既有建筑節能改造市場運行實踐分析與對策研究

杜壯，郭漢丁，杜鵬暉，劉謙，王鳳暉

（1.天津城建大學 經濟與管理學院，天津300384；2.天津城建大學 生態宜居城市與可持續建設管理研究中心，天津300384）

既有建筑節能改造是落實可持續發展理念的具體體現，是緩解社會發展中資源供需矛盾的關鍵途徑。中國建筑節能協會能耗統計專委會統計數據表明，2018年我國建筑全生命周期能耗總額達21.47 t 標準煤當量，占全國能源消費總額的46.5%，比2005年的36%增加了約1.28 倍，建筑能耗已成為我國能耗第一大戶[1]。實施既有建筑節能改造對于實現我國節能減排目標具有重要意義。國外既有建筑節能改造市場運行實踐經過將近半個世紀時間的不斷探索，目前已積累了較為豐富的經驗，對我國既有建筑節能改造市場運行實踐具有一定的學習借鑒價值。我國既有建筑節能改造工作經過25年的努力探索，目前已實現了由局部試點向全面推進的轉變，取得了一定的成績，但在市場運行實踐過程中仍存在主體參與度不高和市場運行低效等諸多問題，嚴重阻礙了我國既有建筑節能改造市場運行實踐進展[2]。因此，探究既有建筑節能改造市場運行實踐與對策成為必然。基于此，通過對比分析國內外既有建筑節能改造市場運行實踐特點，結合我國現階段既有建筑節能改造市場運行實踐困境及原因分析，設計出適合于我國既有建筑節能改造市場運行實踐的針對性對策，以期提高我國既有建筑節能改造市場運行效率、效益和效果，助推既有建筑節能改造產業步入健康發展軌道。

1 國外既有建筑節能改造市場運行實踐特征

20世紀70年代石油危機爆發之后，歐洲各國開始既有建筑節能改造實踐，歷經近50年的積極研究和探索，掌握了成熟的改造技術，取得了顯著的改造成效。他們在法律法規體系、經濟激勵措施、能效標識制度、節能技術和宣傳教育等5 個方面形成了鮮明的實踐特征。

1.1 以健全的法律法規體系保障市場健康發展

國外發達國家注重法律法規體系建設，以健全的法律法規規范既有建筑節能改造市場主體行為活動，推動既有建筑節能改造市場依法運行。德國法律法規體系層次分明，以《建筑節能法》為核心，以《建筑保溫法規》和《建筑節能法規》為配套，以《建筑物熱保護條例》、《建筑物熱費用條例》和《建筑采暖裝置條例》等為補充，形成了“一律兩規多條例”的既有建筑節能改造法律法規體系，推動市場依法運行。美國法律法規體系完備性突出，在《能源政策與節能法案》的基礎上，頒布實施《能源政策法2005》和《節能建筑法案》，形成了總體、詳細和專項的法律法規體系，對建筑節能技術應用程序和節能建筑認證程序作了明確說明，進一步細化和完善節能改造措施。日本法律法規體系組合效果顯著，《節約能源法》規定企業能源消耗標準，《修正節能法》明確公共部門和家庭節能責任，形成了有效搭配的節能法律體系，規范了主體交易行為，有效保障既有建筑節能改造市場健康發展。

1.2 以多元的經濟激勵措施調動市場主體積極性

歐洲發達國家高度重視正向引導市場管理方式應用，以多元的經濟激勵措施調動既有建筑節能改造市場主體積極性，通過主體動力驅動既有建筑節能改造市場持續發展。德國對既有建筑維護結構與供熱系統改造、節能技術研發與可再生能源利用實行稅收減免、直接補貼、低息貸款和貼息補貼等激勵措施，通過設立專項KFW 基金,為既有建筑節能改造投入專款近百億歐元，充分調動了市場主體節能改造積極性。美國主要通過稅收優惠、財政補貼、低息貸款和直接資助等經濟激勵措施激發市場主體實施節能改造, 2001年投資1.33 億美元鼓勵用戶購買節能設施和節能住宅，2002年提供17 億美元補助低收入家庭節能消費，極大地刺激了居民實施節能改造[3]。英國采取財政補貼、減稅或加速折舊等經濟激勵措施，鼓勵個人和企業購買節能設備、使用清潔能源，從1991—1999年，節能改造累計投資達4 億英鎊，2000年向地方政府提供8 億英鎊的既有建筑節能改造財政補貼，2002年通過公共財政支付節能基金2 億英鎊，大幅調動了節能改造市場相關主體的積極性，大大促進了節能改造事業蓬勃發展。

1.3 以完善的能效標識制度實現市場信息透明化

西方發達國家積極探索信息化手段建設，以完善的能效標識制度搭建信息公開共享平臺，促使既有建筑節能改造市場信息共享。1998年美國對商業建筑和住宅建筑啟動“能源之星”建筑標識，由環保局和能源部共同發布統一的認證標準和指標，由政府認證的第三方機構進行等級測評，達到75 分的建筑授予能效認證，并將該認證標示在建筑物上，實現既有建筑內在信息外在化，緩解業主和開發商之間信息不對稱，推動了建筑節能事業健康發展。德國于2006 付諸實施“建筑物能耗認證證書”，要求每棟建筑在出租或出售時必須提供專業機構認證的建筑能耗證書，未提供者將會面臨一定的處罰，有利于交易雙方了解建筑物單方面能耗信息和整體能耗信息[4]。丹麥早在1993年就開始了公共建筑供熱能耗標識，隨后推廣到住宅建筑，通過熱模擬得到建筑物全年能耗數據，采用EM 標識體系將能耗數據轉換為能耗指標，為消費者提供便于理解的能耗水平、運行成本等重要信息，顯著削弱市場主體間的信息不對稱，便于消費者進行同類節能建筑的比較和選擇。

1.4 以創新的節能技術提升節能改造效益

國外發達國家致力于科技進步與發展，利用創新型節能技術提升既有建筑節能改造效益、效率和效果，增加既有建筑節能改造市場競爭優勢。德國研發出創新型建筑維護結構保溫隔熱技術，利用適用于外墻、屋頂和地下室等不同結構的導熱率和燃燒特性優良的保溫材料，使保溫改造之后建筑整體圍護結構的保溫效果極大提升，且不會出現以往的漏水和熱橋問題。日本創新了空調系統節能改造技術，用厚度為8 mm的中空結構式紙箱板生態基材作為空調的通風管道，改造后的空調系統在滿足以往管道性能的同時，減少了30%的管道材料費用和施工費用，還能夠降低二氧化碳排放量，減輕了環境負荷。美國在既有建筑維護結構改造中應用創新技術，使新型的玻璃不僅起到了美觀裝飾作用，而且可以阻隔絕大部分紫外線和紅外線，減少室內外遮光設備的采購裝置費用，還能夠提高隔熱效果，使建筑物空調能耗降低大約25%。創新型節能技術的普遍應用，即有利于節能改造效益的創造，又能夠極大促進節能改造相關產業發展，拓展市場空間。

1.5 以多樣的宣傳教育增強公眾節能改造意識

國外發達國家注重公眾節能意識的培育，通過多樣的宣傳教育增強公眾節能意識和改造意愿，塑造既有建筑節能改造市場發展內生動力和潛力。新加坡將公共教育作為節能工作的主要內容之一，鼓勵學校、社區和家庭共同參與、協調配合，以節能主題展覽、派發節能措施手冊、學校與家庭教育、大眾傳媒宣傳、節能論壇、研討會和知識競賽等多樣化方式開展全國性節能宣傳活動，不斷培育公眾的節能意識。美國開展了廣泛的節能宣傳教育,包括發放節能出版物、示范節能成果、開展節能培訓和引導公眾綠色出行,此外，還會主辦由制造商、經銷商、消費者及政府共同參加的一年一度例行的節能研討會, 對綠色環保節能理念進行普及，極大提升了公眾的節能降耗意識。匈牙利以電視廣告為主要媒介，以電影和報紙廣告等為輔助手段，每周的電視宣傳都設有不同的節能創意主題，相關部門通過編寫并印發節能小冊子，向公眾提供簡單的低成本節能建議，并為10~14 歲的學生舉辦有關能源使用和節能知識的競賽和宣傳活動，讓學生認識到節能的重要意義。

2 我國既有建筑節能改造市場運行實踐進展

1995年建設部編制《建筑節能“九五”計劃和2010年規劃》，明確我國既有建筑節能改造主要工作目標和任務實施安排，以政府為主導的“自上而下”既有建筑節能改造實踐在全國范圍內開始有序開展[2]。我國主要在法律法規體系、合同能源管理模式、經濟激勵政策、試點示范工程和能效標識制度等5 個方面開展了積極的實踐探索。

2.1 構建法律法規體系，奠定市場運行法治基礎

我國借鑒發達國家建筑節能立法經驗，結合我國建筑節能現狀，從頂層設計入手，構建立體化的法律法規體系，約束了市場主體行為，保障了既有建筑節能改造市場有序運行。目前，我國已基本形成了一套以法律法規為中心，以地方性法規為基礎的較完整的法律法規體系。法律層面，1997 全國人大相繼通過《中華人民共和國建筑法》和《中華人民共和國節約能源法》，對我國建筑節能工作做出明確定位，宏觀規范和指導全國建筑節能工作開展。法規和規章層面，2005年10月建設部頒布《民用建筑節能管理規定》，將建筑節能不同階段的技術標準和實施要求具體化，2008年10月國務院下發《民用建筑節能條例》和《公共機構節能條例》，進一步細化建筑節能工作，明確既有建筑節能改造規劃管理和措施保障。地方性法規層面，各地方政府依據國家法律法規制定了一系列規范性文件，譬如天津市結合本地節能具體情況和實際需求，制定《天津市建筑節能技術資料管理辦法》和《天津市既有公共建筑節能改造項目獎補辦法（暫行）》等，指導既有建筑節能改造工作在地方有效實施。

2.2 推行合同能源管理模式，實施市場化運作機制

為開拓節能服務市場，提高節能改造效率，我國從國外引入合同能源管理（Energy Performance Contracting，EPC）模式，并出臺了一系列推廣政策，助推節能改造政府主導向市場化運作過渡。國務院于2010年4月轉發由發改委等部門頒布的《關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》，要求積極推行EPC 模式。國家標準化管理委員會于2010年8月發布《合同能源管理技術通則》，為EPC 模式實施提供技術依據。住建部于2012年5月出臺《“十二五”建筑節能專項規劃》，鼓勵大型公共建筑和學校建筑節能改造采用EPC 模式。2017年3月出臺《建筑節能與綠色建筑發展“十三五”規劃》，強調持續推廣EPC 模式在建筑節能領域應用。財政部于2010年頒布《合同能源管理項目財政獎勵資金管理暫行辦法》，規定對于采用節能效益分享型EPC 中央財政給予240 元/t 標準煤獎勵。根據相關數據統計，2010年我國EPC 投資總額287.51 億元，產生總效益836.29 億元，2016年我國EPC 投資總額達10 73.55 億元，產生總效益3 567.42 億元，6年時間投資增長率為24.56%，收益增長率為27.53%[5]。實踐證明，推行EPC 模式，提高了節能市場運行效率，促進節能服務產業可持續發展。

2.3 設計經濟激勵政策，激發市場主體能動性

隨著我國對既有建筑節能改造支持力度不斷增加，各級政府和相關部門設計了多層次的經濟激勵政策，激發了市場主體能動性，推動了既有建筑節能改造市場長效發展。中央層面，中央政府主要設計財政直接補貼和財政貼息等激勵政策。財政部于2007年、2012年陸續頒布《北方采暖區既有居住建筑供熱計量及節能改造獎勵資金管理暫行辦法》和《夏熱冬冷地區既有居住建筑節能改造補助資金管理暫行辦法》，詳細說明了國家財政資金對既有居住建筑節能改造補助范圍和標準。相關統計數據顯示，2016年底全國ESCO有5 816 家，從事節能服務行業人數達65.2 萬人，2019年全國參與既有建筑節能改造居民達352 萬戶[5]。2020年7月國務院辦公廳印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，明確城鎮老舊小區改造稅費減免政策，得到了社會各界的關注。地方層面，各地方政府按照中央政策精準施策，設計了靈活的地方性激勵政策。譬如北京于2011年、2017年分別頒布《北京市既有節能居住建筑供熱計量改造項目補助資金管理暫行辦法》和《北京市公共建筑節能綠色化改造項目及獎勵資金管理暫行辦法》，一定程度上調動了群眾參與節能改造積極性，據統計，截至2020年4月，北京市有3.8 萬戶居民參與既有建筑節能改造，涉及295 個老舊小區[6]。

2.4 開展試點示范工程，帶動改造實踐穩步開展

我國借鑒國外先進節能改造理念和技術，采用國際合作與試點示范相結合的方式，以試點帶動、整體推進的模式開展既有建筑節能改造試點示范工程，帶動節能改造實踐工作穩步開展。1999年中法合作啟動“中國住宅領域提高能效與可持續發展合作項目”，項目主要圍繞黑龍江供熱改造、北京整體環境改造和上海供熱與空調系統改造展開，總共完成既有建筑節能改造示范面積2.9 萬m2，示范項目以小于7%的成本實現了50%的節能目標，每年可少排放5 萬t CO2，該項目為我國既有建筑節能改造提供了成功經驗和模式。2005年中德合作開展“中國既有建筑節能改造項目”，主要聚焦政策咨詢、示范項目、技術推廣、產業合作和知識管理等五大領域，重點開展了唐山、北京和烏魯木齊3 個典型示范項目，并對唐山、天津、鶴壁和烏魯木齊共8 600 萬m2既有建筑進行基本情況調查，建立專門的數據庫，形成數字化檔案，為既有建筑節能改造信息管理奠定基礎[7]。該項目為我國引進了德國先進的節能理念和技術，為開創適應我國國情的節能改造技術路線和實施方案提供借鑒，極大推動了節能改造活動在我國北方采暖地區更大范圍地開展。

2.5 實行能效標識制度，增強信息透明度

我國在節能領域實行能效標識制度極大增強了節能改造市場信息透明度，消除了信息不對稱帶來的負面影響，促進節能市場健康發展。在立法層面，2004年8月13日發改委等部門頒布《能源效率標識管理辦法》，標志著我國能效標識制度正式實施。2007年的《節約能源法》規定對家電產品實行能效標識管理，為我國能效標識制度實施提供基本法律依據。2008年《民用建筑節能條例》對建筑能效評價和標識做出相關規定，為我國建筑能效標識制度建立奠定基礎。標準層面，2013年3月1日實施行業標準《建筑能效標識技術標準》，將建筑能效標識分為2 個階段、3 個等級，標志我國正式建立和實施建筑能效標識。2014 頒布國家標準《綠色建筑評價標準》將綠色建筑標識定為3 個等級，2019年新版《綠色建筑評價標準》更新了評價指標體系和內容。在政策層面，2011年國務院出臺《“十二五”節能減排綜合性工作方案》，指出推進節能產品認證和能效標識實施。2014年12月發改委等七部門聯合發布《能效“領跑者”制度實施方案》，確立了能效“領跑者”制度，為消費者選購決策提供了必要的能耗信息，有效提升了節能市場信息透明度，很好地引導消費者購買節能高效產品。

3 我國既有建筑節能改造市場運行實踐困境及原因分析

基于我國既有建筑節能改造市場運行實踐總結，發現目前我國既有建筑節能改造市場運行實踐主要存在參與困境和效率困境，這兩大困境已成為阻礙我國既有建筑節能改造市場可持續發展的瓶頸。

3.1 既有建筑節能改造市場參與困境

既有建筑節能改造市場具有顯著正外部性，不僅能夠帶給業主經濟效益，還能為社會及其他個體帶來社會效益和環境效益，增加社會的整體福利[8]。然而，社會及他人在獲得既有建筑綠色改造經濟效益和環境效益的同時，并未向實施綠色改造的既有建筑業主支付報酬，業主為外部溢出效益所支付的成本得不到相應的補償，導致節能改造“搭便車”現象，進而抑制了業主實施既有建筑節能改造的積極性。另外，針對業主節能改造的相關激勵機制效率低下且措施單一，激勵政策的靶向性和協同性不足，難以有效調動業主參與的主動性和創造性，表現出業主的內源動力乏困、既有建筑節能改造顯性需求不足。

3.2 既有建筑節能改造市場效率困境

既有建筑節能改造市場多層次委托-代理關系，致使市場主體之間存在嚴重的信息不對稱。在缺失有效的約束機制的情況下，市場主體為牟取自身利益最大化會在合作過程中做出機會主義行為，損害其他主體利益，從而引發主體互信降低、關系僵化、溝通受阻和協同不力等一系列問題，嚴重影響市場正常運行，最終會使既有建筑節能改造市場演變為“檸檬市場”，市場運行失序[9]。此外，政府長期以來在既有建筑節能改造市場中處于主導地位，常越位代替市場進行資源配置，使本該由市場自行調節的事情，政府代為執行，一方面使政府陷入角色困局難以自拔，另一方面致使市場在資源配置中的決定性作用未能在既有建筑節能改造市場發展中得到發揮，從而導致市場出現資源配置失衡和低效運行等失靈問題[10]。

4 我國既有建筑節能改造市場運行實踐對策

基于國外既有建筑節能改造市場運行實踐經驗梳理和我國既有建筑節能改造市場運行實踐進展總結，結合我國當前既有建筑節能改造市場運行實踐困境及原因分析，對我國既有建筑節能改造市場運行實踐提出對策。

4.1 完善市場激勵機制，調動市場主體積極性

既有建筑節能改造市場外部經濟性是影響業主進行節能改造積極性和主動性不高的關鍵因素。需要進一步完善我國既有建筑節能改造市場激勵機制，譬如根據不同主體采用差異化的激勵措施，注重物質和精神的雙重激勵，采用經濟和聲譽等多元組合的激勵手段，有效內化既有建筑節能改造市場外部經濟性，充分調動起業主參與改造的積極性，激發改造需求側潛力，進而帶動市場其他主體的改造能動性和創造性，實現節能改造的聯動發展。

4.2 構建市場信息平臺，促進市場信息共享

信息不對稱在既有建筑節能改造市場普遍存在，嚴重影響我國節能改造市場資源優化配置和主體協同創新。通過構建既有建筑節能改造市場信息平臺，促進市場信息資源公開共享，消除市場“信息孤島”，保障市場信息透明度，營造良性市場競爭環境，增強主體間互信互利，促進市場多元主體形成共建共享共治共贏的戰略伙伴關系，推動節能改造工作協同開展，最終實現既有建筑節能改造市場高效發展。

4.3 明確市場資源配置地位，發揮市場決定性作用

既有建筑節能改造市場資源配置作用往往被政府作用部分或全部取代，反而導致市場運行過程中出現失靈現象，影響市場均衡發展。從根本上厘清市場不同發展階段政府角色與市場角色的合理定位，明確市場在資源配置中的主導地位，使市場在資源配置中發揮決定性作用。把應該由市場解決的事情交給市場，減少政府對市場資源的直接配置，讓市場在其充分發揮，形成市場作用和政府作用有機統一，為市場運行創造良好的外部環境，促進資源優化配置，實現既有建筑節能改造市場效益和效率最大化。

5 結語

既有建筑節能改造是發展循環經濟、促進生態文明建設的必然選擇。我國既有建筑量大面廣、能耗水平高，實施既有建筑節能改造對于解決我國能源危機和環境問題有著重要意義。基于國外既有建筑節能改造市場運行實踐特征總結和成功經驗借鑒，結合我國既有建筑節能改造市場運行實施進展梳理和困境致因分析，分別從完善激勵機制、構建市場信息平臺、明確市場資源配置地位等方面探索既有建筑節能改造市場運行實踐的有效對策，以期促進既有建筑節能改造活動順利開展，推動我國既有建筑節能改造事業長足健康發展。