突發疫情下應急志愿服務的功能定位及其發展策略探析

師夢麗，梁 超，郝艷華

2019-12 ，湖北武漢發現多起新型冠狀病毒肺炎（Corona Virus Disease 2019，COVID-19）病例，在短短的一個月內疫情迅速波及全國34個省（自治區、直轄市、特別行政區），并累及全球多個國家和地區，成為國際社會密切關注的突發公共衛生事件。2020-01-21，國家衛生健康委員會發布1號公告，將COVID-19納入乙類傳染病，按甲類傳染病管理。2021-01-24至2021-01-29，全國各省（自治區、直轄市、特別行政區）陸續啟動重大突發公共衛生事件一級響應。截至2021-07-03，全國累計確診病例85278例，累計死亡病例4648例，累計治愈病例80102例。

此次突發疫情蔓延迅速，影響廣泛，是對我國應急救援體系的一次嚴峻考驗。政府作為主導力量發揮了不可替代的作用，但政府的力量是有限的，而應急志愿服務作為補給力量在此次抗擊疫情過程中發揮了重要作用：全國多地醫護人員第一時間響應政府號召，主動請纓加入醫療應急救援隊，成為援鄂戰疫中的最美“逆行者”；多省市志愿者協會組建應急志愿服務隊，為群眾提供專業醫護、秩序維護、心理疏導等服務。應急志愿服務已成為現代國家應急救援體系不可或缺的能動力量。然而，我國的應急志愿服務起步較晚，發展的速度、規模、專業化程度與西方國家相比仍有較大差距。2003年“非典”爆發促使社會將志愿服務的關注點聚焦到應急救援領域，而當時僅有少數志愿者組織和個人加入到了疫情應對工作中，提供的志愿服務也僅停留在發放口罩和藥品等方面[1]。2008年汶川大地震對救援人員需求量的陡然增加，極大推動了我國應急志愿服務的發展。而2019年COVID-19疫情的爆發則是對我國應急志愿服務的一次新的挑戰，在專業救援人員緊缺的狀態下，如何發揮志愿者在應急體系中的作用成為應對疫情的關鍵因素之一。本文以COVID-19疫情為背景，對應急志愿服務在國家應急體系中的功能定位進行了簡要分析，并就應急志愿服務的發展建設提出相應建議，以期為我國構建應急志愿服務長效機制提供政策依據。

1 應急志愿服務的功能定位

“應急志愿服務”是指志愿者個人或組織在應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件過程中，自愿并無償貢獻其時間、技能、資源等，為他人或社會提供援助的行為，與一般志愿服務相比，應急志愿服務具有高風險性和專業性等特點。相對于政府來講，應急志愿服務在應急救援體系中具有其獨特的地位和功能。

1.1 應急志愿服務是政府救援力量的必要補充 在現代國家應急體系中，政府發揮了不可替代的主導性作用，然而，無論是在組織體系方面，還是資源的分配調動方面，政府救援力量都存在著一定的局限性。此次COVID-19疫情發展迅速，影響廣泛，專業救援力量不足成為抗擊疫情過程中最突出的問題。各地醫護人員紛紛請愿，迅速組建醫療應急救援隊馳援湖北，成為抗疫一線的重要補充力量，這無疑是對此次抗疫救援行動注了一劑“強心針”。

此外，應急志愿者們充分利用民間資源，為抗疫一線募集資金、供給物資，在降低政府應急救援成本、減少財政負擔的同時更提高了應急救援的效率，最大限度的保障了受災民眾的生命權益。

1.2 應急志愿服務是社會和諧穩定的重要保障 志愿服務倡導的“奉獻、友愛、互助、進步”的價值取向與社會主義和諧社會的本質要求是一致的，它是人與人、人與社會間相互關愛、相互融合的一種表現形式。此次新冠疫情爆發突然，情況復雜，各種不利因素產生的負面影響波及社會生活各個方面，而應急志愿者們積極投身于抗疫戰線的前后方，通過對民眾進行正面宣傳引導、心理疏導、普及疫情常識，幫助民眾了解真相、祛除恐懼，樹立抗擊疫情的信心，讓民眾看到了戰勝疫情的希望，有效緩解了突發疫情帶來的負面影響，為維護社會秩序、保護社會和諧穩定發揮了不可替代的作用。

1.3 應急志愿服務是國家軟實力的有力體現 應急救援系統響應能力已成為衡量一國實力的重要指標，而應急志愿服務作為補充力量在應急救援中發揮了重要作用[3]。在此次抗擊COVID-19疫情的工作中，應急志愿者和應急志愿者組織反應迅速、行動積極，得到了黨和國家領導人的充分肯定，更贏得了國內和國際社會的高度評價，有力地體現了我國應急救援軟實力，進一步鞏固了我國的大國形象。

2 應急志愿服務的發展策略

在突發事件頻發的大背景下，應急志愿服務在應急體系中的功能地位日益凸顯，構建高效的應急志愿服務運行機制、推動應急志愿服務有序發展成為當務之急。澳大利亞拉籌伯大學教授彼得·F·歐米拉在其一篇研究如何將志愿者整合到應急救援體系的文章中提出了一個志愿者管理輔助模型，該模型指出領導力、整合過程、組織內的資源支持和志愿者的相對自主權是影響志愿服務運行的重要因素[4]。因此，對于應急志愿服務體系的建設應該有一套多層次、多維度、自上而下的發展策略。

2.1 宏觀層面——制度體系建設

2.1.1 構建應急志愿服務法律體系 我國志愿服務立法相對較晚，2017-12國務院頒布《志愿服務條例》才填補了國家層面志愿服務法律體系的空白，但其中涉及應急志愿服務的條款很少，而應急志愿服務專門法律也尚未建立。因此，與一般志愿服務相比，具有一定特殊性的應急志愿服務一直缺乏專門的法律法規的規范和支持。就此次應對COVID-19疫情來講，隨著疫情持續發展，社會對志愿服務的需求不斷增加，人們的志愿意愿也隨之高漲，規范化指引成為開展應急志愿服務的重要條件[5]。缺少法律引導的志愿服務，必然會直接或間接地引發一系列問題，如權責不明、資源不均、保障缺失等。因此，推動應急志愿服務有序運行必須以構建完善的法律體系為根基。而就立法的內容而言，首先，應該明確政府、志愿者組織和志愿者在應急救援行動中的關系，以及他們各自的責任、權利和義務；其次，應該在法律層面上建立相應的志愿者保險制度；再次，應該明確規定相關的經費、財稅等支持政策；最后，針對應急志愿服務的特殊性，應該制定合理的免責條款等。

2.1.2 完善經費籌措投入機制 應急志愿者的管理、培訓和設施配備等都需要有充足的經費做保障，構建合理的經費籌措和投入機制是支撐應急志愿服務機制有效運行的前提。首先，應該注重經費籌措渠道的多元化，建立以政府財政支持為主導，志愿者組織和社會各方共同參與的伙伴關系機制。政府財政支持是最穩定的經費來源，也是最有效的資金籌措渠道[6]，可以通過預算劃撥、稅收優惠、委托購買服務等方式向志愿服務給予幫助和支持[7，8]。除此之外，社會資助和志愿者組織自籌則是經費來源的重要補給途徑，可以通過成立專門的基金會，公開募集社會閑散資金以擴充資金流。其次，應該注意資金的合理分配和使用，建立相應的資金管理體制，基于不同組織對資源需求的評估預測，按項目類型或人員數量給予資金補助，實現資金的優化配置[9]。

2.1.3 建立高效協調管理機制 合理、高效地調度志愿者有序參與應急救援是提高救援效率、減少資源浪費的關鍵環節。在緊急狀態下，志愿者，特別是無組織的志愿者，在應急處置工作中所起的作用并不都是積極的[10]，這一問題突出暴露在汶川地震救援中，志愿者游離在管理之外，不但不能及時提供幫助反而給自身安全帶了威脅，更是給應急救援工作增加了負擔[11]。此外，在抗擊COVID-19疫情過程中，大多數志愿者和志愿組織都是火線攜手，協同度不高，出現各自為戰、志愿力量扎堆、資源浪費等問題。因此，政府應該建立一個統一的協調管理機制，合理分配政府、社會組織和志愿者的力量，形成統一調配、全程指揮、信息聯通、聯動合作的應急救援運作機制。

2.2 中觀層面——組織運行管理

2.2.1 完善志愿者招募機制 志愿者招募是應急志愿服務管理的基礎環節，合理的招募制度一方面有利于實現志愿者的組織化管理，另一方面更有利于人員的規劃與分工。建立合理的應急志愿者招募機制，首先要提供貼近于公眾的招募平臺，可以通過在網絡上和社區內部建立志愿者招募中介系統或機構，保證公眾可以通過便捷可靠的途徑加入志愿者組織。在抗擊COVID-19疫情期間，各類在線志愿服務平臺涌現，為志愿者提供社區防控、宣傳教育、物資配送等服務提供了重要的渠道[12]。其次，志愿者組織可以通過利用大眾媒體或社區宣傳設備，定期開展應急宣傳教育，營造志愿服務文化氛圍，同時發揮現有志愿者的作用，激發公眾參與應急志愿服務的熱情。最后，按照一般服務和技能服務等類別有針對性的招募志愿者，按需招募，同時成立專業團隊，對應招志愿者進行合理歸類和分配。

2.2.2 建立風險控制機制 突發事件具有突然性、緊迫性、危害嚴重、影響廣泛等特點[13]，這就決定了應急志愿服務具有高度風險性，因此，與一般的志愿服務相比，應急志愿服務需要更高標準的安全保障以降低風險。在抗擊COVID-19疫情期間，為志愿者建立了意外保險和應急處置機制成為社會各界高度關注的問題[14]。政府和志愿者組織有義務為志愿者辦理意外傷害保險，以減少志愿者的后顧之憂，德國和日本的做法值得我們借鑒：德國通過立法明確規定政府有責任為志愿者購買法定保險；日本則建立了專門的志愿者保險制度，要求志愿者在參與應急救災之前必須購買保險，對于尚未購買保險的，救災現場會有專業人員為其現場辦理保險。此外，就具體的內容來講，意外傷害險一方面要保障志愿者在參與應急救援行動中受到意外傷害時能夠得到相應的補償，另一方面，由于應急志愿服務具有其特殊性，志愿者在提供服務的過程中可能會對被服務者造成不可預知或不可避免的傷害，因此需要設立第三責任人保險，以減輕因被服務者遭受意外傷害而對志愿者造成的負擔。

2.2.3 完善志愿者激勵機制 COVID-19疫情期間出現志愿者完成抗疫任務后卻遭勸返的現象，極大地挫傷了志愿者的激情和動力，而有效的激勵制度是提高志愿服務意愿、擴充應急志愿者隊伍的必要措施。就激勵方式而言，應該以精神激勵為主，兼顧物質獎勵。授予榮譽稱號、宣傳光榮事跡、頒發榮譽證書等方式雖然能給志愿者帶來一定的成就感，但不具備長效性。這方面可以借鑒國外經驗，如美國，通過設立專門的績效評估機構，為志愿者的升學、就業、晉級提供依據，此外，美國還針對老年志愿者設立了薪金獎勵和教育獎，教育獎可以轉讓給子孫后代[15]。兼顧物質和精神的激勵方式才是推動應急志愿服務長效運行的有效驅動力。

2.3 微觀層面——應急能力建設

2.3.1 完善社區應急培訓和認證備案機制 抗擊COVID-19疫情對志愿服務的專業化要求較高，如醫護服務、心理服務、社工服務等都需要專業能力做支撐，而專業能力離不開日常培訓，有學者認為培訓是應急志愿服務事業發展的重要資源[4]。社區是公眾基本的生活單元，是公眾獲取應急知識、培養應急能力最直接、最便捷的場所。因此，應急培訓應從社區開始。許多國家已將社區應急培訓納入到了國家應急救援體系[10]。美國自1985年就成立了社區應急響應小組（Community Emergency Responce Team，CERT），專門為社區公眾提供應急培訓，旨在指導公民在應對災難時能夠在幫助自己的同時為他人提供幫助。日本也十分重視全民應急教育，在各市縣的社區均設有自主防災組織，以提供日常的應急培訓[16]。應急培訓是實現應急志愿服務專業化的有效措施，而具備專業技能且能夠被迅速調動的應急志愿者才是救援效果的有力保障。因此，我國應建立起一套以社區為單位的應急培訓及認證備案機制，包括日常教育、資格認定、人員備案、保障獎勵等，對有意愿參與應急志愿服務的公眾開展有針對性的培訓，設置相關專業的資格考試，考試合格者可獲得資格證書并在社區相關機構備案，這樣在應對突發事件時，一旦出現專業救援人員不足的情況，則可立即在社區內調動已備案的志愿者，第一時間支援前線發揮專業作用。

2.3.2 加強學校危機教育和服務教育 學校教育對于個人意識和價值取向的形成有著重要的引導作用，因此，應注重學校對學生危機意識和志愿服務精神的培養。危機教育的核心在于培養正確的危機觀，以及應對危機的能力，開展危機教育一方面有助于培養學生的自我保護意識，提高其應對突發事件的能力；另一方面可以激發學生的社會責任感，提高其參與應對危機的意識[2]。而服務教育更能從價值導向上培養學生的責任感和奉獻意識，可以通過在中小學和大學開設志愿服務社會實踐相關課程，將課程與學分、獎學金、升學、畢業相掛鉤，從而培養學生主動服務他人的意識。

3 小 結

COVID-19疫情的突然爆發是對我國應急救援體系的一次挑戰與考驗，政府救援力量發揮了重要的主導性作用，而政府救援力量，尤其是專業的救援力量不足，成為此次抗疫行動中的突出問題。應急志愿服務作為應急救援體系的有力支撐，在補充應急力量、提高救援效率、維護社會和諧等方面均具有重要作用，建立完善的應急志愿服務機制成為當務之急。我國應自上而下建立起一套制度體系完備、組織運行高效、應急能力專業化的應急志愿服務機制，以增強我國應急救援軟實力，為今后我國應對各類突發事件提供重要的后備力量。