區(qū)域聯(lián)動發(fā)展機(jī)制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃策略
——以衢江區(qū)北部片區(qū)七鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例

馬 驍 虞騁遠(yuǎn)

（浙江省建科建筑設(shè)計院有限公司，浙江杭州 310012）

2021年是浙江省新一輪國土空間規(guī)劃落地實施的啟幕之年，各市縣加快開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃編制，統(tǒng)籌落實三條控制線，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。衢江區(qū)全面開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制工作，以一個或多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為規(guī)劃范圍，通過片區(qū)統(tǒng)籌利用和管控國土資源空間，推進(jìn)鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃是細(xì)化落實上級國土空間總體規(guī)劃要求的銜接性規(guī)劃和落地性規(guī)劃，側(cè)重實施性，統(tǒng)籌指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，自然資源保護(hù)、修復(fù)、開發(fā)和利用等工作，也是下一階段各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展詳細(xì)規(guī)劃、村莊規(guī)劃和專項規(guī)劃的編制依據(jù)。

1 規(guī)劃背景

1.1 衢州市域國土空間規(guī)劃

在已經(jīng)完成初步編制工作的衢州市區(qū)（含柯城區(qū)與衢江區(qū)）層級國土空間規(guī)劃中，明確了“一主一區(qū)二片、一城三副多點”的市區(qū)總體格局，并提出建設(shè)用地與城鄉(xiāng)用地的雙“零”增長或適量增長的規(guī)劃預(yù)期，標(biāo)志著衢州市初步擬定了未來十五年市區(qū)國土空間發(fā)展大基調(diào)，從區(qū)縣層面上為下轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)指明了未來國土空間方面發(fā)展的大方向。如何在少增量、重存量的市區(qū)國土約束要求下，做好衢江區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃工作，區(qū)域聯(lián)動的發(fā)展機(jī)制顯得日趨重要。

1.2 衢江區(qū)北部片區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)概述

衢州是浙江大花園建設(shè)的核心區(qū)，也是浙皖閩贛（衢黃南饒）“聯(lián)盟花園”的重要一環(huán)。衢江區(qū)北部片區(qū)是衢州市北門戶，衢北片區(qū)5A級景區(qū)打造工作是未來衢州花園城市建設(shè)的重點工作之一，對該區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來的發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)提出了更高的要求。

衢北片區(qū)山多地少，山體覆蓋70%以上，現(xiàn)狀缺少高鐵站、機(jī)場等重大交通樞紐設(shè)施，對外交通主要依托高速公路銜接周邊區(qū)域。考慮部分北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)坐落于群山之中遠(yuǎn)離市域中心城區(qū)，因此杜澤鎮(zhèn)為北部片區(qū)的中心鎮(zhèn)，承擔(dān)大型商貿(mào)、教育等服務(wù)功能，輻射覆蓋周邊峽川、周家、太真、雙橋、灰坪、上方等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。生態(tài)與景觀資源分布方面，片區(qū)北部以林地山體為主，南側(cè)僅在杜澤、峽川、周家三鎮(zhèn)分布部分成片農(nóng)田，景觀資源以銅山源水庫為核心生態(tài)景觀點，峽川東坪古村、杜澤老街等人文景觀點圍繞分布其周邊。

由于經(jīng)濟(jì)水平有限，除杜澤鎮(zhèn)外，片區(qū)內(nèi)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口呈下降趨勢，外流情況嚴(yán)重并高于衢江全區(qū)平均水平，但農(nóng)村常住人口占比高且較為穩(wěn)定。片區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以一產(chǎn)為主，當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量較高，產(chǎn)量也在區(qū)內(nèi)位列前沿，是衢州盒馬數(shù)字農(nóng)業(yè)園區(qū)的重要產(chǎn)地與農(nóng)副產(chǎn)品加工地；二產(chǎn)規(guī)模一般，主要集中于杜澤、峽川、上方三鎮(zhèn)，總體處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型騰退的階段；三產(chǎn)現(xiàn)狀基礎(chǔ)整體較弱，但以杜澤、峽川兩鎮(zhèn)為帶動的文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛。

地形與資源分布不同造成衢北片區(qū)南北特征差異顯著；區(qū)內(nèi)人口下降造成人均現(xiàn)狀建設(shè)用地提高，建設(shè)用地利用效率低，存量用地挖掘利用少；片區(qū)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度一般，發(fā)展階段低，與市區(qū)國土空間規(guī)劃所要求的控增量、挖存量、強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、重聯(lián)動存在較大差距。

2 衢北鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃實施難點與策略

2.1 分析重點難點

（1）向山索地與生態(tài)文明建設(shè)的導(dǎo)向轉(zhuǎn)變沖突。

本區(qū)塊內(nèi)北側(cè)大部分用地為坡度15°以上的自然山體，占比2/3。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的發(fā)展模式下，當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)向山索地，不符合當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的導(dǎo)向。

（2）上位規(guī)劃劃定的“三區(qū)三線”的落實與優(yōu)化問題。

在衢州市市域及衢江區(qū)區(qū)縣兩個層面的國土空間總體規(guī)劃中，對區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的三區(qū)三線已有一輪劃定，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面落實時仍有部分區(qū)段與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需求不能完全契合。

（3）剛性指約束與城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需用地指標(biāo)沖突。

當(dāng)前國土空間規(guī)劃增量極其有限并且提倡建設(shè)用地零增長的背景趨勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍需要用地指標(biāo)支持，現(xiàn)有鎮(zhèn)區(qū)存量指標(biāo)規(guī)模無法完全滿足產(chǎn)業(yè)拓展的落地需求。

（4）耕地的分布與農(nóng)業(yè)發(fā)展的差異沖突。

區(qū)塊內(nèi)的集中成片、質(zhì)量較高的耕地多數(shù)分布在南側(cè)平坦地塊，北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地分布零散不適合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開發(fā)生產(chǎn)，區(qū)域南北農(nóng)業(yè)產(chǎn)值差距極大。

（5）山水林田湖等自然資源要素協(xié)同管控困難。

區(qū)塊內(nèi)的集中成片、質(zhì)量較高的耕地大部分分布在南側(cè)平坦地塊，北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地分布零散不適合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開發(fā)生產(chǎn)，區(qū)域南北農(nóng)業(yè)產(chǎn)值差距極大。

2.2 探尋規(guī)劃策略

（1）以落實為導(dǎo)向，構(gòu)建規(guī)劃框架與指標(biāo)體系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系強(qiáng)調(diào)縱向傳導(dǎo)落實，包括逐級落實和逐級細(xì)化兩種方式。前者指每—層級規(guī)劃都設(shè)置相應(yīng)指標(biāo)，上下聯(lián)動、協(xié)調(diào)制定并各自落實；后者指部分指標(biāo)在上級規(guī)劃中不做要求，在下級規(guī)劃中細(xì)分。

（2）以統(tǒng)籌為導(dǎo)向，優(yōu)化空間格局與“三線”劃分。

根據(jù)相關(guān)研究和規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)三類空間布局應(yīng)遵行核驗落實、微調(diào)反饋的基本原則，保持縣市國土空間總體規(guī)劃劃定三類空間總體格局不變，在省（自治區(qū)）市等上級下發(fā)“雙評價”成果中的三類空間結(jié)果的基礎(chǔ)上進(jìn)行校核調(diào)整。

（3）以生態(tài)為導(dǎo)向，推進(jìn)土地整治與生態(tài)修復(fù)。

針對片區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)山、水、林、田、湖、草各要素存在的問題和環(huán)境條件，在大保護(hù)、小修復(fù)的理念指導(dǎo)下，統(tǒng)籌推進(jìn)全域國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)。

（4）以實施為導(dǎo)向，強(qiáng)化“一張圖”銜接與分期建設(shè)。

全域“一張圖”的構(gòu)建作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級國土空間規(guī)劃編制首要工作內(nèi)容，必須實現(xiàn)與縣級“一張圖”無縫銜接?！叭{(diào)”與國土空間規(guī)劃用地分類存在“一一對應(yīng)、一對多型、多對一型、無對應(yīng)型”等多種復(fù)雜情況，如何從“三調(diào)圖”向“國土空間總體規(guī)劃現(xiàn)狀圖”轉(zhuǎn)變，需要統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通、水利、旅游、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)修復(fù)和國土整治等要素，夯實鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地儲備、整治、分年度計劃的空間落實等重點。

2.3 辨明任務(wù)導(dǎo)向

衢江北部片區(qū)七鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)兼顧生態(tài)保護(hù)與城鎮(zhèn)發(fā)展，加強(qiáng)區(qū)塊生態(tài)文明建設(shè)，保障衢北5A級景區(qū)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)落位。

（1）整合碎片化建設(shè)用地，騰退整合城鄉(xiāng)低效用地。

結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀、上—輪土地發(fā)展總體規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)，對散落在山間的零星碎片化自然居民點用地進(jìn)行逐步騰退整合。將零散的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)合到鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)區(qū)或產(chǎn)業(yè)潛力較大的精品村建成區(qū)周邊，使用地適宜集聚開發(fā)，三生空間避免互相影響，復(fù)墾原自然居民點為農(nóng)業(yè)區(qū)或生態(tài)區(qū)，利于農(nóng)業(yè)發(fā)展及生態(tài)保護(hù)片區(qū)—體化。

（2）構(gòu)建新生態(tài)管理單元，統(tǒng)籌多種自然資源要素。

銅山源水庫為區(qū)域內(nèi)的核心水系資源節(jié)點，并延伸出貫穿區(qū)塊南北的兩條重要水系，對沿線城鎮(zhèn)、田地、林地等有著重大影響?？梢钥紤]將銅山源水庫作為中心節(jié)點，以流域主要水體作為此類生態(tài)要素的管理單元，并依據(jù)水體涉及不同區(qū)段的土地空間性質(zhì)進(jìn)行分區(qū)分類管控。

（3）微調(diào)優(yōu)化“三區(qū)三線”，細(xì)化落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面線位。

對上位規(guī)劃所劃出的城鎮(zhèn)發(fā)展空間、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展空間進(jìn)行微調(diào)，針對杜澤鎮(zhèn)、雙橋鄉(xiāng)涉及的濱水度假區(qū)等重點區(qū)域發(fā)展項目建設(shè)，結(jié)合發(fā)改立項情況與區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作安排，合理劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)彈性用地等市區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展備用地，與上位規(guī)劃對“三區(qū)三線”劃定標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)中保障區(qū)域重大項目落位的原則相統(tǒng)一。

（4）存量整治提升、彈性發(fā)展用地保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展空間。

基于當(dāng)前衢北整體鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中建成區(qū)內(nèi)社區(qū)體系構(gòu)建尚未完善，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的住區(qū)例如本區(qū)塊內(nèi)杜澤老鎮(zhèn)區(qū)依然表現(xiàn)為密集或自然發(fā)展式的村宅布局，許多資源點仍未發(fā)掘利用。近年來文旅設(shè)施建設(shè)均是由存量用地及已有設(shè)施更新建設(shè)或整治提升而來，并為區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展帶來了巨大的推力，為新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展關(guān)于用地指標(biāo)的問題解決指明了方向。應(yīng)充分把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中區(qū)存量用地整治提升的有機(jī)更新機(jī)遇，融入智慧商圈、智慧旅游、數(shù)字農(nóng)業(yè)等發(fā)展理念。

（5）平原農(nóng)業(yè)科技規(guī)模化，山地農(nóng)業(yè)園林片區(qū)化。

針對區(qū)塊內(nèi)南北地形地勢存在較大差異的問題，分別制定農(nóng)業(yè)發(fā)展策略。對于杜澤鎮(zhèn)南部、周家鄉(xiāng)鄉(xiāng)域內(nèi)的農(nóng)田，以平原農(nóng)業(yè)的開發(fā)模式為主。以盒馬數(shù)字農(nóng)業(yè)生產(chǎn)示范區(qū)建設(shè)（杜澤段）為契機(jī)，整合周邊周家鄉(xiāng)田地等農(nóng)業(yè)資源，美化當(dāng)?shù)靥飯@風(fēng)貌，優(yōu)化當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，協(xié)同周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)蓮花與云溪發(fā)展數(shù)字化智慧農(nóng)業(yè)。對北側(cè)山地型鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊，可借鑒重慶、閩北等地區(qū)坡地型農(nóng)村發(fā)展模式，分片區(qū)實行如果蔬園林、茶草基地等山地農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，實行南北差異化發(fā)展，共建展銷物流平臺。

3 結(jié)語

小城鎮(zhèn)自身建設(shè)用地少，可調(diào)整空間有限，同時外界政策條件與環(huán)境因素變化對小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展影響較大，故鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作應(yīng)更科學(xué)合理，具有空間動態(tài)調(diào)整機(jī)制。小城鎮(zhèn)在規(guī)劃國土空間布局時，應(yīng)預(yù)留一定的空間作為留白區(qū)，對存量用地統(tǒng)籌安排建設(shè)時序，保障規(guī)劃空間與時間的彈性作用。規(guī)劃留白既是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)階段國土空間開發(fā)的約束，也是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障。規(guī)劃留白應(yīng)科學(xué)合理、高質(zhì)量和具有針對性。結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，留白不能制約當(dāng)前建設(shè)，也不能犧牲未來超前發(fā)展。小城鎮(zhèn)不但要留白，還應(yīng)及時補(bǔ)白，建立健全留白土地的管理政策和機(jī)制，包括留白地塊的規(guī)劃編制啟動、審批、動態(tài)調(diào)整、過渡期管控等措施，保障留白地塊后續(xù)的建設(shè)、實施與管理。