消防行政執法中適用“首違不罰”的思考

喻 軍

（綿陽市梓潼縣消防救援大隊，四川綿陽 621000）

2021年《行政處罰法》修訂首次以法律的形式對“首違不罰”原則進行了明確規定，在此之前，“首違不罰”原則已廣泛適用于稅收、環保、市場監管等執法領域。由于目前的消防行政處罰大多沒有先改正再處罰的前置程序，因此“首違不罰”原則的適用既有現實的必要性，又有理論和實踐的可行性。

1 “首違不罰”原則的內涵

《行政處罰法》關于“首違不罰”原則的規定為初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。該原則的適用需要同時具備“初次違法”“危害后果輕微”“及時改正”三個構成要件。

1.1 初次違法

初次違法指第一次實施違反消防法律法規的行為。

“違法”應當指違反消防法律法規且應受到行政處罰的行為，如果某行為雖然違反了消防法律法規的要求，但法律法規并未規定其法律責任，則其行為本身不具有可罰性，無須再適用“首違不罰”原則，如《四川省消防條例》中規定的大型公眾聚集場所應當投保火災公眾責任保險而未投保的行為。

結合《行政處罰法》第三十六條關于追責時效的規定，“初次”應當指在追責時效期限內被消防執法機構發現的同類違法行為中的初次，如某人同時具有多次占用小區消防車通道停放私家車和挪用水槍、水帶澆灌自家花園的行為，只有對于在兩年內被發現消防救援機構初次發現的占用行為和挪用行為，才可以分別認定為初次違法。

1.2 危害后果輕微

需要與《行政處罰法》第三十三條第一款的另一項規定“輕微違法不罰”進行區別。“首違不罰”強調危害后果輕微指違法行為雖然造成了一定的危害后果，但社會影響較小，且違法行為人可以及時采取改正措施消除危害后果，因此可以不予處罰，其側重點在于違法行為實施后產生的危害后果的客觀狀態，如雖然占用疏散通道但對人員疏散影響較小的行為；“輕微違法不罰”指“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”，強調違法行為輕微，指違法行為人認識到行為的違法性，通過積極改正的行為從根本上避免了危害后果的產生，其側重點在于危害后果產生前違法行為人實施違法行為的主觀方式，如在疏散通道堆放少量雜物后及時清理并恢復暢通的行為。

1.3 及時改正

根據《行政處罰法》第六條關于處罰與教育相結合的規定，如果違法行為人認識到行為的違法性，并在執法人員批評教育后有積極改正的行為，消除或減輕危害后果的影響，從法的教育和指引功能著眼，理應對其積極配合整改的行為給予某種程度的認可和獎勵，引導違法行為人更好地遵守消防法律法規的規定。及

“及時”即危害后果產生后，第一時間采取措施予以整改，如果當事人雖然最終將火災隱患整改消除，但整改期限達一兩年，長期使社會公共消防安全處于危險狀態，不屬于及時改正。

“改正”即采取的整改措施必須合理有效，如果當事人雖然及時采取了有關措施，但并未從根本上消除或減輕火災隱患或消防安全違法行為的危害，也不能認定為及時改正。

2 適用“首違不罰”原則的價值意義

2.1 優化營商環境的法治要求

優化營商環境是為了不斷解放和發展社會生產力、加快建設現代化經濟體系、推動高質量發展而采取的重要舉措，《優化營商環境條例》中明確要求，行政執法中應當推廣運用說服教育、勸導示范、行政指導等非強制性手段。《關于深化消防執法改革的意見》中也提出要優化便民利企服務。

在消防執法領域適用“首違不罰”原則，一方面可以彰顯消防救援機構對經濟社會發展的支持力度，擺正自身在對市場主體開展消防安全監管時的位置和姿態，提升消防服務質量和執法形象。另一方面也可以引導市場主體將資金、人員、時間等更好地投入消除火災隱患、整改消防違法行為和擴大自身生產經營中，其自我糾錯的行為給其他違法行為人也帶來了示范作用，實現消防執法法律效果和社會效果的有機統一。

2.2 降低執法成本的現實需求

按照現行的消防法律法規，多數消防行政處罰都缺乏責令限期改正的前置程序，消防安全違法行為一經發現即應實施責令“三停”、罰款等行政處罰，且基本不符合適用簡易程序的條件。

“一刀切”的執法模式加上基層消防救援機構人員編制的限制和辦理一般程序行政處罰案件的時間、人力成本，導致基層執法人員不愿檢查、不敢檢查、選擇性檢查，甚至對于發現的違法行為避而不見、消極應付，嚴重違背了預防火災和減少火災危害的本意和初衷。適用“首違不罰”原則，可以減少在執法過程中遇到的阻礙和不配合因素，鼓勵廣大基層執法人員更全面、深入發現消除火災隱患和消防安全違法行為，將工作重心放在提升服務質量和檢查效率上，集中執法力量嚴厲打擊情節嚴重、態度惡劣、社會危害大的消防安全違法行為。

2.3 以人為本執法的價值追求

現代行政理念要求政府職能由“管理型”向“服務型”轉變，其中蘊含了“以人為本”的執政理念。具體到消防執法領域，不僅要做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，還應始終貫徹“以人為本”的理念，堅持以人民為中心，推動消防執法理念、制度、作風的全方位深層次變革。“首違不罰”側重于教育和引導違法行為人采取相應的整改措施以避免對自己不利的法律后果，能夠從根本上改變傳統的由消防執法機構主導的單向執法模式，逐步引導行政相對人積極關注消防、參與消防，主動發現隱患、整改隱患、消除隱患，通過自己的行為配合消防救援機構和相關職能部門改善社會消防整體環境，并最終形成“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與”的社會化消防工作格局。

2.4 法益均衡的實踐考量

法益均衡原則又稱“法益相稱原則”。法律保護的利益既包括社會公共利益，也包括企事業單位、其他機構和個人的利益，例如《消防法》就明確了其立法目的在于“保護人身、財產安全，維護公共安全”。利益可能存在沖突，在執法中應努力尋求各方利益的平衡點，避免因為保護某一法律利益而侵害其他的法律利益。行政行為尤其是行政處罰具有擴張的天然屬性，傳統的行政執法理念以行政干預為核心，導致行政機關在執法中往往會突破公權力與私權利之間的界限，有意或無意打破二者的平衡。“首違不罰”正是基于法益均衡原則，綜合考慮多方因素產生的，既能有效維護法律的權威，確保公共消防安全，又能在合理范圍內維護相對人的合法權益，督促其整改消除火災隱患和違法行為，實現執法的手段與目的、公共利益和私人利益的合理平衡。

3 問題及對策

盡管“首違不罰”原則的適用已經積累了一定的理論基礎和實踐經驗，但對于消防執法領域仍然屬于新生事物，如果在執法過程中不能準確把握，可能會造成“以改代罰”“隨意執法”“執法不作為”等不良后果的發生。

3.1 避免濫用“首違不罰”

《行政處罰法》關于“首違不罰”的規定是“可以不予行政處罰”，從消防執法機構的角度分析，“罰”與“不罰”屬于行政執法主體的自由裁量范疇，如果缺乏統一的標準和嚴格的限制，會導致標準不一、執法隨意。

從行政相對人的角度分析，如果不加區分地濫用該原則，會導致部分行政人員故意、惡意實施違法行為，并希望通過適用“首違不罰”鉆法律的空子以逃避責任。

應根據《關于深化消防執法改革的意見》的要求對“首違不罰”的適用進行嚴格限制，列出可以適用“首違不罰”原則的消防違法行為清單，結合各地經濟社會發展和消防工作實際，細化量化危害后果輕微、及時改正等構成要件的判定標準。

3.2 正確處理改正與“不罰”的關系

“首違不罰”以存在依法給予行政處罰的消防安全違法行為為前提，只是由于社會危害程度較低而不予行政處罰，不能因為適用了“首違不罰”就否定了其行為的違法性。消防執法的工作目標是增強全社會火災防控能力，確保消防安全形勢持續穩定向好，為經濟社會高質量發展提供消防安全保障。

對于在消防監督執法過程中發現的火災隱患和消防安全違法行為，無論最終是否實施行政處罰，都應當要求違法行為人采取合理措施及時改正，并將其整改態度及效果作為罰與不罰、量罰輕重的重要因素予以考慮。“不罰”只是指不予行政處罰，具體執法過程中仍然可以靈活運用通報批評、抄告行業主管部門、信用監管等手段督促違法行為人履行消防安全責任。

3.3 規范“首違不罰”的適用程序

程序正義是消防行政執法不可或缺的工作要求。“首違不罰”涉及對違法行為人“罰”與“不罰”的問題，關系違法行為人和利害相關人的權利義務變更，如果適用不當會使社會消防公共安全利益或他人合法權益受到侵害。

“首違不罰”的適用應嚴格履行相應的程序義務，具體包括五個方面。

（1）告知程序。

告知違法行為人其行為已經構成違法，并且可能導致行政處罰的法律后果。

（2）責令改正程序。

從消防專業的角度提出具體的改正措施和改正期限。

（3）警示教育程序。

警示違法行為人不得再犯，否則將承擔法律責任。

（4）內部審批程序。

“首違不罰”的適用決定必須履行相關審核、審批程序才能生效。

（5）事后管理程序。

對適用“首違不罰”的案件應完整記錄存檔備查，并強化后續監管。