創新城鄉生活垃圾源頭分類管理模式試點工作思路

王巖

（盤錦遼油晨宇集團有限公司，遼寧盤錦124012）

如今，高速發展的中國城市正飽受“垃圾圍城”之痛。住建部2018年發布的垃圾統計數據顯示，我國生活垃圾產生量每年在4 億t 以上。當前，有2/3 的城市被垃圾問題困擾，1/4 的城市沒有合適場所堆放垃圾。垃圾源頭分類在我國推行已經20年，各地努力探索符合區域特色的垃圾分類模式，但生活垃圾分類率低、回收率低、無害化處理率低的現象并沒有顯著改善。這一顯性現象的實質是長期無法破解的“老大難”問題，即社會、政府、市場分頭推進，合力共治模式遲遲沒有建立。

1 生活垃圾源頭分類知易行難

1.1 政府推進生活垃圾分類多措并舉

碎片化試點工作亟待改進。2000年6月，原建設部確定了北京、上海、南京、杭州等8 個城市為全國第一批生活垃圾分類收集試點城市。其中，被稱為“史上最嚴”垃圾分類地方法規是指《杭州市生活垃圾管理條例》，共計9 章74 條，但在執行中卻遭遇尷尬。20年過去了，如今有的試點城市垃圾分類遠未達到預期效果；有的雖然出臺了各項措施予以引導，卻收效甚微，以至于試點成了馬拉松，依舊是進行時而非完成時[1]。受居民的垃圾分類觀念意識薄弱、政策主體執行不到位等因素影響，垃圾分類回收的基層管理制度執行不力的現象普遍存在。

政府購買服務方式有待改進。垃圾分類處理是一個系統工程，只有政府部門、城投集團、物業公司、社區居民合力共建系統工程，才能成為生態環境社會治理的一種集聚力量。目前，全國各地普遍通過政府購買服務等方式引入市場化主體對轄區內生活垃圾分類開展試點工作，但是這種方式存在缺陷：其一，生活垃圾源頭分類項目實施范圍分散在不同轄區的居民小區和公共機構，居民對于生活垃圾分類的知曉率和參與率有待提高；其二，社區物業僅是生活垃圾分類投放、收集、運輸和處理整個鏈條前端的一個環節，物業雖然在居民的配合下能夠對生活垃圾中的某些可回收物進行分類收集，但整體效果不佳。

1.2 基礎設施投資建設BOT 模式

生活垃圾分類PPP 運作模式。近幾年，PPP 模式在交通基礎設施建設、污水處理、燃氣供給等領域已有較多實踐，并且取得了一定成效。但是，PPP 模式在生活垃圾治理領域的實踐尚處于萌芽階段。BOT 模式應用到生活垃圾分類工作中，有助于轉變政府職能，提高工作效率，盤活存量環衛資產。此外，BOT 模式合作周期較長，可以保障項目長期投入。生活垃圾分類BOT 運作模式涉及運作邊界、運作方式、投融資機制、回報機制等諸多方面，需借助智庫聯盟優勢整合產業細分市場資源[2]。

BOT 是英文Build－Operate－Transfer 的縮寫，通常直譯為“建設－經營－轉讓”。BOT 實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式，以政府和私人機構之間達成協議為前提，由政府向私人機構頒布特許[3]，允許建設方在一定時期內籌集資金建設某些小而散的公益性基礎設施，并管理和經營該設施及其相應的產品與服務。BOT 與PPP 的區別：前者BOT 是政府授權私人機構（例如：社區綠營志愿者聯盟）獨立建造和經營設施，而不是與政府合作；后者PPP 更強調政府與私企利益共享和風險分擔，適合于政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本運作某些大型基礎設施建設項目。PPP 模式包含多種操作形式，BOT 模式也是PPP 的一種。

2 垃圾分類是生態文明之舉措

2.1 中國發展的主要方向將是生態化

固體廢棄物被稱為垃圾，人們的衣食住行等活動是產生垃圾的過程。垃圾是城鄉發展的附屬物，全世界每天約產生550 萬t 生活垃圾和大約300 萬t 的生命體排泄物。我國目前各類固體廢物累積堆存量600～700 億t，年產生量約100 億t，其中畜禽養殖廢棄物近40 億t。高速發展的中國城市，正在遭遇“垃圾圍城”困境。對此，習近平總書記十分關心垃圾分類工作，他強調，普遍推行垃圾分類制度，關系13 多億人生活環境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理；實行垃圾分類，關系廣大人民群眾生活環境，關系節約使用資源，也是社會文明水平的一個重要體現；要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。

21世紀之初，中國就在推進一場重大的戰略性變革。2020年10月下旬召開的中共十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》，是在歷史新坐標上對中國未來發展的一次重大的戰略謀劃。其中一個很大改變，那就是過去都是大段表述要求加快城市化，在這一次“十四五”規劃建議中，只保留的一句話是“以人為核心的新型城鎮化”，而大量的文字都在強調三農、鄉村振興、生態環境。這說明在未來一個時期，中國發展的主要方向將是生態化。當然，生態化早在2007年就已經正式提出，2012年就作為國家重大戰略被確立下來，但是這一次的變化格外引人矚目。

2.2 以供銷社強大的流通網絡做支撐

如何理解“以人為核心的新型城鎮化”內涵？以人為核心就是要在城鎮化進程中讓老百姓得到實惠，不能僅僅是農村戶口變為城市戶口，農民還享受農村的公共服務，特別在教育、醫療、住房、養老等民生項目方面。因此，要堅持城鎮化和新農村建設協調發展，推進城鄉生態環境治理產業布局、基礎設施、公共服務、就業社保的一體化。研究重點之一是在探尋城鄉生活垃圾源頭分類BOT 投資建設和經營管理新模式過程中，如何發揮供銷社系統的流通網絡資源優勢，通過居民向社區交投生活垃圾分類后的各類再生資源積分儲蓄，調動廣大中老年參與“無廢城市”建設活動的積極性和主動性。

供銷社在農村現代流通網絡建設中具有顯著的優勢。目前，我國正在推進社會主義新農村建設,而構建農村現代流通網絡是社會主義新農村建設的重要組成部分，也是當前擴大農村消費的重要依托。近年來，全國供銷社系統在推進農業綠色發展方面發揮了重要作用。有關數據顯示，2019年全國供銷社銷售總額為4.6 萬億元，其中，農業生產資料類銷售額為7 872.3 億元，占比17.11%；農產品類銷售額為18 580.8 億元，占比40.39%；消費品類零售額15 884.5 億元，占比34.53%；再生資源類銷售額2 318 億元，占比5.04%。但同時還存在著經營模式不新、服務能力不強、同質化競爭嚴重等問題。

3 無廢城市試點項目策劃思路

3.1 設定再生資源為期貨合約標的物

盤錦市是典型的資源枯竭型城市[4]，是國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案》之后，從全國篩選出來被納入全國“11+5”的試點城市之一。對其“無廢城市”建設試點工作的建議是，采取政府購買公共服務與創新型BOT 模式相結合的方式運作生活垃圾源頭分類試點項目，可將政府和“綠營聯盟”簽訂BOT 項目合同的期限設定為30年。理由之一是試點項目設定期貨合約標的物是生活垃圾分類后的再生資源和沙質荒漠化治理可量化的指標；理由之二是綠營志愿者分類投放家庭廢物積分可作為中老年人的醫療和兒孫升學儲備基金；理由之三是為了適應以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

大家都知道，商業醫療保險是對社會醫療保險的補充，對于社保中無法報銷的進口藥物、醫療機械等都可以報銷。目前國內與中老年的醫療保險相關的產品有很多，總體來說可以分為消費型醫療保險和返還型醫療保險，這兩款保險各具特色。再說，目前常見的兒童教育儲蓄險，例如平安鴻利保險、招商信諾守護未來少兒教育金保險等，都需要客戶累計存款，而且其中的“潛規則”很多，認購者相對較少。對各種商業保險不做更多的評論，只是拋磚引玉以此為參照模式進而提出以BOT 融資模式為導向的某央企三產混改員工持股的創新型公司的名義定向發行生態化綠色債券的試點工作思路。

3.2 債券市場的綠色債券占有率較低

2020年3月發布的《2019年度綠色債券運行報告》顯示，2019年，隨著綠色債券市場制度、政策不斷完善，發行成本進一步降低，我國綠色債券發行量大幅增長。據統計，2019年，我國綠色債券共計發行192 期，發行規模為2 803.44 億元，發行期數和發行規模較2018年分別增長48.84%和26.94%。近年來，綠色經濟和低碳轉型已成為發展主流。但是，我國綠色債券在債券市場的占有率較低，2019年我國綠色債券發行期數和發行規模占債券市場總發行期數和總發行規模的比例均不足1%。

債券是政府、企業、銀行等債務人為籌集資金，按照法定程序發行并向債權人承諾于指定日期還本付息的有價證券。債券是一種金融契約，是債權債務憑證，具有法律效力。由政府向某央企三產轉型發展瞄準資源循環利用產業[4]的創新型股份制企業頒布特許，特許經營企業定向發行以沙質荒漠化治理可量化指標為期貨指標的生態化綠色債券的BOT 策劃方案，雖然具有前瞻性和可行性，但是個半命題。將試點BOT 項目合同期限設定為30年，是因為將垃圾分類與荒漠化治理項目聯系在一起，是生態環境保護的系統工程，需要堅持不懈地去踐行。

4 創新垃圾分類交投管理模式

4.1 居民是生活垃圾源頭分類主力軍

破解城鄉生活垃圾源頭分類“老大難”問題，已然成為時下備受矚目的焦點。很多居民議論時說“老大難”是很棘手、很麻煩的代名詞，其實，家庭垃圾分類就是舉手之勞的生活鎖事兒，之所以成為“老大難”問題，是因為政府主導的市場運作的互惠互利的合作新模式尚未建立。有資料顯示，各大中城市1 t 生活垃圾從收集清理經過中轉運輸最后到垃圾處理場填埋或焚燒的各項經費合計在450 元/t 以上。如果通過政府購買公共服務與BOT 模式創新相結合的試點方式，將垃圾處理經費的一部分拿出來用于鼓勵居民向社區站點分類交投生活垃圾，只要居民積極參與，就能顯現其事半功倍的效果。

破解“老大難”問題最可行最有效的辦法是調動中老年人參與家庭廢棄物分類別交投（賣與買的交易）積分的積極性。可以想象，假如居民每次向社區綠色公益站點交投分類后的廚余垃圾或玻璃瓶類廢棄物1 kg 就能獲得幾角錢積分，交投1 kg 食品包裝類塑料袋或一次性餐具或舊衣物獲得幾元錢的積分，舉手之勞就可能每次為自己或兒孫獲得幾元或幾十元的專項醫保或教育儲備基金，日積月累也是一筆可觀的收入。這對于城鄉一部分中老年居民、機關單位食堂或飯店后廚的承包者，以及走街串巷的收舊客和拾荒者而言，是有吸引力的。

4.2 管理模式創新試點工作思路

創新城鄉生活垃圾源頭分類交投管理模式，要在試點工作方案中提出包括發展混合所有制經濟；培育具有全球競爭力的世界一流企業；籌備成立創新型社會組織；BOT 聯合體承接政府購買服務項目等措施的論點和充足的論據。生活垃圾處理是個系統工程，涉及到前端分類、分類收集、分類運輸和分類處理整個系統工程的4 個主要環節，這其中的前端分類是最薄弱環節。只有將垃圾處理的大量專項資金從后續3 個環節向前端分類環節傾斜轉移，并且通過發行綠色債券與創新型BOT 模式相結合的方式，試點建立綠營志愿者居民綠色賬戶給予積分獎勵等措施落到實處，讓公益活動的參與者得到實惠，才能充分調動居民廣泛參與生活垃圾源頭分類的積極性。

思路決定出路。生活垃圾分類管理模式創新，涉及到相關制度體制改革、政策法規、標準體系設計、系統工程建設等多方面問題，需要通過試點創新其管理模式。通過試點創新垃圾分類管理模式，首先要解決多頭管理“九龍治水”問題，關鍵是從頂層設計的“大部制”機構設置上加大行政職能橫向覆蓋的范圍，將計劃、組織、指揮、控制和預測等五大管理職能的宏觀調控盡量匯聚在一個“指揮部”中。