脫貧地區(qū)農(nóng)村飲用水安全保障戰(zhàn)略研究

吉慶華，董碩勛，曹曉峰，劉會娟，曲久輝

（清華大學(xué)水質(zhì)與水生態(tài)研究中心，北京 100084）

一、前言

農(nóng)村飲用水安全是指農(nóng)村居民能夠及時、便捷、經(jīng)濟地獲得足量、潔凈的日常生活用水 [1]。農(nóng)村飲水安全工程是一項關(guān)系到農(nóng)民身體健康、農(nóng)村生活和經(jīng)濟發(fā)展的重要工作 [2]。目前脫貧攻堅任務(wù)已經(jīng)全面完成，但部分地區(qū)因飲水安全保障本底性差、管理薄弱和機制欠缺等問題，致使飲水安全脫貧成果仍不穩(wěn)定、水源保障程度不高。此外，農(nóng)村飲水工程面臨水源分散、保護難度大，供水工程規(guī)模小、建設(shè)標準低、技術(shù)相對簡單、技術(shù)力量薄弱、運維管理難度大等挑戰(zhàn)。進一步鞏固脫貧地區(qū)農(nóng)村飲用水安全，既是實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的重要內(nèi)容，也是事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施的應(yīng)有之義 [3]。

在中國工程院戰(zhàn)略咨詢項目“2020年后減貧戰(zhàn)略研究”的支持下，本文將分析脫貧地區(qū)農(nóng)村飲水工程在建設(shè)與管理、政策與制度保障等方面的發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)近年來飲用水安全保障措施的成效和存在問題，提出加強脫貧地區(qū)農(nóng)村飲用水安全保障的策略和建議，為脫貧地區(qū)農(nóng)村飲用水安全保障和政府有關(guān)部門決策提供參考。

二、脫貧地區(qū)農(nóng)村飲用水安全的現(xiàn)狀與問題

（一）脫貧地區(qū)農(nóng)村飲用水安全的現(xiàn)狀

近年來，我國脫貧地區(qū)農(nóng)村飲用水安全保障工作取得顯著成效，極大改善了農(nóng)村地區(qū)的飲用水情況。2015年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》指出，農(nóng)村飲用水安全保障工作的主要發(fā)力點集中在農(nóng)村飲水安全工程的水量、水質(zhì)保障和長效運行等薄弱環(huán)節(jié) [4]。“十三五”期間，農(nóng)村飲用水安全鞏固提升工程開展了水源地水質(zhì)監(jiān)測與保護、城鎮(zhèn)-農(nóng)村管網(wǎng)覆蓋與公共供水服務(wù)、村-鄉(xiāng)-鎮(zhèn)聯(lián)片集中供水工程等工作，累計投入中央補助資金達296.06億元 [5]。脫貧攻堅工作開展以來，農(nóng)村飲用水安全總?cè)藬?shù)和工程數(shù)量持續(xù)增加，2005—2015年農(nóng)村飲用水安全總?cè)丝趶募s6.2億人增加到約9.3億人，且每年農(nóng)村新增飲水達標人口同步保持高速增長。截至2020年年底，我國農(nóng)村集中供水率達到88%、自來水普及率達到83%，解決了975萬農(nóng)村人口飲水氟超標問題和120萬農(nóng)村人口飲用苦咸水問題 [6]。按照現(xiàn)行標準，我國全面解決了貧困人口飲水安全問題。

2017—2020年，以水利部為主要牽頭單位，指導(dǎo)各地建立了農(nóng)村飲用水安全管理體系，不斷改進了考核辦法和評價準則，集中開展了責任劃分、考核指標和評價準則3個層次的推進工作；確定了水質(zhì)、水量、用水方便程度和供水保證率4項基本農(nóng)村飲水安全評價準則，明確了以地方人民政府為主體，水利部門行政監(jiān)管、供水單位運維管理的責任制度，確定了“誰投資、誰所有，誰受益、誰負擔”的運行管理原則 [7]；同時細化了農(nóng)村飲用水安全鞏固提升工作在責任落實、建設(shè)管理、水質(zhì)保障和運維機制4個方面的考核指標 [8]。目前，我國已基本建立了農(nóng)村飲用水安全工程建設(shè)和運行的責任體系與管理制度。

（二）脫貧地區(qū)農(nóng)村飲用水安全存在的問題

1. 供水水質(zhì)存在安全健康風險

脫貧農(nóng)村地區(qū)飲用水水源具有點多面廣、單個水源規(guī)模較小等特點，多數(shù)屬于“萬人千噸”以下的供水規(guī)模。脫貧地區(qū)供水工程尤其是分散式供水工程的水質(zhì)凈化和消毒設(shè)備難以符合飲用水衛(wèi)生安全要求，缺少水質(zhì)檢驗室及相應(yīng)的水質(zhì)檢測設(shè)備和人員。由于建設(shè)標準低、凈化消毒設(shè)施簡陋、水質(zhì)監(jiān)測不到位等原因，部分供水水質(zhì)達標困難，存在飲水安全隱患。此外，大量供水工程由于水處理設(shè)施簡陋或不完善，導(dǎo)致水中致病微生物指標超標，降低了飲水安全保障水平。

2. 飲用水安全工程管理與維護水平有待提升

受經(jīng)濟條件和地理位置影響，脫貧地區(qū)農(nóng)村飲用水安全工程多以分散式分布為主，主要由受益戶管理，管理水平較低，無法保障水質(zhì)和水量 [9]；管理機構(gòu)不健全、體制不完善，缺乏專業(yè)的管理和技術(shù)人員。部分工程為了節(jié)省成本而減少人員設(shè)置，致使農(nóng)村飲用水安全管理組織不完備，管理人才的缺失也制約了農(nóng)村飲水安全工程的良性發(fā)展。有些地區(qū)農(nóng)村飲水工程運維管理能力較為薄弱，未建立工程長效管理機制；部分脫貧地區(qū)因缺乏專管機構(gòu)和運營維護基金，對供水設(shè)施的可持續(xù)維護缺乏有效的管理機制 [10]。為實現(xiàn)農(nóng)村飲用水工程建得成、管得好、長受益，必須健全農(nóng)村飲用水安全管理責任體系，落實管理機構(gòu)、人員和經(jīng)費，完善運維管理制度，確保農(nóng)村飲用水工程在政策上、管理上和經(jīng)費上有必要的保障。

3. 飲用水安全工程運維資金不足

農(nóng)村飲用水安全工程是農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的組成部分，具有準公共物品性質(zhì)，即準公益性。我國“十三五”之前投建的部分農(nóng)村飲水工程由于運行時間長、建設(shè)標準低，目前出現(xiàn)設(shè)施老化、功能不完善等問題。同時由于農(nóng)村供水工程規(guī)模小、可經(jīng)營性差，缺少充足的政府財政補貼，影響了相關(guān)工程的持續(xù)運行。隨著農(nóng)村生活水平的不斷提高，對飲用水水質(zhì)、水量的要求逐漸提升，部分飲水安全工程已難以滿足脫貧地區(qū)的用水需求。目前，農(nóng)村飲用水安全工程運維資金來源主要依賴于中央和地方資金，資金投入水平與脫貧地區(qū)飲用水安全要求存在差距。此外，脫貧地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展程度較低、居民經(jīng)濟收入偏低，而供水工程建設(shè)投入相對較高，現(xiàn)有水價不能完全覆蓋成本，導(dǎo)致設(shè)施設(shè)備的維修養(yǎng)護更新缺乏財力支持。目前，尚沒有相應(yīng)的專項資金提供保障，在一定程度上影響了供水工程的穩(wěn)定運行。

三、脫貧地區(qū)農(nóng)村飲用水安全問題成因分析

（一）部分脫貧地區(qū)供水工程建設(shè)標準偏低

部分農(nóng)村供水工程由于投入資金不足，特別是一些早期建設(shè)和小型工程存在建設(shè)標準偏低、工程質(zhì)量不高等安全隱患，阻礙了供水保障能力的發(fā)揮 [11]。在脫貧地區(qū)農(nóng)村飲用水水源地方面，存在季節(jié)性供水取水量保證率偏低、集中式供水管網(wǎng)供水水壓難以持續(xù)、安全防護與監(jiān)控措施不到位等問題，為水源地穩(wěn)定、持續(xù)供水帶來壓力。此外，在高寒、高海拔脫貧地區(qū)，供水工程還缺乏必要的防凍保暖措施。針對這些基礎(chǔ)薄弱地區(qū)，脫貧農(nóng)村地區(qū)在新建或改建供水項目時，要從工程建設(shè)、設(shè)施維護、運維管理等方面進行整合和完善，提高供水工程的建設(shè)標準。

（二）農(nóng)村小規(guī)模供水工程的安全保障水平不高

20世紀90年代，我國將農(nóng)村飲用水安全工程建設(shè)納入到國家層面，由于部分農(nóng)村飲用水安全工程建設(shè)時間較早，現(xiàn)已暴露出供水保障能力不足的問題。一些農(nóng)村地區(qū)，尤其是東北、華北等地區(qū)，多為“萬人千噸”以下的Ⅳ、Ⅴ型供水工程，部分小微型農(nóng)村供水工程凈化設(shè)施簡陋且經(jīng)常省略消毒步驟，存在飲水安全隱患。例如，一些以地表水為水源的飲用水工程的水處理設(shè)備、消毒設(shè)備基本沒有，存在細菌指標超標風險 [12,13]；以地下水為水源的飲用水工程通常僅進行消毒處理，未配置相關(guān)凈水設(shè)施。因此，實現(xiàn)脫貧地區(qū)農(nóng)村供水工程水質(zhì)達標，仍然存在較大壓力。

數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村集中式供水工程數(shù)量約有92.25萬處，分散式供水工程數(shù)量約有5795.21萬 處，占全國農(nóng)村供水工程總數(shù)的98.4%，其中大部分分散式供水工程集中在貧困山區(qū) [14]。高海拔高寒地區(qū)或者偏遠山區(qū)由于水源水質(zhì)不穩(wěn)定、工程維護缺乏、移民搬遷、自然災(zāi)害等，分散式供水比例相對較高，無法保證長期持續(xù)、穩(wěn)定供給飲用水 [15]。此外，限于地理位置、地形、海拔等因素，部分山區(qū)、偏遠地區(qū)或人口聚集區(qū)還面臨著季節(jié)性水量供給短缺問題，而相應(yīng)的應(yīng)急供水建設(shè)缺失或滯后，缺乏應(yīng)對區(qū)域性缺水或水污染突發(fā)事件的能力 [16]。

（三）農(nóng)村飲水安全工程運維資金的來源渠道單一

飲水安全工程主要依賴于中央和地方政府的資金支持，來自其他渠道的資金投入較少，而資金投入水平與脫貧地區(qū)飲水安全要求存在一定差距 [17]。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的指導(dǎo)意見》和《農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)管理辦法》提出，農(nóng)村飲水安全工程的投資，由中央、地方和受益群眾共同負擔。目前，脫貧地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平和居民經(jīng)濟收入水平仍偏低；深度脫貧地區(qū)多為自然災(zāi)害嚴重或高寒高海拔地區(qū)，地形地理條件復(fù)雜且不穩(wěn)定，農(nóng)村供水管網(wǎng)建設(shè)要求高、成本貴、養(yǎng)護難。此外，這些地區(qū)人口密度較低，若按照人均成本進行核算，存在飲水安全工程運維成本偏高的現(xiàn)狀 [18]。整體來看，脫貧地區(qū)供水工程的運營維護成本與當?shù)厝司杖胫g的矛盾，目前尚沒有相應(yīng)的專項資金來提供保障，導(dǎo)致水價難以完全覆蓋成本，設(shè)施設(shè)備的維修養(yǎng)護無法持續(xù)。

由于人文條件限制，脫貧地區(qū)農(nóng)村用戶的用水繳費意識薄弱或不愿繳費，導(dǎo)致水費繳收難度大，在一定程度上帶來了脫貧地區(qū)飲用水安全工程資金短缺問題 [12]。在中央和地方政府資金不能及時到位時，易產(chǎn)生資金缺口，造成農(nóng)村供水工程的運維和管理斷裂。另外，在偏遠地區(qū)，供水工程的運維投入普遍較高，按目前的投入和補貼標準來看，差距偏大，導(dǎo)致供水工程運維管理標準降低，進而產(chǎn)生供水保障率低、消毒設(shè)備不完善、供水管網(wǎng)配套不到位等問題。

四、脫貧地區(qū)農(nóng)村飲用水安全的發(fā)展路徑

（一）戰(zhàn)略目標

“十四五”期間，在立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)上，要推進脫貧地區(qū)農(nóng)村飲用水安全向供水保障轉(zhuǎn)變，補齊供水設(shè)施短板，強化供水水質(zhì)保障，提升運維管理和服務(wù)水平，滿足農(nóng)村居民多元化用水需求，實現(xiàn)鞏固和拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，讓脫貧地區(qū)農(nóng)民有更多獲得感、幸福感和安全感。通過不斷提升脫貧地區(qū)農(nóng)村供水保障水平，實施城鄉(xiāng)供水一體化，進一步縮小城鄉(xiāng)供水差距，讓農(nóng)民享受與城市居民同等水平的供水服務(wù)。

到2025年，脫貧地區(qū)農(nóng)村集中供水率和自來水普及率進一步提高，農(nóng)村供水工程更加完備、布局更加優(yōu)化，運維管理體制不斷完善，供水工程運行、管理、維護水平不斷提升，飲用水標準更加優(yōu)化，水質(zhì)達標率不斷提高。

到2035年，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)供水規(guī)模化、工程設(shè)備自動化、運行管理規(guī)范化，全面支撐農(nóng)村多元化用水需求，推動城鄉(xiāng)供水一體化，基本實現(xiàn)農(nóng)村供水現(xiàn)代化。

（二）戰(zhàn)略路徑

1. 工程技術(shù)保障

以“分散供水-集中供水-規(guī)模化供水-城鄉(xiāng)供水一體化”為工程技術(shù)主線，優(yōu)化配置區(qū)域水資源，提升供水工程保障能力。根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、自然地理條件和人口分布等實際情況，合理規(guī)劃供水工程布局和規(guī)模，不斷提升供水設(shè)施建設(shè)水平，擴大供水范圍，滿足脫貧地區(qū)農(nóng)村對供水高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略需求。

2. 政策保障

實行中央統(tǒng)籌、地方落實的工作機制，進一步明確中央與地方政府、農(nóng)村供水工程管理與維護機構(gòu)、農(nóng)戶等利益相關(guān)者之間的責任和義務(wù)。積極拓展脫貧地區(qū)農(nóng)村供水工程改造建設(shè)資金的融資渠道，發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，吸引社會資本對脫貧地區(qū)農(nóng)村供水工程的投入。進一步提升農(nóng)村飲用水衛(wèi)生標準，優(yōu)化脫貧地區(qū)供水工程用電電價政策。

3. 機制保障

明晰脫貧地區(qū)農(nóng)村供水工程產(chǎn)權(quán)及管理維護主體，探索供水工程分級負責管理機制，細化運維專項經(jīng)費管理辦法，提高工程維修費用承擔能力，因地制宜確定管理機制。確立脫貧地區(qū)水費收繳制度和補貼獎懲機制，明確相關(guān)的監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管責任，制定群眾監(jiān)督制度，以城鄉(xiāng)供水一體化為導(dǎo)向，推進形成和建立脫貧地區(qū)農(nóng)村供水工程的長效管理機制。

五、對策建議

（一）保持脫貧地區(qū)農(nóng)村飲用水安全保障政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性

堅持脫貧政策“四不摘”的要求，針對脫貧地區(qū)和偏遠地區(qū)的農(nóng)村供水工程建設(shè)，建議在政府持續(xù)投資、補貼和支持的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村飲用水水源、小型供水工程、分散式供水工程進行升級改造，提升飲用水安全保障水平。建立有效的飲用水安全應(yīng)急響應(yīng)措施，推進農(nóng)村水價綜合改革和收繳工作，完善農(nóng)村飲用水安全保障管理措施，形成符合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展特征的飲用水安全保障長效機制。推動飲用水水源、公共供水設(shè)施和農(nóng)村集中式供水設(shè)施建設(shè)，提高供水設(shè)施管理水平；統(tǒng)籌水源地水質(zhì)保護、農(nóng)業(yè)面源污染控制和畜禽養(yǎng)殖污染削減工作，合理規(guī)劃水源和供水工程設(shè)施布局，完善凈化消毒設(shè)施設(shè)備和輸配水管網(wǎng)建設(shè)，做好計量和監(jiān)測工作。通過政策扶持、財政補貼等引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本投入供水工程建設(shè)與運維，促進資源配置高效化、運維體系化、投入可持續(xù)化、管理專業(yè)化，提升農(nóng)村飲用水的安全保障水平。

（二）優(yōu)化生活飲用水衛(wèi)生標準，推動城鄉(xiāng)飲用水“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價”

根據(jù)不同地區(qū)的水資源狀況和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，分類修訂和實施《生活飲用水衛(wèi)生標準》的“農(nóng)村版”，進一步優(yōu)化適用于脫貧地區(qū)農(nóng)村小型集中或分散式供水的各項水質(zhì)標準。改善供水質(zhì)量和服務(wù)，鼓勵有條件的城鎮(zhèn)向周邊農(nóng)村延伸供水管網(wǎng)，推動農(nóng)村與城鎮(zhèn)同水源、同管網(wǎng)、同水質(zhì)、同水價，促進城鄉(xiāng)供水一體化，保障脫貧地區(qū)農(nóng)村飲用水安全。

（三）建立以水價為重點的農(nóng)村供水工程長效運維管理機制

合理的水價制度是解決脫貧地區(qū)農(nóng)村供水工程運維管理問題的基礎(chǔ) [19]。農(nóng)村飲用水安全工程的水價需按照“補償成本、公平負擔”的原則合理確定，根據(jù)供水成本、費用等變化，充分考慮用水戶的承受能力等因素，適時合理調(diào)整。同時，應(yīng)建立相關(guān)補助資金與農(nóng)村供水工程水費收繳、管理維護機制創(chuàng)新銜接的激勵機制，從水價核定、用電、減稅等方面出臺一系列優(yōu)惠政策和措施辦法，降低飲用水工程運維成本，減少脫貧地區(qū)農(nóng)村居民的用水支出 [20]。解決集中供水和分散供水的水價問題，確定符合市場規(guī)律、兼顧地方實際情況的水價標準，建立相關(guān)機制促進水費按時收繳，形成長期穩(wěn)定的資金來源渠道，促進脫貧地區(qū)農(nóng)村飲用水工程的持續(xù)良性發(fā)展。另外，在水費收繳工作中，要對脫貧地區(qū)農(nóng)村特困人員、低保家庭、脫貧戶等用戶予以適當補助，讓脫貧地區(qū)農(nóng)村居民有更多獲得感、幸福感和安全感。