判斷基礎上，提出了“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調，針對水土保持工作，強調要把工作重心切實轉變到監管上來，在監管上強手段，在治理上補短板。要求堅持問題導向和目標導向，狠抓責任落實，以強化人為水土流失監管為核心，以完善政策機制為重點，以嚴格督查問責為抓手，充分依靠先進技術手段，全面履行水土保持職責，著力提升管理能力與水平，真正做到基礎扎實、監管有力、治理有效，為加快推進生態文明建設、保障經濟社會可持續發展提供支撐[3]。

2 水土保持監管的主要內容

水土保持是一項公益性事業，水土保持法明確規定了政府和相關部門在水土保持方面的職責，也明確了相關部門在生產建設項目水土保持方案審批和事中事后監管方面的責任。針對生產建設活動造成的水土流失問題，應重點從生產建設項目本身和人類生產活動兩個方面進行監管。

2.1 對生產建設項目的監管

水土保持法規定，在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位應當編制水土保持方案并報縣級以上人民政府水行政主管部門審批。水土保持方案應當包括水土流失預防和治理的范圍、目標、措施和投資等內容。依法應當編制水土保持方案的生產建設項目中的水土保持設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用；生產建設項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施；水土保持設施未經驗收或者驗收不合格的，生產建設項目不得投產使用。依法應當編制水土保持方案的生產建設項目，其生產建設活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應當綜合利用；不能綜合利用，確需廢棄的，應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產生新的危害等。這些條款是對生產建設單位履行水土保持法律責任、落實防治水土流失措施的具體要求，是生產建設項目水土保持監管的重要內容。

2.2 對人類生產活動的監管

水土保持法規定，禁止在崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動；水土流失嚴重、生態脆弱的地區，應當限制或者禁止可能造成水土流失的生產建設活動，嚴格保護植物、沙殼、結皮、地衣等；禁止開墾、開發侵蝕溝的溝坡和溝岸、河流的兩岸以及湖泊和水庫的周邊的植物保護帶；禁止在25°以上陡坡地開墾種植農作物。在25°以上陡坡地種植經濟林的，應當科學選擇樹種，合理確定規模，采取水土保持措施，防止造成水土流失；禁止毀林、毀草開墾和采集發菜。禁止在水土流失重點預防區和重點治理區鏟草皮、挖樹兜或者濫挖蟲草、甘草、麻黃等。這些條款是對人類生產活動的具體要求，也是水土保持監管的重要方面。

隨著“放管服”改革深入推進，2019年水利部印發《水利部關于進一步深化“放管服”改革全面加強水土保持監管的意見》(水保〔2019〕160號)，進一步明確了加強水土保持監督管理的要求，并對生產建設項目水土保持方案審批流程和事中事后監管程序有些優化調整，但各級政府和水行政主管部門履行水土保持法賦予的法定職責沒有改變，而且隨著生態文明建設進程的推進，水土保持監管工作還需要進一步加強。同時，隨著水利工作從改變自然、征服自然，向調整人的行為、糾正人的錯誤行為轉變，水土保持監管也從側重生產建設項目監管向生產建設項目監管和人類生產活動監管全覆蓋轉變，水土保持監管任務越來越重。近年來，隨著經濟社會的快速發展，生產建設項目眾多，人類生產活動頻繁，水土保持監管范圍越來越大，監管內容越來越多，有時很難做到全覆蓋、全過程、全方位，傳統的“人、車、相機”現場檢查和監管方式已無法適應新時期水土保持監管工作要求，必須充分利用高分衛星遙感、無人機航測、監測信息系統等技術手段，推進“天空地網”一體化監管，提高監管的時效性、準確性和科學性。

3 生產建設項目水土保持監管監測成果分析

針對長三角地區的生產建設項目，2018年，太湖流域組織開展了長三角區域水土保持監管工作，監管范圍涉及江蘇省、浙江省和上海市共27個縣(市、區)，約1.92萬km2。2019年，組織開展了長三角生態綠色一體化發展示范區水土保持監測評價工作，監測范圍涉及上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區和浙江省嘉興市嘉善縣，約2 413 km2。根據《生產建設項目水土保持信息化監管技術規定(試行)》，監管內容與指標主要包括擾動地塊邊界、擾動地塊面積、擾動地塊類型、擾動變化類型、建設狀態、擾動合規性等方面。監測方法包括資料準備、遙感監管、成果整編與審核評價等環節。

3.1 長三角區域水土保持監管監測情況

通過遙感監測，在監管區域共提取1 926個生產建設項目擾動圖斑，其中1 677個擾動圖斑的面積大于1 hm2，涉及公路工程、鐵路工程、涉水交通工程、輸變電工程、火電工程、水利樞紐工程、引調水工程、工業園區工程、城市軌道交通工程、房地產工程、加工制造類項目、社會事業類項目等23種生產建設項目類型。其中，房地產工程最多，有664個，占監管區域內擾動圖斑總數的34%；其次是加工制造類項目249個，公路工程155個、社會事業類項目113個、城市軌道交通工程53個，等等。對監測成果進行分析得出：

(1)從生產建設項目類型上看，擾動圖斑中居住區、公共建筑等房地產建設項目占比較大，其次為加工制造類項目。監測表明，隨著長三角區域經濟快速發展，城市化進程持續推進，人口不斷聚集，房地產建設項目面廣量大，生產建設活動十分活躍。同時，監測區域各類企業密集，支撐區域經濟發展的原材料加工、工業產品再加工等加工制造類項目較多。

(2)從生產建設項目合規性上看，針對監測提取的1 926個生產建設項目擾動圖斑，通過對收集到資料的312個生產建設項目防治責任范圍進行上圖，初步判定201個項目合規，4個擾動圖斑超出防治責任范圍。因未收集到相關水土保持方案資料，大量擾動圖斑疑似未批先建。

(3)從生產建設項目水土保持資料上看，相當比例的生產建設項目缺少水土保持方案或者方案資料不完整，甚至缺少防治責任范圍。部分項目防治責任范圍圖為圖片格式且多為示意圖，地物特征不明顯，上圖配準較難。遙感影像解譯及現場核查發現，提取的擾動圖斑較多，資料的問題直接影響擾動圖斑的合規性分析，無法有效滿足水土保持監管工作要求。

(4)不同地區對生產建設項目水土保持監管的具體要求差異較大，部分地區為改善營商環境對生產建設項目水土保持方案編制、審批等未做明確要求或要求不具體，項目規模界定不清，加之日常監管的及時性、有效性不夠，有些生產建設項目沒有按規定落實水土保持措施。同時，通過現場復核了解到，相當比例的生產建設單位水土保持意識不強，生產建設項目的堆(棄)土場、堆(棄)渣場水土保持措施不完善，施工現場水土保持措施較少，水土流失潛在隱患較大，水土保持監管亟待加強。

3.2 示范區水土保持監管監測情況

通過遙感監測，在示范區共提取230個生產建設項目擾動圖斑，擾動面積合計1 155.54 km2，占示范區土地總面積的0.48%。主要擾動項目類型為房地產工程、公路工程、加工制造類項目、社會事業類項目等，分別占生產建設項目擾動圖斑數量的45.22%、22.61%、6.52%和6.10%。對監測成果進行分析得出：

(1)從分布在不同面積區間生產建設項目擾動圖斑個數情況看，示范區擾動圖斑以面積小于10 hm2的圖斑為主，共192個，占示范區擾動圖斑總數的87.83%。示范區生產建設項目擾動呈現占地面積小、生產建設單位主體復雜等特點。

(2)示范區主要擾動項目類型中，房地產工程、加工制造類項目、社會事業類項目等城市建設項目占地呈塊狀，邊界較規整，水土流失主要發生在場地整平及基坑開挖階段；公路工程水土流失主要發生在路基開挖、路基填筑及路基(路塹)邊坡施工階段，部分公路工程存在棄土、堆土場。同時，示范區水系縱橫，還存在部分涉水交通、水利樞紐、河道整治等工程。

(3)經初步核查，示范區230個生產建設項目擾動圖斑中，有84個為未批先建(棄)，生產建設項目合規率為63.48%，較全國及滬蘇浙三省(市)平均水平偏低。違法違規生產建設項目查處率100%，高于全國及滬蘇浙三省(市)平均水平。

4 加強水土保持監管工作的建議

長三角地區經濟社會發達，生產建設項目眾多，人類生產活動頻繁，加強水土保持監管，特別是加強對生產建設活動的監管，減輕人為水土流失，保護水土資源，對于推進長三角一體化高質量發展具有十分重要的意義。落實“水利工程補短板、水利行業強監管”的新時期水利改革發展總基調，積極推進水土保持監管全覆蓋，對于高起點建設長三角一體化發展示范區、打造長三角生態優先綠色發展樣板區具有較強的示范引領作用。

4.1 創新監管機制，落實水土保持責任

水土保持法明確了各級政府、相關部門、企業和個人的法律義務，做好水土保持工作首要是壓實水土保持預防、治理、監督等方面的責任。長三角地區應根據長三角一體化發展重大國家戰略要求，有針對性地完善水土保持地方配套法規，建立統一的水土保持監管標準體系，重點加強對生產建設活動的水土保持監管。探索建立權責明晰、協同高效的水土保持監管聯動體制機制，抓住生產建設項目立項、開工、建設和驗收等節點，制定有區域特色的生產建設項目事中事后監管、區域評估、監測評價等制度，推進水土保持監測“三色”評價和“兩單”管理制度落實，構建科學、精細、高效的協同監管模式，優化監管流程，重點加強交通、住建、水利等生產建設項目較為集中的行業間溝通協調，建設一體化監管平臺，實現各級水利部門和系統內外信息共享，推動實現生產建設活動常態化全過程監管。

4.2 突出監管重點，嚴格查處違法違規行為

長三角地區，特別是太湖流域平原河網地區，要重點加強涉水工程施工中灌注樁鉆渣泥漿、涉水邊坡及河道沿線排泥場和堆土場的監管；公路工程應重點加強棄土、堆土防護及路基(路塹)邊坡防護的監管；房地產工程應重點關注開挖工藝、裸露地表苫蓋措施以及場區排水沉沙措施等。長三角地區應建立統一的監管與執法聯動機制，對遙感監管、日常檢查中發現的生產建設項目水土保持違法違規行為建立臺賬、及時查處、逐一銷號，重點對跨省、重大的違法違規項目掛牌督辦。以未批先建、未驗先投、不依法履行水土流失治理義務為重點，督促建設單位采取限期編報水土保持方案、落實水土保持措施等方式，減少和防治人為水土流失。建立統一的水土保持信用體系，推行水土保持信用監管，強化行業自律和平臺治理。

4.3 強化監管手段，提高監管科學化水平

實踐證明，運用高分衛星遙感進行水土保持監管是非常有效的。水土保持監測作為水土保持工作的重要基礎，應該主動適應水土保持強監管的工作要求，為水土保持強監管提供技術支撐和服務保障。應進一步探索基于遙感監測、無人機航測、智能探測等技術的一體化監測模式，依靠先進的信息化手段，通過高分遙感衛片解譯判別、無人機現場核查、信息系統數據分析，不斷提高及時精準發現問題、科學認定問題、協助查處違法行為的能力和水土保持監管監測科學化水平。進一步加強水土保持監管監測信息系統和數據庫建設，加密監管監測頻次，強化監測數據的分析與應用。建設長三角地區水土保持一體化信息服務平臺，加強監管監測信息共享，推動形成流域與區域監管工作合力。

4.4 加強宣傳引導，樹立綠色發展理念

隨著長三角一體化發展重大國家戰略和生態綠色一體化發展示范區加快建設，生態文明被提到了前所未有的新高度，綠色越來越成為高質量發展的底色，對水土保持工作提出了新的更高的要求。長三角地區應從建設生態文明和實施重大國家戰略的高度，從全面推進山水林田湖草系統治理的角度，深入開展水土保持工作，特別是要持續加強水土保持宣傳教育，推進水土保持教育進機關、進學校、進企業、進農村，不斷提高社會公眾的水土保持意識，讓綠水青山就是金山銀山的理念更加深入人心，讓保護水土資源、保護生態環境成為一種思想自覺和行動自覺[4]。