我國衛星導航產業政策現狀與轉型發展

楊君琳，方宇菲，王浚 ，毛國輝

（1. 北京航空航天大學北斗政策法規研究中心，北京 100191；2. 中國政法大學民商經濟法學院，北京 100088；3. 北京航空航天大學航空科學與工程學院，北京 100191；4. 國防科技大學文理學院，長沙 410022）

一、前言

衛星導航產業是由衛星定位導航授時系統和用戶終端系統的制造產業、衛星定位系統運營維護、導航信息服務等方面構成的新興高技術產業 [1]。作為戰略性新興產業，衛星導航產業不僅體現了新一輪科技革命和產業變革方向，也是世界大國爭奪未來發展制高點的重點領域，對于帶動科技進步、推動產業結構升級、維護國防安全具有重大價值。20世紀后期，在國家衛星導航系統建設“三步走”戰略的支持下，我國衛星導航產業從無到有、高速發展。依據“十二五”規劃，我國發布了《國家衛星導航產業中長期發展規劃》（2013年），瞄準2020年這一重要時間節點實施第二代衛星導航系統重大專項，由此體現對衛星導航產業發展的國家宏觀政策指導。2020年是北斗衛星導航系統（BDS）全球服務開通之年、《國家衛星導航產業中長期發展規劃》全面完成之年，也是“2035年前還將建設完善更加泛在、更加融合、更加智能的綜合時空體系”新目標的發展起步之年。也要注意到，我國衛星導航產業發展面臨著新矛盾、新挑戰：一方面，亟需推動國內相關產業結構升級，構建以時空信息為主的新興產業生態鏈；另一方面，BDS需要和美國全球定位系統（GPS）、俄羅斯格洛納斯衛星導航系統（GLONASS）、歐洲伽利略衛星導航系統（GALILEO）同臺競技、兼容發展。因此，我國衛星導航產業迎來了新的發展機遇和挑戰，進而對相關產業政策建設提出了新需求。

產業政策是政府為實現一定的經濟和社會目標，對產業的形成和發展進行干預的各種政策總和 [2]。產業政策不僅在市場的供給端和需求端為衛星導航產業培育和壯大創造了有利條件，還通過營造有利的市場環境來引導經濟規律發生作用、開辟經濟規律作用空間。有關我國衛星導航產業政策的研究集中在政策分析、問題梳理、體系建構三方面：采用政策分析工具量化分析我國衛星導航政策，發現環境型政策工具的占比最大（59.61%），需求型（21.15%）、供給型（19.23%）次之，政策工具的使用結構不甚合理 [3]；開展我國衛星導航產業發展態勢分析，提出相關產業政策體系的建議框架 [4]；建立衛星導航產業政策系統的動力學模型，針對不同政策假設方案，模擬產業發展趨勢[5]。然而，國內在衛星導航產業政策方面的研究整體處于起步階段，對新發展格局下衛星導航產業的政策需求與供給研究有所不足。

為適應國家綜合定位導航授時（PNT）體系建設需要，打造國家戰略性支柱產業，我國衛星導航產業的政策制度亟需優化轉型，以在更廣范圍、更深程度、更高層次上發揮產業政策對衛星導航產業發展的促進作用。針對于此，本文以產業政策對衛星導航產業的發展作用為研究切入點，梳理產業政策發展現狀，凝練產業政策存在的問題，提出產業政策轉型發展的對策建議，以期為構建我國衛星導航產業競爭優勢、全面進入國際市場提供理論參考。

二、產業政策對衛星導航產業發展的作用分析

（一）促進市場要素向衛星導航產業流動

衛星導航產業在技術和供應鏈上具有不確定性。從技術角度看，衛星導航產業以衛星導航相關技術的創新、固化、運用為基礎，而衛星導航產業的技術創新具有復雜性，突出表現在核心技術突破的長期復雜性、與關聯配套技術突破的耦合性。從供應鏈角度看，衛星導航產業在發展初期，因其產品/服務的市場容量有限，企業無法從市場獲得所需的新種類、高品質原材料，設備和零部件依賴自研；隨著市場的擴大，衍生出了更多的配套企業，但產業鏈各環節發展不同步的可能性依然存在，這構成了產業發展的瓶頸 [6]。

相較于其他傳統產業而言，這種不確定性導致衛星導航產業的投入大、周期長、抗外界干擾能力弱、綜合風險較大；無論是勞動、資本等“硬”要素，還是技術、知識、信息等“軟”要素，向衛星導航產業流動的速度均較緩慢，不利于在國際市場上搶占最佳機遇期。鑒于此，政府可主導并直接參與衛星導航產業的基礎技術開發、基礎設施建設，合理加大資源投入、人才引進、技術轉化等方面的傾斜性扶持力度，為衛星導航產業發展贏得必需的生產要素及資源提供有利條件，從而前瞻引導市場要素向衛星導航產業的流動。

（二）拓展和豐富衛星導航產業市場需求

產業發展與市場需求直接相關，市場需求刺激生產者以價值增值為目的，調動各種生產要素和資源來創造滿足市場需求的技術、產品和服務。市場需求是衛星導航產業發展的外部動因，政府可通過標準化政策、公共采購政策、對外貿易政策等工具，培育和拓寬衛星導航產業的市場需求。例如，標準化政策可明確行業或應用中的衛星導航技術標準，推動相關衛星導航技術、產品、服務進入國際民航組織、國際海事組織、移動通信國際標準組織等的認證名錄，獲得衛星導航國際市場的準入資格；公共采購政策通過政府合同的方式，面向市場主體采購衛星導航技術、產品、服務，拉動衛星導航產業的市場需求，引導產業結構的優化調整。

以美國衛星導航產業政策為例，自20世紀90年代GPS投入運行后，美國注重運用衛星導航產業的標準化政策、公共采購政策，通過立法明確將GPS及其增強功能建立為國際標準，依據《國防授權法》開展對GPS相關技術、產品、服務的政府采購。這些產業政策工具極大拓寬了美國衛星導航產業的內部和外部市場需求，促進了衛星導航產業快速發展。

（三）改善衛星導航產業發展環境

法治是市場經濟的內在要求，衛星導航產業發展的市場環境應當是法治化的環境。法律為市場劃定了兩種規則，即政府干預市場的規則、市場主體的活動規則。在這兩種規則的共同作用下，一是促進衛星導航產業宏觀調控政策制定的科學性、規范性，強化宏觀調控政策實施的責任體系、激勵保障措施；二是更好引導和規范市場秩序，為衛星導航產業發展創造公平競爭的環境；三是更好保護各類市場主體的合法權益。

衛星導航產業還有其獨有特征。基于衛星導航的位置服務產生和應用大量個人位置數據，需通過精細化的數據安全規定，嚴格落實數據保護的管理職責，防范定位數據泄露，保護個人合法權利與公共安全。技術創新與應用是衛星導航產業的核心競爭力，需加強知識產權保護方面的政策措施，規范知識產權的轉化應用，防止有關技術非法流失，更好激發企業創新活力與投資意愿。

三、我國衛星導航產業的政策現狀

（一）國家宏觀政策相繼頒布

國家出臺了有關衛星導航發展規劃的系列政策文件，如《關于加速推進北斗導航系統應用有關工作的通知》《國家衛星導航產業中長期發展規劃》等。這些政策文件系統闡述了我國BDS的發展理念和政策主張，明確了BDS在國家信息基礎設施、戰略性新興產業中的重要地位，部署了我國衛星導航產業的發展方向、目標任務、總體安排。與此同時，我國綜合運用了目標規劃、基礎設施投資、公共技術與服務采購等政策工具，為衛星導航產業發展提供了必要的資源、資金、技術支持。

十多年來，依托產業政策推動，我國已經初步形成涵蓋芯片、模塊等基礎器件、軟件、數據（上游），終端、系統集成（中游），應用服務（下游）在內的衛星導航產業鏈；BDS性能達到國際先進，核心技術體系基本建立，在諸多領域獲得廣泛應用。例如，BDS全面服務于交通運輸、公共安全、救災減災、農林牧漁、城市治理等行業，融入電力、金融、通信等國家核心基礎設施建設；相關產品出口120余個國家和地區，用戶服務規模達到億級 [7] 。

（二）行業產業政策持續推進

2007年以來，國家行業主管部門出臺了一系列有關衛星導航的產業政策文件，集中在交通運輸、測繪、應急管理、農林牧漁、民航等領域。①交通運輸行業是BDS最大的行業用戶之一，《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》《關于在行業推廣應用北斗衛星導航系統的指導意見》《交通運輸部關于推動交通運輸領域新型基礎設施建設的指導意見》等是“十三五”“十四五”時期推進BDS在交通運輸行業應用的指導性文件。②BDS是測繪地理信息基礎設施的重要組成部分，產業政策有力支持了BDS在地理國情監測、數字城市建設、全國地理信息公共服務平臺建設等方面發揮重要作用，如2017年新修訂的《測繪法》中明確要求，推動地理信息產業結構調整和優化升級，支持開發各類地理信息產品，推廣使用安全可信的地理信息技術和設備。③BDS對于發生地震、洪水等自然災害，海洋、山區等人煙稀少地區的救援活動有著重要的應用，《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》《國家綜合防災減災規劃（2016—2020年）》對推進BDS在減災救災領域的應用進行了全面部署；為促進BDS應用規范化，編制了減災應用平臺、災情直報信息終端、應急救援信息終端、車輛導航監控信息終端等方面的技術標準。④《2013年農業機械購置補貼實施指導意見》出臺了對“農業用北斗終端（含漁船用）”的財政補貼政策，集成北斗基礎原件的終端和系統集成得以在農林牧漁領域廣泛應用；“北斗海洋漁業應用示范工程”（2012 年）提出為漁船配備北斗導航終端，顯著提高了應用覆蓋率。

（三）區域產業政策緊密跟進

衛星導航產業在京津冀、長江三角洲（長三角）、珠江三角洲（珠三角）、華中（鄂豫湘）、西部（川陜渝）五大區域形成了產業集聚，2019年五大區域綜合產值為2671億元，占全國相關總產值的77.4% [8]；區域內的多個省份發布了地區性政策文件，以指導地區導航產業發展。

1. 京津冀地區

北京市采取“能用盡用”的BDS應用推廣政策，通過政府信息化技術審查機制，鼓勵新上的信息化項目采用國產北斗定位授時技術；成立北斗新業態基金，在技術創新、資金支持、推進應用、產業配套、引進人才等方面提供必要支持 [9]。《北京市推進北斗導航與位置服務產業發展實施方案》（2012—2015年）提出了建成國際領先的導航與位置服務綜合應用示范城市的目標，《北京市關于促進北斗技術創新和產業發展的實施方案》提出了推進衛星導航產業的發展目標、重點任務、保障措施。京津冀三地區共同制定《京津冀協同推進北斗導航與位置服務產業發展行動方案》（2017—2020年），支持衛星導航產業聚集區建設。

2. 長三角地區

《上海市推進戰略性新興產業“衛星導航”專項工程實施方案（2012—2015）》提出了“兼容并舉、聚焦兩頭、培育龍頭、示范帶動”的發展思路，明確產業定位，制定專項推進方案以引導產業科技發展，配套扶持政策改善營商環境，多種社會手段加速市場拓展，支持BDS應用產業發展。上海市牽頭實施“長三角衛星導航應用示范工程”，側重推動長三角地區BDS示范應用與產業化。《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》提出，實現衛星導航定位基準服務系統互聯互通，支持北斗導航系統率先應用 [10]。

3. 珠三角地區

珠三角地區的廣州、深圳、中山等城市，具有我國最為完備的電子信息產業鏈供應能力，以引進、組裝、制造衛星導航終端產品為主的產業格局較為成熟 [11]。作為我國衛星導航與位置服務終端設備的主要生產區域，珠三角地區衛星導航產業配套能力強、應用市場成熟，2019年綜合產值為770億元，居全國首位。《廣東省北斗衛星導航產業發展專項規劃》（2013年）、《關于推動衛星導航應用產業發展的指導意見》（2016年）、《北斗衛星導航系統應用產業化實施方案》（2012年）等政策的發布，引導和支持了BDS應用，形成了獨有的衛星導航產業競爭力。

4. 華中（鄂豫湘）地區

華中地區的湖南省和湖北省，在測繪科學領域具有科研、人才優勢。湖北省發布了《關于促進北斗衛星導航應用產業發展的意見》（2014年）、《湖北省北斗衛星導航應用產業發展行動方案（2015—2020年）》《關于推進全省十大重點產業高質量發展的意見》（2019年），提出發展具有全球影響力的地球空間信息及應用服務創新型產業集群，構建地球空間信息及應用服務產業生態。湖南省長沙市發布了《關于加快北斗衛星導航應用產業發展的意見》（2014年），規劃在麓谷高新區建設北斗衛星導航產業基地；《長沙市北斗衛星導航應用產業發展規劃（2014—2020）》《長沙市加快北斗產業發展三年行動計劃（2016—2018年）》提出了將長沙發展為“北斗之城”的建設目標。

5. 西部（川陜渝）地區

川渝陜地區相關產業以西安市為主，重點依托航天、航空部門的技術、設備、人才等優勢，以西部大開發、高新技術產業化等諸多發展政策的支持為依托，形成以衛星零部件制造為主的產業格局。《陜西省“十二五”衛星應用產業發展專項規劃》（2011年）提出，加速培育衛星應用核心產業，打造國際一流的衛星應用產業高地。成都市、綿陽市是四川省衛星導航產業的重點發展城市，《綿陽市北斗衛星導航產業發展規劃》提出要努力發展成為西南居前、國內一流、國際先進的衛星導航產業聚集地。

四、我國衛星導航產業政策存在的問題

我國衛星導航產業政策制度基本形成體系，相對而言仍是粗放式、數量規模型的，政策資源投入與效益產出比不高，與衛星導航產業實際發展需求有所脫節。相關問題重點表現在：各行業、各地區發布的政策保護性強，碎片化現象嚴重；產業政策工具的選擇和組合不科學、不配套；對關鍵核心技術創新亟需的精準政策供給不足；政策制度建設缺乏統籌協調，存在停留于文件、難以落實的現象。

（一）產業政策法律化程度較低

當前，我國已發布的衛星導航產業相關政策，超過90%的（以數量計）為規范性文件、“紅頭文件”，僅有少部分是部門或地方性規章。作為衛星導航領域的基本法，《中華人民共和國衛星導航條例》在2016年列入國務院立法工作計劃，但至今尚未出臺。可以認為，絕大部分衛星導航產業政策并沒有納入法律層面的調整，導致產業政策的制定、實施面臨困境。

一是缺乏BDS及導航產業的法定主管機構，導致產業政策缺乏統籌制定和實施。在建設階段，國家成立了BDS重大專項領導小組，推動北斗系統建設，實現了擬定目標。隨著BDS進入推廣應用階段，理應采取“總體部署-國防應用與重點行業領域應用-大眾消費市場落地商用”的模式來驅動市場化進程；但當前仍然采用建設階段的管理模式，缺乏高級別、常設的統籌管理結構，導致職能銜接、任務對接、工作協作等方面存在諸多制約，明顯不適應更高層次的產業發展要求。

二是由于缺乏法律的強制性，導致衛星導航產業政策的實施成效難以獲得預期效果。產業政策關系到整個經濟的中長期目標，涉及的關系具有長期性、廣泛性，因此在強調依法治國的宏觀背景下，衛星導航產業政策僅以“純粹的”政策形式存在是明顯不夠的；需要有相應的法律調整，以對產業政策的制定與實施進行強制性規范 [5]。

三是從世界衛星導航系統的建設經驗看，早期建設多依賴政策驅動，應用發展則多納入法律調整。隨著BDS進入全方位應用階段，僅靠國家指導性政策難以適應復雜的權利義務調整需要，亟需加強立法，構建衛星導航法律法規體系。

（二）產業政策碎片化現象突出

GPS首先應用在國防安全領域，隨后在行業應用全面推進，最后逐步實現大眾消費的規模化應用；與此不同，我國衛星導航產業的發展模式是三方面同步推進的。《國家衛星導航產業中長期規劃》雖然規劃了衛星導航產業發展的重點方向、主要任務，但政策設計較為籠統，缺乏具體的細則來落實推進；國防、民用，行業、區域、地方從各自需求出發，密集出臺了很多衛星導航的產業政策，但缺乏頂層統籌設計，致使爭搶市場、擠占資源、無序競爭的情況比較明顯。

各地規劃建設的衛星導航產業園區已經超過40 家，但多數缺乏明確的產業規劃、具體的實施方案，綜合利用效率較低；某些產業園因長時間未開發而處于荒廢狀態，少量園區甚至轉為房地產開發用地，影響了衛星導航產業政策實施的綜合效果。相關產品的同質化現象突出，科技含量不高 [12]，應用市場空間被嚴重擠壓。例如在交通運輸領域，大部分企業提供的導航服務同質化現象嚴重，價格戰激烈且難以避免，不利于相關企業和其他市場主體保持對衛星導航應用產業化的持續投入。

（三）政策工具組合的科學性欠佳

產業政策制定的難點在于政策工具的選擇與配合，且工具選擇具有階段性，通常會隨著產業發展階段的不同而變化。產業生命周期理論表明 [13]，在導入期，產業一般表現為企業數量少、集中程度高、技術不成熟，市場規模狹小、需求增長緩慢，產業利潤微薄甚至全產業虧損，進入壁壘不高，競爭程度較弱。從我國衛星導航產業的發展實踐來看，在前期“擴充產能”階段，產業政策帶來的資源傾斜在短期內確實能夠促進產出增長，衛星導航產業憑借“政府介入/產業政策”取得了不錯的發展成績；在經歷一段時間的高速發展后，衛星導航技術和市場趨于成熟、進入穩步發展的新階段，行業（企業）間競爭洗牌、強弱衍生迭代，市場格局趨于穩定。

當前，我國衛星導航產業的產值增速持續放緩，表明在面臨國家宏觀經濟形勢出現變化時，“政府主導、項目帶動”的原有方式，其作用發揮有限、全局帶動力不足。究其原因，政策對市場的微觀干預偏多，擠壓了市場在配置資源方面的作用空間。例如，對衛星導航產業的具體項目、具體技術、特定企業給予選擇性的特惠政策（甚至還有逆市場規律的操作），實際打亂了市場配置資源的規則，使得獲得特殊優惠的不一定是好企業、好項目，而真正的好企業、好項目又難以得到必要支持，進而影響了企業參與市場競爭的積極性。另外，一些衛星導航行業或產業應用，只能在政策扶持下生存和發展，一旦特惠政策退坡，將很難在應用市場上獨立生存；財政政策的傾力支持，容易影響企業的決策判斷，導致企業低估市場風險、盲目擴大投資，傾向于通過“規模”而非“技術”來獲取競爭優勢；還有可能應有監督機制失效，企業尋租、政策落空。

（四）核心技術研發缺乏精準支持

新興產業的發展依賴于先進技術的掌握和應用，通過持續的產業技術變革積累，才能形成具有自主知識產權的核心技術體系，也才能分享產業發展的經濟利益 [14]。與之對應，衛星導航產業的基礎技術是產業得以持續發展、保持市場競爭力的根本，然而相關技術研發的投資周期長、回報率低，加之基礎技術研究具有“正外部效應”，使得民營企業在基礎技術研發方面的積極性不高。衛星導航產業的核心關鍵技術研發，尤其是基礎技術研發需要產業政策的合理支持；但已有的產業政策更多聚焦在衛星導航產品制造、基礎設施建設等產業的中后端環節，對技術研發等前端產業鏈的政策支持明顯不足。

（五）運用國際規則和標準存在不足

衛星導航的產業化與國際化相輔相成。我國衛星導航應用在國際市場上的占比還比較低、用戶數量還比較少、全球參與意愿還比較弱，重要原因之一在于我國在行業相關的國際組織，如國際電信聯盟、國際民用航空組織、國際海事組織、移動通信國際標準組織等的影響力還較弱，對國際規則和標準的主導力仍待提升。例如，僅有少數中國企業加入國際海事無線電技術委員會第104專業委員會，而該委員會負責差分全球導航衛星系統協議、接收機數據自主交換格式等標準的制定與修訂，這類標準都與衛星導航產業密切相關。

技術標準是世界貿易組織規則允許的一種非關稅壁壘措施，衛星導航產業正是建立在大量的先進技術創新和應用上的，其發展受技術標準影響較大。衛星導航產業的傳統優勢國家和地區積極利用技術標準來建筑技術性貿易壁壘，已成為施行相關產業貿易保護主義的主要手段和高級形式。我國BDS標準的國際化工作起步晚，這意味著很多國際標準資源已經被GPS、GLONASS、GALILEO等系統占據，導致我國對衛星導航相關的國際規則和標準引領不強。

五、對策建議

（一）加快衛星導航產業立法，增強產業發展的法治保障

通過法治形式可更好發揮產業政策效果，依靠國家法律法規來明確衛星導航的地位作用、管理關系、建設要求、部門責任、強制性應用規范等，也是世界強國的通行做法。我國“北斗三號”衛星導航系統全面建成，已經進入應用推廣、產業培育的關鍵階段，建議加快《中華人民共和國衛星導航條例》立法工作進程，明確BDS作為國家重大空間基礎設施的法律地位；對于集中統管、系統建設、運行服務、推廣應用、安全監管等層面的政策文件，宜盡快上升為對應的法規條文。建議依據頒發的《中華人民共和國衛星導航條例》，進一步論證編制衛星導航產業發展周期圖、技術發展路線圖、政策實施路線圖，引導我國衛星導航產業的可持續發展道路。適時啟動國家PNT法的立項論證，待條件成熟時頒布；將PNT系統建設、產業發展全面納入法治化軌道，統一國家時空基準并保障全域覆蓋，提升整體服務性能和投資效益。

（二）調整政策支持和產業主導方式，激發市場動力活力

得益于產業政策的培育，我國衛星導航產業在萌芽與發展初期的成長速度較快，但缺乏自然市場的嚴格選擇，其市場競爭能力較弱。在新時期“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”下，建議合理調整政策，更加積極地引導BDS應用的市場化、規模化、國際化，在深耕細化國內市場的同時，積極參與國際市場競爭。衛星導航產業政策宜著眼于國內超大規模市場的固有優勢，引導衛星導航拓展應用到航空等高端用戶市場，完善消費者解決方案和應用場景，構建覆蓋國內、輻射全球的衛星導航產業鏈。建議對產業政策進行必要的調整，由過去的政府發揮主要作用轉向今后的主要依靠市場機制，逐步減少政府對衛星導航產業的直接干預；合理采用財政、稅收、金融、外貿、政府采購等間接引導手段，優先采用發布研究報告、勸告等行政和信息指導手段，綜合運用法律、標準、技術等多種政策工具。積極營造衛星導航產業發展的法治化市場環境，防止產業政策對衛星導航產業和市場的不當微觀干預，同時鼓勵市場公平競爭，促進衛星導航技術、產品、服務為接收市場提供更多可供選擇的方案。

（三）開展綜合精準施策，增強產業技術創新能力

衛星導航產業地位特殊、作用重大，發展過程中問題的徹底解決，依賴于構建和完善產業生態環境、增強技術創新能力與核心競爭力。建議在實施衛星導航產業的轉型升級與自主創新的同時，注重精準綜合施策，建立技術創新成果及時高效的轉化機制，培育產業發展的新動能、新業態，帶動產業核心競爭力提升。政策制定宜聚焦衛星導航產業的前沿領域、掣肘產業發展的關鍵節點，注重政策的前瞻性與包容性，謀劃好現有衛星導航產業政策、未來PNT體系產業政策的接續和轉換。依托政策引導，支持BDS與網絡信息體系融合，與低軌導航增強系統、水下導航系統、慣性導航系統、脈沖星導航系統兼容發展，推動衛星導航與大數據、區塊鏈、云計算、人工智能等技術的融合創新。持續培育衛星導航產業的高價值專利，注重授權專利的轉移轉化與運營使用，切實提高知識產權對于衛星導航產業可持續發展的支撐作用；完善產業“造血”機能，提升抵御市場風險的能力，形成技術鏈、產業鏈、價值鏈良性循環的應用生態。

（四）深度參與國際標準規則制定，提升國際競爭力

衛星導航服務和產業具有全球性，我國產業政策制定必須考慮運用國際資源、開拓國際市場；衛星導航產業發展可與“一帶一路”倡議相結合，賦予其全球公共服務產品的屬性，闡述BDS服務全球用戶的政策主張，擴大有效用戶群的規模。建議標準規范先行，全方位、多渠道參與衛星導航相關國際規則的制定、修訂活動，積極參與全球衛星導航系統國際委員會等多邊平臺的技術討論；推薦中國方案和標準規范，力爭納入相關國際規則、有關國際組織的技術標準體系，促進國內標準和國際標準的有效銜接。建議加強管理機構、學術團體、行業力量的溝通協調，合理增加國際衛星導航組織、各類專業組織中的中國代表數量，積極組織衛星導航國際會議活動，有效提升我國在衛星導航國際規則制定方面的話語權和影響力。

（五）健全統籌協調機制，確保產業政策有效運行

發達國家經驗表明，對于作為典型軍民兩用系統的衛星導航系統，理順衛星導航管理體制，制定政策時兼顧各方利益，才能確保政策實施的有效性[15]。我國也可采取有力措施，打破衛星導航領域軍民二元分立機制，健全衛星導航產業政策制度的軍地統籌協調機制，這是衛星導航立法需要解決的核心關鍵問題之一。建議建立高級別、常設的國家衛星導航領導管理機構，或成立國家綜合PNT體系建設領導機構；作為國家衛星導航系統建設應用、產業發展、升級轉型的法定組織管理機構，負責落實國家衛星導航戰略新興產業部署，統籌衛星導航領域軍民協同發展，牽頭政策體系制定并協調貫徹落實，研究制定專項扶持政策，協調解決重大問題。建議構建務實高效的工作推進機制，逐步建立和完善衛星導航產業發展的各層級工作機構；理順管理體制和工作模式，涵蓋部門會商機制、信息交流共享機制、第三方參與評估的機制、督導檢察機制、有關政策分步落實的責任制，形成跨地區、跨領域、跨部門的協同產業發展模式。