甘肅內陸河流域生態保護補償機制的研究進展與建議＊

茍世霞

（蘭州交通大學博文學院工程管理系,甘肅蘭州 730101）

生態優先，綠色發展。甘肅內陸河流域生態資源豐富，為了牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，甘肅把保護和修復內陸河流域生態環境擺在首要位置，尤其是在“一帶一路”經濟戰略的帶動下，甘肅內陸河流域的生態環境保護工作進展順利，取得了顯著的成績，但是距離人們對美好生態環境的向往還需相關部門和當地居民付出更多的心血，做出更大的努力。筆者通過一年多的時間認真研究了甘肅內陸河流域的生態現狀，依據國家在流域生態保護補償方面的政策指導，咨詢環境保護方面的專家建議，查閱大量文獻，總結提出進一步完善和健全甘肅內陸河流域生態保護補償的建議策略，以期為基本建立與甘肅地方經濟發展水平相適應的生態保護補償機制做出貢獻。

1 甘肅內陸河流域生態保護現狀

甘肅內陸河主要有石羊河、黑河、疏勒河3 大水系，流域面積超過甘肅總面積一半以上，是甘肅省非常重要的水資源。在水資源短缺、水質污染問題嚴重的現實條件下，甘肅省高度重視水源保護工作。甘肅省嚴格貫徹落實《關于進一步加大污染防治攻堅戰政策和資金支持力度的建議》 的指導思想，全面落實各類生態保護資金，重點保障污染防治攻堅工作，尤其高度重視三大內陸河流域山水林湖田的保護與發展，大力開展流域生態保護和修復工作，力求做好做實做出成效，為地方百姓提供舒適的生態環境。通過近幾年的努力，內陸河流域生態系統的穩定性得到提升，遭到破壞污染的河湖、濕地的生態功能逐步恢復，水源涵養、水土保持等生態功能持續增強，流域水質穩中向好，生態旅游業、生態經濟產業逐步開展，內陸河流域生態保護地區造血能力初顯，生態保護者的主動參與度明顯提升，生態保護補償機制正在逐步形成，但是與地方經濟發展水平相適應的生態保護補償機制還未建立，依據國家《生態綜合補償試點方案》，甘肅省環境保護等相關部門應通過具體試點市縣的生態補償實踐工作，總結工作中遇到的寶貴經驗、不斷創新政策指導，不斷提高工作效率和工作方法，完善補償策略，以期在2022 年基本建立與甘肅地方經濟發展水平相適應的生態補償機制。

2 甘肅內陸河流域生態保護補償機制的實踐特點

為深入貫徹落實《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》，甘肅通過兩年多的努力，在森林、內陸河流域、草原等重點領域生態保護補償基本覆蓋，實現了初步建立與甘肅內陸河流域經濟社會發展狀況相適應的多元化生態補償機制的目標任務。根據不同地區的生態特點，當地企事業單位及居民的收支狀況，補償機制也呈現不同特色，就甘肅內陸河流域多元化的生態保護補償機制主要呈現以下三個方面的實踐特點。

2.1 甘肅內陸河流域多元化的生態保護補償機制初步建立

目前我國的財政轉移支付方式在制度層面基本還是以中央對地方的縱向財政轉移支付為主［1］，但是多元化的橫向轉移支付制度在全國好多省份已開展實踐工作，例如江西、湖北提出到2020 年底省內長江流域相關市縣60%以上建立橫向生態保護補償機制[2]。近年來，甘肅省各市縣認真貫徹國家關于生態環境保護的重大決策部署，同時借鑒各省在生態保護補償方面的方法策略，探索與甘肅本市縣經濟發展相適應的補償方式、補償標準等，從而有序推進本省生態保護補償機制的建設，生態保護與修復效果初步顯現，其中甘肅內陸河流域生態文明建設有了階段性成效，初步建立由地方政府、社會公益組織、企業資金支持的多元化橫向生態保護補償機制。雖然甘肅在內陸河流域生態保護補償機制邁出了堅實步伐，取得了一定成效，但仍存在一些不足與挑戰。

2.2 甘肅內陸河流域生態環境保護綜合行政執法工作保持了較好的發展態勢

甘肅省堅決貫徹落實習近平生態文明思想和習近平全面依法治國的新理念新戰略，在環境保護立法方面加快步伐，用最嚴格的法律規章制度積極推動保護甘肅內陸河流域的生態環境建設。甘肅省生態環境廳印發了制定了 《甘肅省生態環境領域“雙隨機、一公開”監管工作實施辦法》，修訂了《甘肅省環境保護條例》，同時甘肅各市(州)結合實際情況，有序開展環境保護普法活動，普法活動進社區、進學校、進單位，普法活動主要通過講座、張貼宣傳標語、會議傳達等方式進行，活動效果良好。各個部門還需在宣傳范圍和宣傳方式上繼續追求創新和工作實效，讓更多的人積極行動起來，參與到保護內陸河水源，保護生態環境的工作中。

2.3 甘肅生態環保專項資金大幅增長，實施績效監控保效益制度

2019 年甘肅生態環保專項資金為13.35 億元，同比增長15.29%。為了保障專項資金發揮最大的效益，甘肅省環境保護廳不斷創新監管機制，切實加強生態保護項目的全過程管理，尤其是內陸河流域各市縣的生態保護項目的全過程管理。甘肅省生態環境廳等部門對環保資金項目進行績效評價，形成績效評價總體報告，建立環保資金分配與環保成效掛鉤的機制，確保資金投入合理支配，實現環保資金投入見效快、可持續利用的良性發展狀態。

3 關于“一帶一路”經濟戰略背景下進一步完善甘肅內陸河流域生態保護補償機制的建議

3.1 強化內陸河流域生態補償機制的法律制度并將制度深入人心才是關鍵

建議政府出臺健全生態保護補償機制的規范性文件，明確總體思路和基本原則，明確生態保護補償主體和客體的權利和義務的關系，規范生態補償標準和補償方式，明晰資金籌集渠道，不斷推進生態保護補償工作制度化和法制化，并且通過多種渠道開展生態補償普法知識的大力宣傳工作，依靠群眾的力量保護環境，保護內陸河，建設美麗、開放、包容的新甘肅。

3.2 生態補償的方式的重心由“輸血式”補償向“造血式”補償迫在眉睫

3.2.1 加強生態崗位補償

甘肅省的生態補償仍是以中央至地方各級政府的財政投入為主的“輸血式”補償，這樣不但增加了甘肅各級政府的財政壓力，而且生態補償效果不明顯，不能充分調動地方政府和當地居民的生態保護的積極性。河長制等生態管護崗位對崗位人員的能力有較高的要求，有必要進一步拓展崗位型補償范圍，結合水環境綜合治理等生態補償項目，提供更多適合當地居民參與的門檻較低的臨時性就業崗位，擴大生態補償政策的受益面，激發普通大眾保護生態環境的積極性，依靠群眾的自身力量保護和修復生態環境，實現地方群眾脫貧和生態環境保護良好發展的雙贏局面。

3.2.2 發展生態優勢特色產業的技術指導

按照空間管控規則和特許經營權制度，在嚴格保護生態環境的前提下，鼓勵和引導地方以新型農業經營主體為依托，加快發展特色種養業、農產品加工業和以自然風光和民族風情為特色的文化產業和旅游業，選配各方面的專家指導工作，以科技帶動產業，促進廣大群眾的收入，提高工作技能，努力創收。在一帶一路經濟戰略的帶動下，發展甘肅內陸河流域當地的經濟，實現生態產業化和產業生態化的良好態勢。

3.2.3 充分引導發揮市場作用，形成多元化的投融資機制

各級地方財政部門要積極推動建立政府引導、市場運作、社會各方參與的多元化投融資機制，形成資金透明的監管組織，并以“生態補償金”的形式統一管理運作，鼓勵和引導社會力量積極參與甘肅內陸河流域的生態保護建設。

3.3 以生態補償試點的形式推進建立流域上下游多元化的橫向生態保護補償制度

甘肅三大內陸河橫跨多個市縣，流域生態保護補償工作管理十分復雜，開展流域橫向生態保護補償試點工作是建立流域上下游橫向生態保護補償機制的第一步，負責試點工作的相關部門要及時總結生態綜合補償試點經驗，每年向省級發展改革委報送有關情況，對納入橫向生態保護補償試點的流域開展績效評價，實施生態補償資金分配與保護實效掛鉤機制。