甘南黃河上游水源涵養區建設研究

毛愛華 毛紅霞 李 璇 吳 瓊

（1 甘南州委黨校 甘肅合作 747000 2 甘南州畜牧工作站 甘肅合作 747000）

引言

習近平總書記在2019 年視察甘肅時發表了重要講話，在講話中十分明確地指出“甘肅是黃河流域重要的水源涵養區和補給區，要首先擔負起黃河上游生態修復、水土保持和污染防治的重任”[1]。后來習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上，進一步明確了“甘南黃河上游水源涵養區”的生態功能定位，確定了“共同抓好大保護，協同推進大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河”的目標任務。所以認真貫徹落實習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話精神，保障整個黃河流域經濟社會的持續、快速、協調發展和生態安全，滿足國家可持續發展的需要是非常重要。

甘南黃河上游水源涵養區地處青藏高原東緣、黃土高原南緣，位于甘南藏族自治州的西北部，是黃河源區降水最充沛的地區，也是青藏高原“中華水塔”的重要涵養地。近年來，由于全球變暖、人口增加、牲畜超載、林線后移、草原退化、濕地萎縮等一系列生態問題[2]，使得甘南黃河上游水源涵養區生態環境問題依然突出。針對這許多問題，甘南州實施了一系列重要生態保護與建設項目。如已完成天然林資源保護、退耕還林、退牧還草、黃河規劃鼠害綜合防治和沙化（黑土灘）綜合治理等重點生態工程，緩解了人為因素對生態環境的破壞，促進了草原、森林資源的恢復保護和合理利用，使得局部地區的生態環境惡化趨勢得到明顯遏制。但由于歷史欠帳太多，人口壓力又大，加之該區經濟落后、財政困難，國家投入十分有限等原因，生態環境整體惡化的現狀仍未得到根本扭轉，具體來說主要存在以下問題。

1 生態環境方面存在的主要問題及影響因素

1.1 生態環境方面存在的主要問題

（1）甘南水源涵養區生態環境仍然脆弱。甘南州水源涵養區由于受特殊地理環境影響生態脆弱、人工恢復成本高[3]，其生態環境如果受到破壞，影響惡劣并且很難恢復，鼠害草場退化的草原區仍占很大的比重，草畜平衡問題仍有待解決。

（2）草原沙化退化治理任務仍然繁重。據監測統計，目前甘南州沙化土地面積約有4.37 萬hm2，鼠類危害草原面有51.3萬hm2，蟲害發生面積有7.73 萬hm2，鹽漬化面積有0.6 萬hm2，毒害草面積有39.87 萬hm2，大規模治理近在眉睫。

（3）森林和植被總體質量不高，生態系統有待提升。隨著天保工程的實施和義務植樹造林力度的加大，甘南總林地面積逐年增加，但問題是原始森林面積較小，次生林面積較大。

（4）生物多樣性恢復仍需持續用力。雖然近年來通過監測分析，甘南黃河上游水源涵養區天然草原綜合植被覆蓋度得到較快的提升，但種群優勢不再明顯，優質牧草分布不均，目前和70-80 年代的生物多樣性相比仍有減少，生物多樣性恢復仍需持續用力。

（5）水源涵養能力有所降低。近年來，在工程治理修復和降水增加等條件作用下，甘南黃河水源補給能力逐步恢復，但一旦遇到大的災害，甘南對黃河的水量補給仍會受到較大影響。

（6）污染防治攻堅戰壓力較大。大氣污染防治方面，甘南州冬季供暖期長、植被泛綠期短、能源結構單一，城郊居民生活取暖以散煤為主；受藏傳佛教和風俗習慣的影響，藏族居民煨桑祭祀活動較為普遍，產生的煙氣對空氣質量有一定影響[4]。水污染防治方面也依然存在環保制度不完善、水源保護區內個別違法項目整治不全面等問題。

（7）基礎設施建設中遺留的生態問題未得到有效解決。一些自然保護區已經成立時間較早，但功能區和范圍的劃分并沒有充分考慮當地的長遠發展和需要。在城鎮、村莊、農田、道路等一些保護區的核心區域內占用養殖村集體建設用地和緩沖地帶，這引起了很多基礎設施建設、重大民生工程很難實現。有的項目不得不變更或停止建設，有的項目建設用地和自然保護區準入許可等手續辦理難度大。主要表現在：公路沿線取土挖沙破壞生態現象嚴重，造成一系列的生態環境問題，對后期恢復治理帶來諸多困難。

（8）生態環保資金投入依然不足。近年來，盡管在甘南州生態環境的投資增加，對環境的前景正在改善，但許多歷史欠賬，特別是因為我國相對較低的投資補貼，并且需要建設的項目有一個大的資金缺口，加上其財政困難對相關的生態系統治理造成嚴重影響，重要項目僅靠地方財力實施難度較大：生態轉移支付資金額度偏少，平均到每個縣每年僅有4650 萬元，與甘南州的生態功能定位的重要性和創造的生態價值極不相稱；國家草原補獎標準較低，每畝21.67 元的禁牧補助標準僅占甘南草原生產價值的15.48%，嚴重制約著生態環境保護的質量和效果。

1.2 影響因素

（1）自然因素。①地貌地形：甘南州受地勢影響，地質災害風險發生發展較為頻繁，自然條件較為不利對甘南州的經濟產業發展、生態保護情況帶來不利[5]。②土壤和巖性：甘南州土壤類型較為豐富，與之相對應的草原植被類型豐富，但甘南州地形起伏大、可利用土地較少、仍然會使得甘南州空間發展不平衡，農牧業結構單一[6]。③溫室效應與氣候變化：甘南高山氣候，并通過在長冬無夏春秋大部分地區季風連接，85 至180 天無霜期[7]，熱資源不足；年降水量是400-80 毫米，和地理空間分布是及其不同，具有1137-173 毫米年蒸發量。根據甘南州氣象局預測，未來氣候變暖將持續，降水不均勻性增大，氣象災害風險加大，短期內甘南境內河流徑流量有所增加，山地森林草原帶等植被覆蓋面積可能有所增加，由于蒸發相應增加和土壤侵蝕的破壞表面的部分地區荒漠化可能會加速[8]，生態系統的脆弱性將更明顯。④極端降水與地質災害：降水量一年之間很不平衡，以及氣候的暖干化，全州年降水量由上世紀50 年代的656.3m 減少為2015 年的541mm，減少了14.4mm。⑤鼠害與沙化嚴重：甘南高原草地鼠蟲害和草原荒漠化比較嚴重，對草地生產力有很大的降低[9]。

（2）人為因素。①草原超載放牧：甘南州有天然草原272.33萬hm2。其中，現有的草地面積為256.53 萬hm2。草畜之間的矛盾在很大程度上削弱了甘南草地的載畜能力[10]。雖然近年來國家、省、州逐步加大了對甘南草原的保護修復力度，但超載過牧的陰影依然存在，在很大程度上削弱了甘南草地的載畜能力。②森林采伐嚴重：建國以來的近半個世紀，甘南林地被大量采伐，雖然當時也對社會主義建設事業做出了很大貢獻，但采伐重，對管護重視程度小，從而造成了森林面積急劇減少。③人口數量增加和活動加劇：近年來，在影響水源補給量的因素中超載過牧和不合理的土地利用是導致生態環境惡化的主要因素[11]。首先，甘南州一方面人口快速增長，一方面牧飼養的牲畜數量也在不斷上升，造成草原退化，其次，甘南州擴大了草原墾殖面，這對土地侵蝕有很大的不利。④礦產資源的粗放開發。由于地質勘探程度低技術資金不足，部分小礦的開發，嚴重破壞地表植被，有色金屬礦產的開采存在破壞地下水循環和污染地表水的風險，甚至存在引發和誘發地質災害的可能。如果繼續原有的礦產資源粗放開發、小工業惡性發展態勢，加劇了甘南新的環境問題。⑤生態文明理念的認知不夠深入：甘南位于藏，漢，回民族的文化的交界處，在牧區和農區的交界處。不同的民族有不同的文化意識。自古以來，這一直是我國的安多文化的核心區，是我國的漢族和藏族文化的交匯點。藏族人口約占了一半，與生態文明等現代化文明仍存在較大差異，普通民眾生態環保觀念淡漠，而且發展意識、消費觀念陳舊，文化意識對跨越式發展仍存在很大障礙。由于歷史原因和地區貧困的現實情況，在資源開發和經濟建設中尚未走出“先污染破壞、后治理”的誤區，造成生態系統退化和破壞[12]。

2 經濟社會發展方面存在的主要問題及影響因素

2.1 經濟社會發展方面存在主要問題

（1）工業種植難度大，生產手段落后，養殖效益低，種植業的生產空間受到限制，結構小而雜，難以形成規模效益，并為支持農牧民擺脫貧困，致富是有限的。

（2）產業發展水平底，輻射帶動能力不強。甘南藏區低水平、低質量發展的態勢未能完全改變，還難以支撐甘南自身發展。

（3）經濟發展與生態保護的矛盾比較突出。這幾年甘南州在生態保護建設工作中取得了一定的成績，但生態保護、經濟發展、實現社會長治久安的任務依然很重。綜合規劃“兩水一江”盡管審批，但由于缺乏專項資金的支持，其債務和地方政府的財政困難，同時也影響了有效地促進了黃河流域綜合管理、項目管理和建設難度與甘南的生態和社會地位不相符合。

2.2 影響因素

（1）禁止開發區域廣，資源開發利用受限。甘南州禁止開發區占國土面積的比例大，資源管理優勢很難轉化成經濟發展優勢。

（2）自然環境條件差，區域發展不平衡。甘南藏族自治州位于胡煥庸線和農牧交錯帶，全州地質災害比較頻繁，特別是東南部，山勢高峻，在暴雨等誘發條件下容易形成地質災害[13]。

（3）自我發展和保障能力不足。甘南州自我發展能力弱，地方配套資金落實困難導致自我發展和保障能力不足。由于8 縣市全部為100%財政轉移支付縣，許多項目和當地政府資金難以落實建設，導致了生態環境的保護和建設和公眾期望的結果之間有很大的差距。

3 甘南黃河上游水源涵養區建設的對策建議

甘南黃河上游水源涵養區屬國家限制和禁制開發區，甘南黃河上游水源涵養區生態保護修復是推動地方經濟高質量發展的重大舉措，要通過大力實施森林、草原、濕地保護、黃河、洮河和大夏河流域綜合治理等生態保護和建設，增加水源涵養和補給，并增加環境的承載能力；提供更多的生態產品及交通“互聯互通”、生態產業培育等高質量發展，促進高品質的區域經濟發展。

3.1 加強生態環境保護與修復

加強生態環境保護與修復要采取有效的大舉措，協調山水森林田野湖泊和草地的綜合治理，要加強黃河、洮河和大夏河流域的治理，綠化城市和村莊，生態廊道建設，環境污染治理，生態大數據平臺建設等重大生態保護和修復的支撐體系建設。

3.1.1 提升水源涵養能力

（1）草原生態系統保護與治理。通過建植草方格、營造灌木林帶、圍欄封育、補種草種、劃區輪牧等措施以及保護補助獎勵工程有效治理“黑土灘”型退化草地和沙化草地，提高草原生態效益；通過完善草原草畜平衡獎勵政策，實施草地保護支撐體系，有效建立草地保護長效機制。

（2）森林生態系統保護與建設。加強森林生態系統的恢復與治理工程，鞏固退耕還林成果，開展全國森林資源管理，加強植林地等。

（3）濕地生態系統保護與修復。穩定黃河水源補給、防止下游斷流及洪水調蓄功能是該區濕地的重要功能。

（4）生物多樣性保護。加強產地檢疫，確保外來物種入侵不明顯[7]。

3.1.2 加強水土流失治理

通過對瑪曲黃河流域、洮河流域（碌曲、合作、卓尼臨潭）、大夏河流域（合作夏河）、白龍江流域的綜合治理，提高植被覆蓋率，增加環境容量和攔土蓄水能力，提高流域生態環境質量，保障流域兩岸水生態及水環境的安全。

3.1.3 加強污染治理綜合防治

在甘南州全力打造“五無甘南”戰略下，加強污染治理綜合防治。

（1）水污染防治通過實施甘南州黃河流域的水污染防治工程，使該流域水質得到明顯改善，達到優良級。一是加強監測管理，制定法律和控制標準，二是減少污水排放，以免污染黃河流域和白龍江流域水源。

（2）大氣污染防治。大力推行清潔生產，在甘南州以熱電聯產及配套的氣脫硫項目替代分散式燃煤工業鍋爐和生活采暖鍋爐；加強和推廣太陽能風能利用；限制亂砍亂伐，植樹造林。

（3）固體廢棄物污染防治。推進垃圾分類收集，加強垃圾的回收利用，建立再生資源服務體系，加強對金屬礦山尾礦綜合利用和混合生產多金屬礦山，并提高集中供熱爐渣綜合利用率，具有自身的再利用價值的部件進行回收利用和副產品銷售或加工成原料出售給其他企業。

（4）土壤污染防治。土壤污染由于越來越少使用有機肥料，土壤的物理和化學性質惡化，殘留的化學肥料已經成為污染。將典型的土壤污染開展為試點項目，特別是化學污染領域和金屬礦區的整治，并建立一個技術路線系統。

（5）農業與農牧村污染治理。優先謀劃農牧村生態環境整治包括農牧村垃圾治理、農牧村住房改造、農牧村交通水利設施建設，推進農業與農牧村污染治理資金和政策保障為一個強大的工具，以促進“鄉村振興規劃”。

3.1.4 加強地質災害治理

通過瑪曲黃河主干河流域、大夏河流域、洮河流域、白龍江流域四個流域的河岸防護與建設，維護河堤、河岸安全；可通過有效的利用邊坡加固從而完善地貌景觀[14]；出臺完善的礦山地質環境治理保障措施。

3.2 切實保障和改善民生，提高人民群眾生活水平

3.2.1 鞏固與提升脫貧攻堅成果

（1）依托生態保護與建設，促進農牧民生態收益。通過實施一系列保護項目，進一步擴大森林草原、濕地、沙化土地等生態管護公益性崗位，優先吸納邊緣性困難勞動力，并提高生態管護員報酬待遇標準，切實提升廣大農牧民群眾在生態保護與建設中的參與度和積極性有效促進農牧民生態收益。

（2）依托生態扶貧產業，提升扶貧區域發展動力。積極爭取政策和中藏材和山野珍品產業發展的資金支持，依托現代畜牧業和精準扶貧項目的建設，加快畜牧業的發展，實現農牧民持續增收。

（3）依托文化旅游，促進一二三產業融合發展。著眼于城市的發展和旅游業的周邊城鎮民俗文化體驗的新形式，著力挖崛甘南特有的旅游資源，持續增加旅游從業人員人數，帶動農特產品、旅游產品生產加工、“農（藏）家樂”經營、旅游服務等產業融合發展，從而實現農牧業產業鏈不斷延伸、產業附加值不斷提升、農牧民收不斷增加、脫貧成效不斷鞏固提升。

3.2.2 全面推進和建設鄉村振興

（1）構建鄉村振興新格局。優化鄉村經濟發展戰略布局，結合不同村的企業發展情況，因地制宜突出中國特色，有序推進鄉村發展。

（2）建設高品質生態文明小康村。2020 年底甘南州已建成高品質生態文明小康村1306 個，要繼續建設高品質生態文明小康村。加大綠色生態村莊力度，推廣光伏發電、煤氣灶和節能炕等新型能源利用。創新載體，大力弘揚生態文化，講好家鄉文化故事。

3.3 加快基礎設施建設，增強高質量發展的支撐能力

全面提高基礎設施服務和保障功能，建設景區旅游基礎設施和旅游景區通往主干道公路，努力實現建設交通基礎設施系統是未來五年計劃，著力提高城市和農村地區綜合環境，加快城鎮和城市道路和停車場的建設，全面覆蓋的基礎設施管理服務領域，如供水，供熱，垃圾填埋場。

（1）全面推進公路網絡全面覆蓋等級提升工程。加快縣級公路建設，在修通銜接農牧村最后一公里道路的基礎上，以村鎮為重點，加快通向田間地頭和草原深處的道路建設，以便于田間操作、草原修復養護及防護工作的快速開展。

（2）加強綠色公共交通體系建設。配合新能源政策、資金、技術等多方位扶持體系，帶動全州新能源交通體系改造升級，以合作市為樞紐，推進七縣同步發展以電動車輛及節能交通為基礎的綠色公共交通體系。

3.4 努力發展綠色生態產業，真正轉變經濟發展方式

（1）做強農牧業循環經濟產業，從資源的互補和循環發展的角度出發，堅持突出甘南州特色農牧業資源和產業優勢為重點。引導、鼓勵群眾發展林業種養殖業、林產品采集加工、森林休閑旅游等經濟，構建生態農業企業生產和服務管理體系。

（2）做精中藏醫藥產業。通過對藏中藥種植面積的提高，結合藏中藥精加工項目、藏醫院制劑廠項目、寺院藏醫院藏藥加工項目的建設，做精中藏醫藥產業。推進藏中藥養生、食療、護膚等方向延伸發展并實現產業化。

（3）做好節能環保產業。通過產業基地的建設可以突出產業優勢，促進產業集聚，增強體質創新，提高環保節能產業整體競爭力、加快提高清潔能源利用率。

3.5 認真做好黃河文化傳承保護，推動文化旅游融合發展

通過全力打造甘南全域旅游，讓游客全方位多視角地感受人間仙境的純凈之地魅力，名城名鎮名村的歷史文化，養殖村的文化產業建設，全國重點文物保護基地的建設，助推“文化甘南”建設。

（1）認真做好黃河文化傳承保護，推動文化旅游融合發展。如讓“生態文明臘子口論壇”來深入探討和弘揚民族文化，宗教文化，紅色文化，生態游牧文化，農耕文化等黃河流域歷史文化，推動文化產業的多維元素的發展，建立民族傳統文化的基地。

（2）推進全域旅游無垃圾九色甘南香巴拉品牌建設。通過推進全域旅游無垃圾九色甘南香巴拉品牌，增加文化和旅游龍頭企業。建設創新型甘肅省文化與旅游一體化的示范樣板區，推動品牌“九色甘南·戶外天堂”，并不斷提高市場信譽影響力和市場認知度。加大文旅宣傳推介力度、深化拓展環境革命成果、打造“廁所革命”升級版。

4 政策建議

黃河上游生態系統保護與修復基金的設立是為了逐步打破缺乏濕地保護，生物多樣性保護，草原退化，沙化，防治病蟲害，草畜平衡和水資源保護等投入不足的問題。一是加大對甘南州國家發展重點生態系統的功能領域中財政轉移支付的財政支持，以支持當地的生態環境和民生。二是按照流域水資源生態補償的原則，加快稅費制度的改革，并提出建立流域生態補償機制。讓環保成就上游的水資源與下游老百姓平等分享，以保護下游人民有平等的生存權和發展。三是建議參照三江源國家公園建設標準,以每人每年3 萬元的標準安排落實生態管護員報酬，有效刺激生態治理工作人員的積極性和主動性，實現有效的資源保護和鞏固脫貧的“雙贏”目標。四是建議省上和國家建立自然資源市場化交易試點機制，支持甘南州率先建立碳匯、水權、排污權交易試點，提供廣泛的資金支持。

結語

甘南黃河上游水源涵養區具有十分重要的生態功能地位，我們要緊緊圍繞“共同抓好大保護，協同推進大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河”的目標任務，大力加強該區域生態修復和保護，對黃河水資源的補給功能將產生巨大作用，對改善當地農牧民的生產生活條件、促進民族地區經濟持續發展具有十分重要作用。