江蘇省省管工程確權(quán)劃界工作實(shí)踐淺析

周振興，吳 成

(江蘇省灌溉總渠管理處，江蘇 淮安 223200)

河湖與水利工程確權(quán)劃界工作是推動(dòng)水利工程規(guī)范化、制度化、法制化的有力手段。江蘇省于1986年制定了《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》，明確了水利工程管理范圍，并于1990年啟動(dòng)了水利管理范圍土地確權(quán)發(fā)證工作，走在了同期全國(guó)前列。但受歷史原因和多年來(lái)侵占、破壞等因素影響，確權(quán)劃界工作仍然存在較多遺留問(wèn)題。根據(jù)水利部相關(guān)部署，2015年江蘇省開(kāi)啟了新一輪水利工程劃界確權(quán)工作。

1 工程概況

江蘇省灌溉總渠管理處負(fù)責(zé)管理蘇北灌溉總渠、淮河入海水道沿線和南水北調(diào)東線二、三級(jí)抽水站，以及白馬湖、寶應(yīng)湖周邊主要控制工程，共包括38座水利工程和2公里入海水道堤防，共包括：4座大型抽水泵站、2座110 kV變電所、31座涵閘、1座船閘等，工程分布于揚(yáng)州、淮安、鹽城3市的8個(gè)縣(市、區(qū))。

其中蘇北灌溉總渠和淮河入海水道是洪澤湖的2條入海水道，二者平行布置，形成三堤兩河布局；南水北調(diào)東線工程從長(zhǎng)江下游引水，以京杭運(yùn)河為送水總干線逐級(jí)提水北送，江蘇境內(nèi)共有9級(jí)抽水站，此次劃界涉及第二、第三梯級(jí)抽水站；白馬湖、寶應(yīng)湖周邊水閘主要功能是排澇和引水補(bǔ)庫(kù)。工程位置示意圖見(jiàn)圖1。

圖1 工程水系及位置示意圖

2 歷次劃界確權(quán)工作開(kāi)展情況

2.1 歷史工作

江蘇省省管工程的劃界確權(quán)工作主要分2個(gè)階段，1995年完成了高良澗等10處抽水站，確權(quán)面積3.53 km2；2005年開(kāi)展了淮河入海水道二河新泄洪閘等5個(gè)管理所，確權(quán)面積5.56 km2。

2.2 遺留問(wèn)題

由于前述劃界確權(quán)工作開(kāi)展較早，當(dāng)時(shí)相關(guān)法規(guī)不完備、相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低、所有權(quán)源資料收集困難，且上一輪劃界確權(quán)未進(jìn)行地籍信息化處理、未對(duì)工程單獨(dú)設(shè)置管理界樁。導(dǎo)致劃界確權(quán)成果已經(jīng)不能滿(mǎn)足現(xiàn)行管理需求[1]。問(wèn)題具體表現(xiàn)為：

1)管理范圍被違章占用，存在界權(quán)糾紛。例如：高良澗閘工程管理范圍內(nèi)有3133 m2居民房屋，上游河道部分水面被占用；六垛南閘工程管理范圍內(nèi)違章建筑計(jì)103戶(hù)違法占用10439.74 m2；鎮(zhèn)湖閘管理范圍內(nèi)因歷史原因，存在1處單位、1處廠房和多間民房建筑計(jì)7230 m2等。

2)部分工程已拆除或重建，工程界線不清。例如：運(yùn)東閘管理所原范圍內(nèi)淮安穿運(yùn)地涵、楊灣閘工程已拆除，權(quán)屬證明書(shū)上無(wú)劃撥編號(hào)、無(wú)地號(hào)；北運(yùn)西閘、鎮(zhèn)湖閘、山陽(yáng)地涵等3座工程先后進(jìn)行過(guò)加固改造或拆除重建，需要按現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整；南運(yùn)西閘管理范圍確權(quán)地標(biāo)志物已全部損毀等等。

3)管理范圍對(duì)應(yīng)水域及部分陸域未進(jìn)行確權(quán)。總渠工程除高良澗、淮安抽水站外，其余上下游管理區(qū)域水域均未確權(quán)；入海水道沿線淮阜控制、濱海樞紐、?？谀祥l及?？诒遍l部分對(duì)應(yīng)水域未劃界確權(quán)等等。

4)新建了部分工程尚未劃界確權(quán)。淮陰站及淮安站范圍內(nèi)新建了部分南水北調(diào)工程，新河北閘劃界范圍內(nèi)建有新河渡槽等等，土地權(quán)屬尚待進(jìn)一步明確。

3 本次確權(quán)劃界工作開(kāi)展情況

3.1 指導(dǎo)原則

按照中央對(duì)河流等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記的部署和江蘇加快推進(jìn)水利現(xiàn)代化和水利改革發(fā)展的要求，以相關(guān)法律、法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，準(zhǔn)確劃定水利工程管理與保護(hù)范圍，明確管理界線，設(shè)立界樁等保護(hù)標(biāo)志，推進(jìn)建立范圍明確、權(quán)屬清晰、責(zé)任落實(shí)的水利工程管理保護(hù)責(zé)任體系。工作按照依法依規(guī)、先易后難、尊重歷史、分批推進(jìn)的基本原則進(jìn)行。

3.1.1 依法依規(guī)

依據(jù)《江蘇省土地管理?xiàng)l例》《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》《江蘇省河道管理實(shí)施辦法》《堤防工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》《水閘工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》等相關(guān)法律法規(guī)和有關(guān)技術(shù)規(guī)范，開(kāi)展劃界確權(quán)工作。

3.1.2 先易后難

對(duì)水利工程劃界確權(quán)情況進(jìn)行摸底，明晰權(quán)屬界線并進(jìn)行地籍信息化，先進(jìn)行土地權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議的，然后完成新增確權(quán)任務(wù)，最后開(kāi)展土地權(quán)屬有爭(zhēng)議的的水利工程確權(quán)工作。

3.1.3 尊重歷史

1995年和2005年對(duì)相關(guān)水利工程管理范圍開(kāi)展了劃界確權(quán)工作。本次本著尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、積極協(xié)商的原則，推進(jìn)全處水利工程的劃界確權(quán)主體。

3.1.4 分批推進(jìn)

根據(jù)工作規(guī)劃，2015年底前完成水利工程劃界確權(quán)實(shí)施方案編制和審批工作；2016年底前完成淮阜控制、入海水道通榆河立交等閘站涵工程、淮阜控制入海水道北堤堤防工程等共計(jì)20座工程的劃界確權(quán)工作，并力爭(zhēng)完成工程地籍信息化工作；2017年底前完成剩余水利工程劃界確權(quán)、地籍信息化工作。

3.2 總體任務(wù)與目標(biāo)

省管工程應(yīng)完成劃界面積10.63 km2，由于上一輪劃界確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)較低、工程界線不清，本輪需重新劃界并信息化，因此已劃界工程量按0 km2計(jì)，本次劃界面積10.63 km2；省管工程應(yīng)完成確權(quán)面積10.63 km2，已完成的確權(quán)面積9.09 km2，本次確權(quán)面積1.54 km2，未完成確權(quán)面積主要為工程對(duì)應(yīng)水域確權(quán)及少量未確權(quán)到位的工程確權(quán)。劃界確權(quán)情況統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1。

表1 省管工程劃界確權(quán)情況統(tǒng)計(jì)表單位：km2

3.3 工作方法

3.3.1 劃界工作

根據(jù)《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》，河道的管理范圍為兩堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區(qū)、兩岸堤防及護(hù)堤地?；春尤牒Ｋ赖谭溃钡痰掏庥姓{(diào)度河的至調(diào)度河北子堰外堤腳線征地紅線，無(wú)調(diào)度河的至北堤堤腳線外征地紅線；水利工程管理范圍為大型涵閘、抽水站上下游河道、堤防各500 m～1000 m、左右側(cè)各100 m～300 m；中型涵閘、抽水站、水電站上下游河道、堤防各200 m～500 m、左右側(cè)各50 m～200 m；小型涵閘、抽水站、水電站支渠首、支渠上的節(jié)制閘、大、中溝排澇涵閘上下游護(hù)坡向上下各30 m～50 m；左右兩側(cè)墻向外各20 m～30 m。

3.3.2 確權(quán)工作

確定確權(quán)任務(wù)，查找歷史資料，對(duì)照管理現(xiàn)狀分類(lèi)處理。由確權(quán)主體單位向工程所在地縣級(jí)以上國(guó)土主管部門(mén)進(jìn)行申請(qǐng)登記，按照相關(guān)規(guī)定提供資料，符合登記條件的頒發(fā)土地使用證，明確水利工程用地屬權(quán)。根據(jù)工程類(lèi)別依法劃定管理和保護(hù)范圍，進(jìn)行實(shí)地測(cè)量，并按照法律程序指界埋樁、地籍信息數(shù)字化登記。

3.3.3 幾種特殊情況的處理

涉及與上下游、左右岸其他水利工程銜接的工程管理范圍劃定時(shí)需考慮接邊處理[2]。獨(dú)立和跨河建筑物，在與河道管理范圍交匯處需設(shè)置公共界樁，并按照建筑物管理范圍界樁埋樁，其示意圖見(jiàn)圖2；穿堤建筑物單獨(dú)設(shè)立界樁，管理范圍交匯點(diǎn)設(shè)置公共界樁，其示意圖見(jiàn)圖3；相鄰建筑物管理范圍有重合，管理范圍交匯點(diǎn)需設(shè)置公共界樁，按主要建筑物管理范圍埋樁、編號(hào)，其示意圖見(jiàn)圖4。

圖2 跨河建筑物接邊處理布置示意圖

圖3 大中型穿堤建筑物界樁設(shè)置示意圖

圖4 相鄰建筑物管理界樁設(shè)置示意圖

此外，堤防管理范圍與湖泊保護(hù)范圍線重復(fù)，有寶應(yīng)湖大堤、白馬湖大堤、洪澤湖大堤。該段堤防的管理范圍線與湖泊保護(hù)范圍線重合，湖泊已埋有保護(hù)界樁，本次對(duì)已埋界樁復(fù)核，間距過(guò)大的加密。

3.4 任務(wù)完成情況

本次劃界確權(quán)工作共完成1∶2000地形圖21幅，1∶1000地形圖46幅，管理范圍線測(cè)繪99307.84 m，入海水道北堤堤防實(shí)測(cè)2.01 km，控制點(diǎn)72個(gè)，界樁埋設(shè)489根，界牌埋設(shè)36塊，告示牌埋設(shè)43塊，管理區(qū)域分界牌256個(gè)，地籍信息化9083062.58 m2，換不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證33本，權(quán)屬界樁埋設(shè)104處、工作基點(diǎn)20處。

4 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

4.1 完善行業(yè)內(nèi)、行業(yè)間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

劃界確權(quán)工作涉及的工程種類(lèi)繁多、涉及到不同行政主管部門(mén)較多，水利行業(yè)內(nèi)部和水利與林草、自然資源、交通、農(nóng)業(yè)等部門(mén)間的協(xié)調(diào)溝通和決策工作是劃界確權(quán)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。各部門(mén)之間信息共享和管理聯(lián)動(dòng)上的欠缺，常導(dǎo)致管理上向前重疊和向后疏漏等問(wèn)題發(fā)生，因此完善行業(yè)內(nèi)、行業(yè)間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制格外重要。通過(guò)建立完善的基礎(chǔ)信息普查統(tǒng)計(jì)資料并數(shù)字化落圖，形成全省一張圖的局面，水利行業(yè)內(nèi)部和與各行業(yè)間要根據(jù)各自分工和相關(guān)規(guī)定明晰各自任務(wù)，有爭(zhēng)議或有交叉情況請(qǐng)地方政府介入。其次要建立劃界確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立目標(biāo)一致、分工協(xié)作的行業(yè)間協(xié)調(diào)溝通機(jī)制；三是要建立劃界確權(quán)綜合執(zhí)法體系，將行政許可、審批、處罰等政府職能集中起來(lái)，避免重疊疏漏等問(wèn)題發(fā)生。

4.2 采取統(tǒng)籌兼顧合理靈活的方法劃定管理范圍

由于前階段劃界確權(quán)工作技術(shù)條件限制和多年來(lái)疏于管理，各水利工程管理范圍內(nèi)存在權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、新建單位企業(yè)、百姓約定俗成等各類(lèi)問(wèn)題[3]。在實(shí)際工作中，由項(xiàng)目法人和設(shè)計(jì)單位根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況，尤其是考慮工程管理實(shí)際需要等相關(guān)因素，統(tǒng)籌兼顧相關(guān)各方意見(jiàn)，合理靈活地劃定管理范圍，避免照搬照抄規(guī)范、一味求大的思路，努力滿(mǎn)足工程安全運(yùn)行需要。

4.3 加強(qiáng)事后監(jiān)管，確保劃界確權(quán)成果長(zhǎng)久有效

各階段劃界確權(quán)工作充分說(shuō)明，由于審批混亂、缺乏有力監(jiān)管，常常導(dǎo)致劃界確權(quán)后的成果被侵占，形成既成事實(shí)后，再次劃界確權(quán)成本巨大。新時(shí)期水利改革發(fā)展思路明確“行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”，就是要將強(qiáng)監(jiān)管深入到工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，除了要加強(qiáng)劃界確權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo)部署外，要切實(shí)維護(hù)劃界確權(quán)成果，明確各方責(zé)任，加強(qiáng)行政執(zhí)法，拓寬資金來(lái)源，加強(qiáng)維修養(yǎng)護(hù)，確保劃界確權(quán)成果長(zhǎng)期有效。

5 結(jié)語(yǔ)

水利工程劃界確權(quán)工作同水利工程運(yùn)行安全息息相關(guān)，明晰權(quán)屬關(guān)系、明確各方責(zé)任、加強(qiáng)維修養(yǎng)護(hù)是加強(qiáng)水利工程本身安全和周邊區(qū)域發(fā)展的必然要求。通過(guò)開(kāi)展三個(gè)階段的劃界確權(quán)工作，江蘇省省管水利工程管理范圍已全面劃定，產(chǎn)權(quán)和相應(yīng)責(zé)任歸屬也已明確，雖然由于歷史原因仍存在一些遺留問(wèn)題，該劃界確權(quán)成果已基本滿(mǎn)足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，對(duì)保護(hù)水利工程安全、維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益、保障群眾正當(dāng)權(quán)利起到了積極的作用。