中美博弈背景下東南亞南海聲索國的戰略選擇初論

駱永昆

摘要：近年來，美國不斷加大對東南亞滲透力度，欲拉攏東南亞南海聲索國與中國對抗。東南亞一些國家雖有意與美國合作制衡中國，但在中美博弈日益加劇背景下，相關國家態度謹慎，堅持不在中美之間“選邊站”。東南亞國家未積極迎合美國，相關國家領導人發揮了主要作用。未來，維持“大國平衡”仍是東南亞國家在南海問題上的主要戰略選項。當前，中國與東南亞各國正致力于攜手打造更高水平的戰略伙伴關系，構建更為緊密的命運共同體，但受南海爭端的困擾，少數南海聲索國目前不會徹底放棄“拉美制華”戰略。東南亞、中國和美國三方的復雜博弈關系將決定本地區的國際政治秩序和南海爭端的前景。

關鍵詞：中美博弈;東南亞;南海爭端;戰略選擇

[中圖分類號] D833? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479（2021）04-040-10

The Strategy Option for the South China Sea Claimants in Southeast Asia Under the

Background of the Sino-US Game

LUO Yongkun

Abstract： In recent years， the United States has been enhancing its relations with Southeast Asian nations， trying to persuade the South China Sea claimants to fight against China. Although some ASEAN countries intend to side with the U.S.， they are cautious and insist on the policy of "taking no sides" in the context of the increasingly intensifying game between China and the U.S.. The attitude to forge friendly relations with China by the leaders of the relevant Southeast Asian countries is the major reason for their cautious policy to the US. In the future， maintaining the power balance is still the main strategic option for Southeast Asian countries on the South China Sea issue. China and Southeast Asian countries are committed to working together to build a higher-level strategic partnership and a closer community with a shared future. However， due to the South China Sea dispute， the South China Sea claimants will not give up the policy of "siding with the U.S. to confront China". Once the pro-U.S. and anti-China leaders come to power in Southeast Asia， relevant countries may fall in favor of the U.S. on the South China Sea issue. The complex game among Southeast Asia， China and the U.S. will determine the regional political order and the future of the South China Sea dispute.

Key Words： Game between China and the U.S.; Southeast Asia; South China Sea; Strategy Option

南海問題是中國與東南亞國家關系中的一個敏感問題，也是當前中美博弈中的一個重要問題。從特朗普執政到拜登執政時期，美國不斷加大對南海問題的介入力度，挑撥東南亞國家在南海上“聯美對華”。東南亞南海聲索國① 在南海問題上也傾向于拉攏美國制衡中國。在中美博弈日益加劇、美國積極拉攏東南亞國家的背景下，東南亞南海聲索國在南海問題上是否會倒向美國、是否會與美國合作共同制衡中國成為各方關注的焦點。

一、美國積極拉攏東南亞

美國一向重視東南亞國家。奧巴馬執政時期，美國提出“重返”亞太戰略，將東南亞作為美國亞太外交的重要一環。然而，特朗普上臺后，美國開始重視“印太”合作，對東南亞的關注程度有所下降。拜登擔任總統后，美國重新審視東南亞，將東南亞作為其“印太”戰略的重要組成部分，積極拉攏東南亞國家尤其是南海聲索國。

（一）持續加大對南海問題的介入力度，欲拉攏南海聲索國“聯美抗華”

一是高舉所謂國際法“大旗”，不斷加大在南海的 “航行自由行動”力度， 并與盟國和伙伴國舉行聯合演習， 向中國施壓。2016年以來， 美國在中國南海島礁附近海域實施的所謂“航行自由行動”及軍事演習的頻次顯著增加。僅2020年上半年，美國軍機在南海的活動就多達2000余次，美國還罕見地將雙航母開進南海。2021年上半年，美國海洋監視船又密集地在中國西沙群島和中沙群島附近海域進行海上偵察。據“南海戰略態勢感知計劃”統計，2021年上半年181天中的161天，美國至少在南海部署了一艘海洋監視船，出動率達89%，幾乎沒有空窗期。在輪換模式上，美國艦船采用“先來后走”的方式實現無縫銜接，每艘海洋監視船在南海的海上作業時間少則十余天，多則三四十天①。另外，美國與其盟國和伙伴國不斷在南海舉行軍事演習、炫耀武力。比如，2020年10月，美國海軍的“麥凱恩”號驅逐艦和日本海上自衛隊的“霧雨”號驅逐艦、澳大利亞海軍的“阿倫塔”號護衛艦在南海舉行聯合軍事演習。此次演習旨在提高盟國的集體能力，維護所謂的“海上安全”，應對地區突發事件。與此同時，法國海軍也在南海附近與美日兩國舉行聯合演習。英國和德國海軍也插手南海事務。

二是美國在南海問題上公開“選邊站”。2020年7月13日，美國國務卿蓬佩奧發表所謂的“南海聲明”，宣布中國對南海大多數海域的離岸資源權利主張“完全不合法”，拒絕接受中國對越南近海萬安灘周邊海域的權利主張，表示美國將采取堅定行動反抗“中國對東南亞國家的欺凌”。8月，蓬佩奧又與新加坡、馬來西亞、印度尼西亞、文萊、越南、菲律賓等國外交部部長通電話，呼吁東南亞國家抵制“中國在南海的非法主張”，要求東南亞國家根據國際法維護海洋權益。蓬佩奧還曾稱東盟處于美國“印太”戰略及盟友伙伴的中心位置，美國愿意加強與東盟國家合作。2021年7月， 美國新任國務卿布林肯與其前任如出一轍，在所謂的“南海仲裁案5周年”之際發表講話， 要求中國暫停在南海的“挑釁行為”，并稱菲律賓的艦船若在爭議水域遭受攻擊將適用《美菲共同防御條約》②。在美國—東盟外交部部長特別會議上，布林肯更是露骨地表示，面對中國在南海的“霸凌”行為，美國支持東盟③。2021年8月，美國國防部部長奧斯汀訪問東南亞、國務卿布林肯與東盟國家連續5天舉行視頻會議，探討與東南亞國家深化全方位關系。在南海問題上，奧斯汀和布林肯均表態“選邊東南亞”。美國不僅與菲律賓恢復了《訪問部隊協定》、深化安全合作，還公開聲稱要捍衛所謂的“南海航行自由”，表示美國對有關國家“恐嚇和欺負其他國家合法獲取其海洋資源”的行為感到擔憂。

三是直接干涉中國與東南亞國家之間的爭端。在南海問題上，美國直接介入和干涉中國與東南亞相關國家爭端的案例并不少見，其中，最為典型的就是2013年美國等西方國家支持菲律賓對中國單方面提起所謂的“南海仲裁”。中美博弈加劇后，美國進一步加大對南海問題的直接干涉力度。比如，2020年4月，美國軍方及多家西方媒體炒作中國“海洋地質8號”科考船在南海的正常作業，污蔑中國“侵犯”越南和馬來西亞的專屬經濟區，并與馬來西亞國家石油公司雇傭的石油鉆井船“西卡佩拉”號進行所謂的“對峙”。隨后，美國海軍派遣兩艘軍艦前往事發地，與一艘澳大利亞軍艦會合，公開支持馬來西亞與中國“對抗”。此后，在2021年3月的中國與菲律賓“牛軛礁事件”上，美國明確表態反對中國。美國兩家科技公司為菲律賓提供衛星遙感監測服務，第一時間發聲支持菲律賓的主張。同時，美國總統國家安全事務助理沙利文、國務卿布林肯和國防部部長奧斯汀分別與菲律賓同級別高級官員舉行3次“線上”對話，重申1951年《美菲共同防御條約》適用于南海，并表示若菲律賓武裝部隊在南海被攻擊，美國將履行保衛菲律賓的義務①。

（二）推動“印太”戰略，拉攏東南亞南海聲索國“入伙”

特朗普上臺后，美國將中國作為主要戰略對手，并拋出“印太”戰略，對中國進行戰略圍堵。

一是拉攏馬來西亞和印度尼西亞等國。2017年，美國出臺“印太”戰略。美國在《“印太”戰略報告》中多次使用“領導者”“關鍵”“重要”等詞形容馬來西亞在地區安全事務和“印太”戰略中的作用，強調馬來西亞在打擊極端勢力和維護海上安全方面尤為重要。2017年4月，美國副總統彭斯訪問印度尼西亞，表示希望與印度尼西亞建立“雙贏關系”。印度尼西亞總統佐科稱，印度尼西亞與美國將“增強戰略伙伴關系，專注合作和投資”，并討論“基于雙贏原則的雙邊貿易和投資管理”。2018年1月，美國國防部部長馬蒂斯訪問印度尼西亞，表示美國希望印度尼西亞在南海及太平洋安全上扮演“關鍵支點”角色，并將加大對印度尼西亞的拉攏力度。2021年6月，美國副國務卿溫迪·謝爾曼訪問印度尼西亞，稱贊印度尼西亞是“東盟的領導者”，也是“‘印太地區基于規則的秩序的錨定者”，表示“印度尼西亞和美國在自由開放的‘印太地區有共同愿景，包括承諾航行、飛越和其他合法利用該海域的自由”。2021年8月，在COVID-19疫情持續擴散背景下，美國與印度尼西亞在“線上”舉行戰略對話，美國國務卿布林肯稱贊印度尼西亞是“美國的強大民主伙伴”。

二是積極推動“美日印澳四邊對話”（QUAD），并將越南拉入四邊對話機制，打造所謂的“反華陣營”。2018年和2020年，美國先后派出“卡爾·文森號”航母和“西奧多·羅斯福號”航母訪問越南。這是自越南戰爭結束以來，美國航母兩次訪問越南，意在提升美越軍事合作水平，與越南打造更緊密的伙伴關系。2020年3月，美國副國務卿斯蒂芬·比根發起四邊對話視頻會議，邀請越南、韓國和新西蘭等國討論合作應對COVID-19疫情，越南成為“美日印澳四邊對話”機制擴容的拉攏對象。2020年10月，美國國務卿蓬佩奧訪問越南，與越南政府總理阮春福、副總理兼外交部部長范平明和公安部部長蘇林舉行會談。蓬佩奧稱，美國尊重越南人民和主權，期待繼續一道努力增強雙邊關系，促進東南亞、亞洲和“印太”地區的安全、和平與繁榮。同時，美國還將越南作為推進湄公河—美國伙伴關系的重要支點。2021年9月，美國又派出副總統哈里斯訪問越南，大力提升美越關系。

此外，美國還重申重視東盟，表態要加強與東盟合作，將東盟納入“印太”合作框架。2021年7月，美國國務卿布林肯在東盟—美國外交部部長特別會議期間重申維護東盟的地區中心地位，強調東盟在“印太”架構中發揮的重要作用，表示將繼續推動美國與東盟之間以“人權和基本自由”、經濟繁榮和人文交流為基礎的戰略伙伴關系。布林肯強調，美國致力于與東盟和國際伙伴一道抗擊COVID-19疫情、應對氣候危機，繼續支持在湄公河—美國框架下建立一個“自由開放的湄公河地區伙伴關系”。

三是推動“印太”基礎設施建設合作。早在2017 年美國總統特朗普訪問日本期間，美國就與日本簽署了《為“印太”提供高質量基礎設施投資諒解備忘錄》，希望通過加強與盟友合作來推動“印太”地區的基礎設施建設，并借此加強與東盟國家的合作。2018 年，美國國會通過《更好利用投資引導開發法案》，成立美國國際發展金融公司，將中低收入國家及向市場經濟轉型的國家作為投資對象。同時，美國與日本和澳大利亞一道推動“藍點網絡計劃”，倡導透明、可持續發展和市場導向，主張利用私人資本加強對新興市場基礎設施的投資，將東南亞作為重要的目標市場，與中國提出的“一帶一路”倡議展開競爭。2018年 7 月，美日澳3國宣布建立“印太”基礎設施投資伙伴關系，并簽署落實3國基礎設施投資伙伴關系合作備忘錄，確保共同動員和支持私營部門在“印太”地區建設重大基礎設施項目，加強數字互聯互通和能源基礎設施建設。目前，美日澳3國正協商擬定基礎設施建設的“印太”乃至全球行業標準，并將其作為今后對基礎設施項目進行評估和認證的依據。此外，美國還與東盟建立了美國—東盟智慧城市新伙伴關系和美國—新加坡亞洲基礎設施項目等合作框架。

（三）在疫苗問題上，美國承諾給予東南亞國家更多的疫苗援助

2021年6月，美國總統拜登公布首批2500萬劑COVID-19疫苗全球分配計劃，稱在6月底前向全世界分享8000萬劑疫苗。其中，6000萬劑提供給COVID-19疫苗實施計劃（COVAX）共享聯盟;2000萬劑直接提供給包括東南亞國家在內的特定合作伙伴。2021年7月，面對越南迅速增加的COVID-19確診病例，美國向越南提供200萬劑莫德納疫苗，并表示美國將持續對東南亞國家開展疫苗援助。在援助越南之前，美國已分別向馬來西亞和印度尼西亞提供了100萬劑和400萬劑疫苗。2021年8月，美國國務卿布林肯與印度尼西亞外交部部長會晤時聲稱，美國已向印度尼西亞捐贈了800萬劑COVID-19疫苗，并在呼吸機和COVID-19療法方面展開合作。此后，美國又宣布了第二波疫苗分配計劃，其中的75%即4100萬劑疫苗將通過疫苗實施計劃平臺分發，拉丁美洲和加勒比海地區將獲得1400萬劑，南亞和東南亞地區將獲得1600萬劑，非洲地區將獲得1000萬劑。截至2021年8月，美國向東盟成員國無條件提供了超過2300萬劑疫苗及1.58億美元的疫情緊急援助。

二、東南亞國家的矛盾心態及應對策略

面對美國的拉攏，東南亞國家并未“一邊倒”向美國。相反， 這些國家的心態較為矛盾。一方面，東南亞國家擔心深化與美國合作會打破地區戰略平衡、 沖擊東盟中心地位， 使自己最終淪為大國博弈的犧牲品，因此， 堅定地實施“不選邊站” 戰略， 與美國拉開一定距離， 并深化與中國的全方位合作， 維持“大國平衡”; 另一方面， 上述國家也期待與美國加強合作尤其是海上安全合作，以便在南海問題上對中國施壓，維護和擴大自身在南海的所謂 “主權和海洋權益”。 此外， 東盟國家還積極擴大與區域外大國的合作， 構建更大的“朋友圈”。

（一）東南亞國家普遍表態謹慎，堅持“不選邊站”立場

與2009年新加坡內閣資政李光耀高調呼吁美國繼續參與亞洲事務、制衡中國及2013年菲律賓依靠美國單方面提起“南海仲裁案”不同，當前，東南亞南海聲索國對待美國的拉攏格外謹慎。這些國家對美國拉攏東南亞對抗中國的意圖心知肚明，不約而同地表態不在中美之間“選邊站”。例如，越南政府副總理兼外交部部長范平明表示，美國挑唆越南和菲律賓與中國對抗，目的是將越菲兩國打造成為遏制中國的工具，一旦越菲兩國與中國交戰，美國不會予以實質性幫助①。越南國防部副部長阮志詠則稱，越南的外交及國防政策始終以國家利益為最終目的，越南不會“選邊站”。2019年，越南國防白皮書更是將“軍事上不結盟”作為“三不原則”之一。菲律賓總統杜特爾特強調，菲律賓沒必要在大國地緣競爭中“選邊站”，愿與中國一道通過雙邊協商維持南海和平穩定，敦促大國不要為謀求主導地位損害小國利益。文萊也在《2021國防白皮書》中將南海爭端作為本國面臨的主要戰略威脅之一，委婉地表達不愿在中美之間“選邊站”的立場，稱大國博弈將加劇南海緊張局勢，戰略誤判可能導致沖突風險上升②。印度尼西亞外交部部長蕾特諾稱，大國不要讓其他國家卷入其競爭中;該國外交部副部長馬亨特拉直截了當地表示，印度尼西亞不會“選邊站”③。馬來西亞不僅強調不在中美之間“選邊站”，其外交部部長希沙慕丁在與中國國務委員兼外交部部長王毅會晤時，親切地稱呼王毅為“大哥”以顯示中馬兩國的友好伙伴關系，有意與美國拉開距離。

（二）東南亞國家期待與美國加強合作

隨著中國綜合國力持續增強和國際影響力不斷擴大，一些東南亞南海聲索國對此產生擔憂心理，為此，東南亞國家依然與美國保持互動與合作，將美國視為重要的戰略和安全合作伙伴。2021年7月，印度尼西亞外交部部長蕾特諾在其社交平臺上明確表示，美國與東南亞保持積極接觸至關重要，因為美國與東南亞國家的友好關系不僅對東盟有利，也令美國受益④。以菲律賓與美國合作為例，一方面，菲律賓總統杜特爾特宣布暫停與美國的《訪問部隊協議》、 擱置南海爭端， 推動與中國的全方位合作;另一方面，菲律賓與美國的軍事合作從未間斷。例如，2021年4月，菲美舉行第36次“肩并肩”聯合軍事演習。受COVID-19疫情影響，此次軍事演習僅有1700人參加，除了一些實彈演習，所有地面演習均被取消，部分科目以沙盤推演和模擬的“桌面演練”形式進行。演習雖然低調舉行，但在演習舉行之前，菲律賓卻高調表態。4月8日，菲律賓國防部發言人安多隆在一份聲明中稱，隨著南海局勢不斷發展，菲律賓將在應對局勢問題上對所有選項都持開放態度，包括利用與其他國家比如美國的伙伴關系⑤。菲律賓國防部部長洛倫扎納稱，美菲聯合軍事演習將展示兩軍之間的合作，凸顯美菲聯盟關系依然存在且良好，有助于提高美菲兩軍聯合作戰能力以應對日益緊張的地區局勢。2021年8月，在美國國防部部長奧斯汀訪問菲律賓之際，美菲宣布恢復《訪問部隊協定》，為雙方深化安全合作掃清障礙。

在經濟問題上，美國一直是東南亞國家重要的經濟伙伴，并且美國是多數東南亞國家貿易順差的主要來源，這是東南亞國家格外看重美國的一個重要原因。印度尼西亞外交部副部長馬亨德拉指出，印度尼西亞歡迎美國對“印太”地區的承諾和積極作用，希望兩國能在戰略伙伴關系框架下加強務實合作，增加貿易與投資。據美國貿易代表處（USTR）的數據， 2019年，美國除了對文萊出現貿易順差，與其他東南亞南海聲索國均為貿易逆差。比如，2019年，美國與印度尼西亞貿易額為279億美元，其中，印度尼西亞對美國貿易順差為124億美元①;與馬來西亞貿易額為538億美元，馬來西亞順差為274億美元②;與越南貿易額為775億美元，越南順差為558億美元③;與菲律賓貿易額為306億美元，菲律賓順差為64億美元④。2020年，雖然受到COVID-19疫情的沖擊，美國與相關國家的貿易仍然保持上述趨勢。比如，2020年，印度尼西亞對美國貿易順差為100億美元⑤;菲律賓對美國貿易順差為26億美元⑥;馬來西亞對美國貿易順差為95億美元⑦。2020年，越南、印度尼西亞和菲律賓對中國的貿易逆差分別為353.4億美元、36.7億美元和225.3億美元;僅有馬來西亞對中國貿易順差為183億美元⑧。此外，在基礎設施建設方面，東南亞南海聲索國均看重美國資金。比如，菲律賓提出的“大建特建”計劃預計需要8.9萬億比索（約合1800億美元），亟需大國資金支持。再如，2017年，越南宣布至2020年基礎設施建設需要4800億美元，大國資金投入成為越南的重要期待。

在COVID-19疫苗問題上，一些已購買或接收中國疫苗的國家也在大力采購美歐等國疫苗，希望擴大疫苗來源，不愿意在疫苗問題上過度依賴中國⑨。一些國家的民眾更愿意接種西方國家疫苗⑩。以菲律賓為例，菲律賓政府預訂的COVID-19疫苗以輝瑞疫苗為主，為4000萬劑;科興疫苗僅為2600萬劑，其中有1000萬劑還在談判中。

（三）繼續深化與中國的合作

盡管有美國的拉攏和干擾，近年來，東南亞國家與中國的交往與合作有增無減。僅以雙方“線下”互動為例，2020年以來，中共中央外事工作委員會辦公室主任楊潔篪、國務委員兼外交部部長王毅、國務委員兼國防部部長魏鳳和、國務委員兼公安部部長趙克志等高級官員相繼訪問東南亞各國;東南亞十國外交部部長來華出席紀念中國—東盟建立對話關系30周年外交部部長特別會議;柬埔寨首相洪森、越南政府副總理兼外交部部長范平明、馬來西亞外交部部長希沙慕丁、新加坡外交部部長維文、印度尼西亞外交部部長蕾特諾、菲律賓外交部部長洛欽和印度尼西亞對華合作牽頭人盧胡特等高級官員訪問中國。中國與東盟同意密切合作，推動中國—東盟戰略伙伴關系邁向新高度。在較為敏感的海上合作方面，中國與東南亞國家關系也不斷取得突破。比如，2019年9月，馬來西亞與中國建立海上問題磋商機制;2020年10月，中馬探討由兩國外交部部長牽頭成立中馬合作高級別委員會，深化各領域合作。2020年1月，菲律賓與中國舉行海警海上合作聯合委員會第3次會議; 10月，菲律賓解除在南海海域的石油勘探禁令，中菲兩國海上共同開發邁出新步伐;2021年5月，中菲兩國又舉行南海問題雙邊磋商機制第6次會議。2021年4月，越南海警與中國海警在北部灣分界線附近海域舉行海上聯合巡邏，這是《中國海警法》頒布實施后雙方首次舉行海上聯合巡邏，也是2006年以來中越兩國在北部灣海域開展的第21次聯合巡邏。2021年5月，印度尼西亞海軍與中國海軍舉行海上聯合演練，兩國簽署建立高級別對話合作機制及加強海上合作諒解備忘錄，雙方同意將兩國合作從政治、經濟和人文“三駕馬車”齊頭并進升級為政治、經濟、人文和海上合作“四輪驅動”，為兩國合作注入新動力。2021年6月，中國與東盟發表《紀念中國—東盟建立對話關系30周年特別外長會共同主席聲明》，重申加強和促進海上安全，維護南海航行和飛越自由，保持自我克制，根據包括1982年《聯合國海洋法公約》在內的公認國際法原則和平解決爭端。

（四）加強與中美以外的區域外大國合作以保持“大國平衡”

日本、澳大利亞和印度等國一直是東南亞國家的重要合作伙伴。在中美博弈背景下，東南亞國家注重深化與上述國家關系，不斷擴大“朋友圈”。例如，2020年9月，印度與東盟達成未來5年行動計劃，提出未來雙方將加強經貿與海洋安全合作，共同打擊恐怖主義，并深化在國際論壇領域的合作。2021年11月，東盟與澳大利亞舉行第2屆東盟—澳大利亞領導人會議。澳大利亞總理莫里森強調重視東盟的中心作用并按照《東盟“印太”展望》的觀點發展與東盟關系。澳大利亞為東盟應對突發公共衛生事件和新發疾病中心建設提供2100萬澳元的援助資金，并提供7000萬澳元用于提升東盟各國在海上合作、互聯互通和經濟合作等優先領域中的韌性水平。2021年5月，東盟與日本探討深化能源合作。日本將主導制定東南亞實現溫室氣體“凈零排放”的日程表，計劃投資1萬億日元幫助東盟引進可再生能源和強化節能。與此同時，東盟還將接納脫離歐盟后的英國作為對話伙伴國。2021年8月，第54屆東盟外交部部長會議同意東盟與英國建立對話伙伴關系，因此，英國成為東盟的第11個對話伙伴，也是除了歐盟唯一的歐洲伙伴。目前，英國是東盟的第12大貿易伙伴和第6大外國直接投資來源地。

三、東南亞謹慎對待美國的原因

在中美博弈背景下，東南亞南海聲索國在謹慎面對美國拉攏的同時又低調地與其保持合作，同時深化與中國的全方位關系，是有多方面原因的：

第一，東南亞國家認為美國“不靠譜”，對美國的東南亞政策心懷不滿。特朗普執政時期，美國在亞太地區的外交重點是東北亞，對東南亞國家的關注度不高。美國不僅退出東南亞國家頗為看好的《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），還對印度尼西亞發起貿易調查、將越南列為貨幣操縱國等。特朗普連續3年缺席美國—東盟峰會，連續4年缺席東亞峰會，令東盟國家不滿。尤其是在2019年11月舉行的東亞系列峰會上，美國僅派出商務部部長羅斯和總統國家安全事務助理奧布萊恩出席，東盟國家深感被輕視。作為回應，有7個東盟國家僅派出外交部部長參會。如今，拜登雖然執政美國，但特朗普“美國優先”政策的余波仍未消散，尤其是在抗疫和疫苗合作問題上，美國明顯行動遲緩，令東南亞國家大為不滿。在緬甸問題上，自2021年2月軍政府接管政權后，美國宣布對包括緬甸政府高級官員在內的22人實施制裁，并限制向緬甸4家公司進行貿易輸出，粗暴干涉緬甸內政，令東南亞國家不敢茍同。另一方面，拜登雖然派出政府高級官員頻繁訪問東南亞，但東盟國家深感美國著力將東南亞打造為遏制中國的前沿陣地，或是在“印太”地區構建所謂的“反華陣營”，因此望而卻步。東盟反對美國在東南亞地區建立排除中國的任何戰略或倡議①。此外，東南亞南海聲索國與美國存在一些根深蒂固的矛盾。比如，越南仍擔心美國的“顏色革命”攻勢，印度尼西亞、馬來西亞和文萊等伊斯蘭國家在諸多問題上與美國分歧較大。以巴勒斯坦與以色列問題為例，印度尼西亞和馬來西亞等國堅定支持巴勒斯坦，美國則力挺以色列。

第二，東南亞國家擔心加強與美國合作將使中國—東盟關系尤其是經濟利益受損。近年來，中國與東盟國家經濟關系日益緊密，雙方之間的經濟利益相互交融。2020年，中國與東盟貿易額達6846億美元，雙方互為最大貿易伙伴。同期，中國對東盟全行業直接投資額為143.6億美元，同比增長52.1%，新加坡、印度尼西亞和越南為前3大投資目的國;中國企業在東盟新簽工程承包合同額為611億美元，完成營業額340億美元，印度尼西亞、泰國和菲律賓為中國在東盟前3大工程承包市場②。與此同時，“一帶一路”倡議下項目如印度尼西亞雅加達—萬隆高鐵及馬來西亞東海岸鐵路、馬來西亞南部鐵路等建設均有序展開。雖說密切的經濟合作并不確保雙方沒有沖突，最典型的例子是中美關系，但對東南亞國家而言，其與中國之間的貿易、投資和旅游合作及與中國合作共同推動實施《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP），對其自身經濟和社會的可持續發展至關重要。尤其是在當前COVID-19疫情全球蔓延、美國對東南亞政策相對滯后的背景下，中國與東南亞國家的經濟合作具有戰略性意義，這是東南亞國家難以忽視的。此外，中國已向東盟十國提供了1.9億多劑COVID-19疫苗等大批抗疫物資，雙方啟動中國—東盟公共衛生合作倡議，不斷完善“中國—東盟疫苗之友”平臺，促進疫苗政策溝通和信息分享，這些實實在在的利益是東南亞國家所亟需的。

第三，東南亞國家擔心美國“對抗中國”打破“大國平衡”，中美沖突危及南海和平穩定。雖然在南海問題上，東南亞國家傾向所謂的“拉美制華”，但從地區層面看，東南亞國家并不希望美國全面壓制中國， 在東亞地區 “一家獨大”。換言之， 讓中美兩國在本地區維持基本的戰略平衡是東南亞國家的根本目標。從這個意義上講，東南亞國家并不希望美國壓倒中國， 相反， 中美兩個大國保持適度的相互牽制對東南亞國家最為有利。一旦中美兩國在亞太地區發生激烈沖突，不僅地區戰略平衡被打破，東南亞國家的安全和經濟社會發展也將受到波及。正如印度尼西亞國防部部長普拉博沃所言， “不要讓南海成為戰場”，一旦發生戰爭，“本地區就會像中東一樣”， 印度尼西亞主張維護和平③。越南國家主席阮春福也表示，越南將警惕和堅決抵制任何破壞越中關系的圖謀，永遠不會跟著其他國家反對中國。越中要更加緊密地團結起來，共同推進社會主義事業的興旺發展④。不僅是越南和印度尼西亞，東盟整體對此問題也有明確共識。2020年8月，東盟外交部部長共同發表《維持東南亞和平穩定重要性的聲明》，強調東盟國家注意到當前地區和全球地緣政治變局引發了不確定性，這將對地區造成危害;沒有和平穩定，持續的進步和繁榮不可能實現。為此，東盟重申維持東南亞作為一個和平、安全、中立和穩定的區域，以《聯合國海洋法公約》為依據，加強以和平為導向的價值觀;呼吁所有國家保持克制，避免局勢復雜升級影響和平穩定，依據國際法和平解決爭端;加強東盟中心地位，踐行《東盟“印太”展望》的原則和政策，與區域外伙伴國進行建設性接觸。

第四，東南亞國家擔心美國的“印太”戰略沖擊東盟中心地位。冷戰結束后，東南亞地區逐漸形成了以東盟為中心、周邊大國積極參與的地區合作機制，“東盟+3”成為東亞合作的主渠道。然而，隨著美國提出所謂的“印太”戰略，以東盟為中心的地區合作機制受到沖擊。雖然美國口口聲聲說尊重和支持東盟的地區中心地位，但其積極推動以“美日印澳四邊對話”機制為核心的“印太”合作顯然是把東盟推向地區合作的邊緣，東盟對此深感壓力。為了應對美國“印太”戰略的沖擊，2019年6月，東盟峰會通過《東盟“印太”展望》，明確將東盟的中心地位作為推動“印太”地區合作的根本原則，強調東盟主導的東亞峰會等機制是開展“印太”合作的平臺，要通過加強各領域合作，賦予東盟主導的地區機制新的動力，以促進地區和平、穩定與繁榮。東盟期待與中國、美國、日本等大國加強合作，推動基礎設施、海洋、聯合國《2030年可持續發展議程》目標及經濟等四大領域合作。此后，東盟國家領導人多次反復強調大國在地區合作中要以《東盟“印太”展望》為原則，維護東盟中心地位。

第五，多數東南亞國家領導人奉行對中國友好的態度。國家領導人對東南亞國家的南海政策影響甚大，最典型例子是菲律賓。在阿基諾三世執政時期，菲律賓“一邊倒”向美國，不但對中國提起所謂的“南海仲裁”，而且與中國關系全面倒退。杜特爾特執政后，中菲關系全面改善，盡管當前菲律賓國內“親美”“反華”勢力依然有一定的影響，但杜特爾特仍能推行友好的對中國政策。中菲兩國不僅在南海問題上加強了協調，而且在“一帶一路”合作上也達成合作協議。馬來西亞和印度尼西亞也是如此。2018年大選后， 馬來西亞政壇格局發生巨大變化，但新上任的總理馬哈蒂爾堅持對中國友好政策，雙方在南海問題上保持了既有的默契。2020年，新上任的馬來西亞總理穆希丁同樣對中國保持了積極態度，中馬兩國在南海問題上依舊保持合作態勢。2018年至今，馬來西亞雖然更換了兩屆政府，但其南海政策保持穩定。未來，馬來西亞政局可能持續波動，但只要執政的國家領導人保持積極的對中國態度，其南海政策就可能維持穩定。在印度尼西亞，雖然內閣、國會及中下層民眾中有一部分持“反華”態度者，但總統佐科及其對中國決策核心團隊對中國態度較為積極，因此，自2014年佐科執政以來，中印（尼）兩國在南海問題上也基本維持了穩定向好的關系。

另一方面也要看到，東南亞南海聲索國愿意與美國保持合作也有其深層動因：

一是歷史和民族主義因素。例如，在南海聲索國中，越南和印度尼西亞國內的民族主義情緒對兩國的南海戰略影響很大，只不過有的時候兩國國內在南海問題上的“反華”立場被對中國友好又較為強勢的國家領導人稀釋了。

二是政治斗爭的影響。近年來，東南亞國家的內部政治斗爭對相關國家與中國關系的影響日益凸顯。比如，在印度尼西亞、馬來西亞和越南，“中國議題”已經成為各政黨和各利益集團博弈和炒作的話題之一。在印度尼西亞，“納土納問題”是反對派向政府施壓的重要抓手，總統佐科雖對中國態度友好，但也不敢輕易在“納土納問題”上松口，還親自在納土納海域的軍艦上舉行內閣會議以宣示主權。在馬來西亞，一旦出現中國船只進入馬來西亞專屬經濟區的報道，反對派一定會在國會質詢政府，要求總理和相關部門負責人給出解釋。越南政府內部有時也存在對中國和對美國立場不盡相同的矛盾。展望2022年，隨著大選臨近，菲律賓的杜特爾特派系與反杜特爾特派系斗爭將進一步加劇，南海問題又將成為各方博弈焦點，中菲關系或面臨更嚴峻的挑戰。“中國議題”或“南海議題”之所以成為東南亞國家政治斗爭關注的焦點，其中一個重要原因是一些東南亞國家受到美國的影響，對中國政治互信不足。正如中國學者吳小安和西方學者博爾特所指出的，東南亞人更習慣于區域內“全方位包圍”和“國際等級制度”的成功框架;東盟寧可忍受甚至刻意接納美國在“第一梯隊”的主導強制力和威逼力，也不樂意接受與美國相類似的中國這個主導力量①。

四、初步結論

從以上分析可以看出，中美博弈加劇給南海和平穩定局勢帶來了深遠而復雜的影響。從東南亞國家方面看，要維持“大國平衡”、避免淪為大國博弈的犧牲品，保持南海和平穩定、促進地區經濟發展、維護東盟團結和地區中心地位是其客觀利益需求。從這個意義上說，東南亞國家不會輕易倒向美國，堅持“不選邊站”是相關國家主要的戰略選擇。

但是在南海問題上，中國與東南亞南海爭端國對如何看待南海斷續線及國際法有較深分歧，加之一些國家對中國政治互信不足且國內“親美”“反華”勢力強大，因此，“拉美制華”仍然是少數國家在南海問題上的長期對中國戰略選項。東南亞南海聲索國的內政變化尤其是內部權力斗爭和國家領導人的更迭是決定相關國家南海戰略的主要因素。不過，由于每個國家的利益和處境不同，東南亞南海聲索國集體倒向美國的可能性較小。

從中國與東南亞關系看，冷戰結束后，中國與東南亞國家經濟聯系日益緊密，雙方共同管控南海危機的能力持續增強。雙方簽署了《南海各方行為宣言》（DOC），并正在推動“南海行為準則”（COC）的磋商。當前，中國與東南亞各國正致力于攜手打造更高水平的戰略伙伴關系，構建更為緊密的命運共同體，中國與相關國家在南海問題上的雙邊合作務實有效，政治互信水平得到一定程度的提升。更為重要的是，中國與東盟國家在南海問題上存在基本共識，即著力維護南海和平穩定，將南海打造為和平、合作和友誼之海。從這個意義上講，東南亞國家在南海問題上大力支持美國的可能性不大。

從地區國際關系看，中美關系在很大程度上主導了當前的南海局勢，中美博弈加劇尤其是美國加大對南海的介入力度和干涉使南海問題日益復雜化。對中國和東盟國家而言，雙方在加強協調合作、維護南海和平穩定的同時，要著力防范美國的干擾，避免使南海問題演變成地區地緣政治陷阱。未來，東南亞國家、中國和美國三方的復雜博弈關系將決定新的地區秩序和南海爭端的前景。

（責任編輯：馬金案）