河長制在水生態文明建設中的作用研究

[摘要]河長制現已在全國范圍推廣，本文簡述河長制發展的背景及過程，并探究河長制在水生態文明建設中的優勢，包括利于水資源的加強保護、利于水資源地兩岸沿線的管理保護、防治水資源污染、提高治理水環境、修復水資源生態以及監管執法力度的增強。在水生態文明建設中推行河長制的重要意義包括推進經濟社會發展的重要抓手，加強綠色健康的發展觀念，提高生態綠色建設內動力和解決新時代多元水資源問題，堅持水資源綠色健康的發展方向。經過研究總結出水生態文明建設中推行河長制遇到的困境和提升河長制在水生態文明建設中積極作用的措施，希望能夠對河長制的完善發展有進一步的幫助。

[關鍵詞]河長制水生態文明河湖管理

[中圖分類號]F32

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3089（2021）17-0007-04

一、引言

隨著經濟社會的發展，河湖環境危機深重，水生態環境惡化嚴重、蔓延迅速，河長制應運而生。河長制的實施主要是依靠自上而下的科層制管理體系，即上級河長依靠職務和組織權威對下級河長形成一種剛性約束，并通過政績考核的方式，建立起有約束力的協調機制，從而整體推進流域治理工作。經過十幾年的治理，現已初見成效，并已推廣至全國范圍，所以本文將深入探討河長制在水生態文明建設中的作用問題。

二、河長制發展背景

（一）水生態環境面臨問題

1.水污染問題。一些河湖的無節制開發和過度利用甚至超負荷發展，使得河道逐漸干涸，湖泊面積減少，生態功能急劇減弱：部分地域水污染的排放量超標，突破水功能區的納污水限度、水生態環境令人擔憂：甚至部分地區對河道進行侵占、超標準排放污水、非法開采沙土的情況經常發生，破壞了河湖防止洪水、水源供給、船舶運輸、生態等作用。

2多頭管理、機制不順問題。河湖管理保護，涉及上下游、左右岸、干支流以及不同行政區域和行業，問題雖然表現在水里，但根源在岸上，必須加強統一領導，實施綜合治理。以往“九龍治水”、多頭管理、各自為戰的治理方式無法從根本上解決問題，進一步落實地方政府的主要責任和黨、政領導的具體責任。

3.民眾對水環境保護意識不強、重視程度不夠問題。河湖水資源之危是生態生命之危、民族存續之危，已經到了不治不行的地步，必須采取強有力的舉措，實現小康社會的全面建成、高舉中華民族可持續發展戰略旗幟，提高對河湖監管和保護的重視程度。

（二）河長制的發展歷程

2003年，浙江省湖州市長興縣印發了《關于調整城區環境衛生責任區和路長地段、建立里弄長制和河長制并進一步明確工作職責的通知》，提出對護城河、壇家橋港河道開展“河長制”制度，負責人由水利局局長、環衛處處長擔任河長。2007年夏季，太湖爆發藍藻事件。同年8月，江蘇省無錫市印發《無錫市河（湖、庫、蕩、沈）斷面水質控制目標及考核辦法（試行）》。2008年無錫市委、市政府聯合下發《關于全面建立“河（湖、庫、蕩、沈）長制”全面加強河（湖、庫、蕩、沈）綜合整治和管理的決定》。2008年，浙江省在湖州長興等地實行“河長制”的試點工作，由4名縣領導任河長，牽頭協調4條太湖主要入湖河流的整治工作。隨后，在嘉興、寧波、金華、溫州等地陸續推行。2013年，浙江省將“河長制”進一步實行到全省范圍。2015年，江西省印發《江西省實施“河長制”工作方案》，建立“河長制”由時任黨政一把手負責。2016年3月，習總書記在江西調研時肯定了河長制做法，指示中央深改組深入研究后在全國推行。并對行政區劃與流域治理之間存在的制度阻梗，黨中央和國務院頒布了《關于全面推進河長制的意見》。

三、河長制在水生態文明建設中的作用優勢

（一）利于水資源的保護的提升

嚴守水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污三條紅線，落實地方政府的崗位責任制，加強管理和考核監督。通過開展水資源使用總量和強度的雙向控制行動，杜絕水資源的不合理消耗，落實按需定量、因地制宜。倡導節約用水為前提，提高水資源的使用效率，水資源貧乏區域、生態環境惡劣地域要加強限制高用水的建設與工業項目，提升農業建設、升級工業和城鄉用水方面技術，杜絕水資源的浪費。提高對水功能區域的管控，通過分析水功能區的分解容納量和污水排放的總量，提高對河湖排放污染物的排污控制并要求達到排污標準，加強對河湖排污口的把控，嚴格管理排向功能區水域的污水總量。

（二）加強河湖水岸沿線的監督與管理

加強水岸沿線等水資源生態環境的監督管理，依法對河湖區域進行劃分管理確定范圍。落實對河湖沿線區域分塊管理，提高對河湖沿線的生態保護和節能節水的利用。禁止對河道非法占用、開墾湖泊兩岸土地、違法采砂、對兩岸沿線土地違法占用，違規使用、變更適用性質等突出問題進行治理與整頓，恢復水資源岸線的生態環境。

（三）提高水資源污染的治理與防護

落實《水污染防治行動計劃》，確定水資源污染治理的方針，統一對河湖和岸線的排放治理，落實水資源排污監督機制和考核管理。嚴查河湖排污污染源，提升群防群治，加強工業礦業排污管理監督、城鄉生活排污、畜牧養殖污染、農業建設污染、航運船舶污染，進一步提升水資源質量。優化設計河湖排污方式和排污口端位置選擇，加強河湖污水排放治理。

（四）加強水資源的治理

提升水資源質量方針治理，根據水功能區來劃分水質的保護方向。嚴格保證生活用水水源的安全，提升水源地的規范綠色的建設，依法處理水源保護區的違規建設和非法排污口。對水源地環境進行綜合性的系統治理，落實水資源的網格化和信息化管理與建設，對水資源風險評估建立健全的風險評估，提出預警和應急機制。統籌城鎮全面規劃，根據地域特點對岸線進行規劃性建設，讓河湖兩岸實現水清岸綠。將工業污水排放處理、生活工業垃圾的循環利用為重心，綜合治理農業用水，推進鄉村的綠色發展。

（五）加強水資源的生態修復

加強水資源的生態保護，嚴禁非法對岸線土地侵占。實行河湖水資源生態系統的恢復和重建，嚴禁河湖濕地自然空間的非法開發和占用。在合理的規劃下逐漸進行退漁還湖、還河還湖，修復自然河湖的生態連接，提高河湖內水生態的多樣性保護，提高其生物的多樣性。實施河湖水生態健康評估。加強對河湖水田的系統綜合治理，加強水資源源頭區域、生態功能區的管理監督力度，對三江源區、南水北調水源區等民生水資源重點區采取更強的監管。進一步建立起河湖水資源的修復補償制度，提高對水土流失的監管和治理，建設具有清潔功能的生態流域，穩定自然河湖的生態系統。

（六）加強監督提高執法力度

建立健全的法規制度，加強自然河湖的監督保護力度，完善各部門的協同執法機制。建立對河湖監督巡查的日常監管制度，對自然河湖進行動態的巡查。對河湖的管理保護主體進行責任確定，人員、設備和經費進行落實。加強對涉及破壞河湖自然資源違法行為的打擊，嚴厲打擊非法排污、捕魚、養殖、采砂、建筑、開墾、侵占河湖水資源沿岸流域等違法行為。

四、水生態文明建設中推行河長制的重要意義

（一）推進經濟社會發展的重要抓手

水是生命之源、生產之要，人民群眾生活福祉的提高、經濟社會的發展離不開水，保護好水資源尤為重要。保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。總書記強調，不進行過度開發并不是不開發，而是不以破壞生態而代價的開發，必須要走綠色可循環的健康發展之路。落實環保可持續的發展理念，必須把對水資源的監管落實到生態文明建設的范圍內，作為加快轉型的重要方向，全面推行“河長制”，提高綠色經濟的可持續發展。

（二）推行綠色發展，落實文明生態建設的內在需求

習近平總書記曾經多次在會議上強調，生態環境不可替代，用之不覺、失之難存;對所有地區提出深入貫徹新的發展理念，提高“綠水青山就是金山銀山”的理念，跨進社會主義生態文明新的時代在對長江、黃河考察期間多次提出要堅持生態優先、綠色發展。總書記在全面推進長三角經濟區發展座談會上強調，長江的生態環境必須擺在首位，建立起水資源治理的新體系，全面規劃水資源的環境、生態、安全文化和岸線等多個方向的有機結合。全面對長江的上下游、兩岸、主干和支流協同管理，進一步提高長江水域的環境和功能，提高生態環境的穩定性。通過近十年河湖治理、管理和保護的摸索實踐、創新嘗試，“河長制”已在許多地方開花結果，是被實踐證明了的切實可行、有力有效的河湖管理模式。解決新老交織的復雜水問題，順應人民群眾對美好生態環境的新期待，在更高層面、更深程度、更廣范圍推行“河長制”，這既是國家意志，也是人民祈愿，具有極端重要性、現實緊迫性、切實可行性。

（三）解決新時期復雜水問題，維護河湖健康生命的有效舉措

總體而言，我國已總體建立了中央的統籌管理和地方部門分層管理相互構成、流動區域管理與行政區域管理相互結合的水資源治理體系，為集中管理我國不同的水資源問題，增強水安全保障能力提供了較好的制度保障。但目前的水資源管理體系在遇到新的問題時，凸顯出了政府職能分工不明確、協調不通暢、權利與責任不對等等問題，影響了水治理的實際效果。在不斷的實踐中證明，維持河湖的生態健康，提高我國水資源安全，必須全面推進“河長制”，突出地方政府的主體作用，落實責任與崗位，增強集中管理和相互協調，構成人與自然健康發展的河湖新生態。在全國推行“河長制”，是對各級黨委、政府管水治水的責任機制的設置要求，“河長制”既是解決水問題的一個舉措，也是落實中央要求的一項政治責任。“河長”作為當地的黨政領導，能有效打破部門間利益之爭的限制，最大限度地統一相關管理部門的人力資源與執行力，統籌管理，更有力度地避免部門之間職能上的“部門分割”、制度上的“政出多門”等不利現象產生，能夠提高對水資源環境保護的高效管理。

五、水生態文明建設中推行河長制遇到的困境

（一）河道治理任務較重

一是河道垃圾清理任務艱巨。各地圍繞“清河行動”、河道內垃圾集中清理攻堅月等專項行動下大力度，采取了有力措施，河湖治理取得初步成效，但還存在河道垃圾“隨清隨倒”、廁所直排等現象，保潔機制有待進一步完善。二是河湖“四亂”遺留問題還比較多。個別河道還存在非法采砂現象，有的河道內涉砂船舶、砂堆、開采機具、分篩設備、管理房屋尚未集中清理整治。亂占、亂采、亂堆、亂建等“四亂”問題還比較多。三是聯動執法能力較弱。基層水行政執法體制不健全，僅靠水利部門執法還有局限性，基層河長面臨有責無權的“尷尬”局面，無法對各種違法行為形成震懾。四是河流治理投入不足。流域生態治理是系統工程，涉及岸上、岸下，生產生活污水治理、農業面源污染防治、工業企業污水處理等各種舉措的落實，只靠基層單薄的資金很難實現全面的治理成效，其需要更多的資金支持。

（二）體制機制亟待完善

一是人員力量配備不足。目前，各地河長制辦公室設立在水利局，工作人員由水利局內部編制調劑，一人多崗、甚至兼職，具體從事河長制工作的專職工作人員少、壓力大，難以應對繁重的工作任務。二是體制機制不健全。如：河長制考核缺乏獎懲聯動機制，影響地方工作積極性。上游地區未完成的排污限制計劃、行政區域內未完成水質健康目標，應該對下游地區對生態環境及水資源保護凈化的賠償制度仍未建立。三是部分地方對河長制認知存在偏差和誤區。有的把河長制虛化為“河長一人之制”，或視河長制為水利、環保、住建等部門職責，主體責任落實不夠、抓落實力度不夠。個別基層河長沒有把發現問題、解決問題作為巡河的首要目的，特別是涉及到整改問題，有畏難情緒。

（三）群眾參與度不夠

在水資源的治理中，群眾不發揮監督作用，只是“河長”一人參與，長此以往，河長制的環境治理制度及系統將缺少生命力。一是政策宣傳力度不夠。從省市到縣鄉，各級黨委政府高度重視河長制工作，營造了濃厚的護河、管河氛圍，但個別地方在各級干部治河行動“轟轟烈烈”的同時，存在“一頭熱”現象，群眾依然是“旁觀者”角色。二是水環境保護意識有待提高。個別鄉鎮村民認為原來沒人管，河道內堆放柴草垛、廁所直排、垃圾箱建在河道內司空見慣，一旦有人管基層群眾不理解，利害關系認識不足。三是群眾參與渠道不暢。河長制運行過于依賴河長、河長辦及成員單位，社會各方面力量參與的積極性還沒有調動起來，合力尚未形成。

六、提升河長制在水生態文明建設中積極作用的措施

（一）優化地方政府河水治理權責體系

總河長全面履行轄區內河湖管護的第一責任，市、縣、鄉級河長對河湖在本轄區內的管理保護負直接責任，村級河長承擔村內河流“最后一公里”的具體管理保護任務。各級河長要嚴格堅持和落實巡查制度，深入研究解決突出問題，加強上下游、左右岸聯防聯控，真正做到守河負責、守河擔責、守河盡責。要認真組織落實“一河一策”，按照系統治理、分步實施的原則，堅持問題導向，細化實化任務，明確路線圖和時間表，對標對表，因河施策，掛圖作戰，確保所有河整治實現全覆蓋、整治措施全方位、考核監督全過程。同時，發揮好河長制成員單位作用，形成各負其責、齊抓共管、合力共治的聯動機制。

（二）落實保障措施，建立健全河湖治理長效機制

一是建立責任機制。嚴格落實河長制考核問責辦法，建立完善責任追究機制，對于河長履職不力，不作為、慢作為、亂作為，河湖突出問題長期得不到解決的，嚴肅追究相關河長和有關部門責任。二是建立監察機制。建立全覆蓋的河長制監察體系，以務實管用高效為目標，明查暗訪相結合，以暗訪為主，不發通知、不打招呼，采用無人機巡河檢查、交叉檢查、隨機檢查等方式，及時準確掌握各級河長履職和河湖管理保護的真實情況。對發現的突出問題，采取約談、通報、掛牌督辦、媒體曝光等方式，加大問題整改力度。三是建立河湖管護長效機制。建立河湖巡查、保潔、執法等一系列管理制度，落實水資源監督管理的責任主體、人員，推行水資源的全面監控，加強水資源的監督管理力度，對涉河違法違規行為做到早發現、早制止、早處理。

（三）重拳集中整治，全力打好河湖“清四亂”專項行動

一是集中清“四亂”。集中解決河湖亂占、亂采、亂堆、亂建等突出問題，管好河道湖泊空間及水域岸線。對重點“四亂”問題掛牌督戰，逐個銷號。嚴厲打擊非法采砂犯罪行為，嚴管超范圍、超采量、超功率、超時間開采砂石，河湖線段落實每一位相關職能負責人，對每一處采礦采砂負責人政策懲罰宣傳到位，并加強對其開采地點的巡查監督，如果破壞環境違規違法情節嚴重，必須追究其相關法律責任，對非法采砂的船舶，一個不放過地清理上岸處理，落實屬地監管懲治措施，對破壞環境的非法沙場，按照相關規定進行清理整治并要求其恢復原生態樣貌或開出處罰罰款。二是劃定河湖管理范圍。按照水法、防洪法、河道管理條例等法律法規規定，各地政府抓緊開展河湖管理范圍劃定工作，已劃定管理范圍的河湖，明確管理界線、管理單位和管理要求，規范設立界樁和標識牌。三是護好“盆”中的水。防范“水多”，組織實施河道防洪風險隱患和薄弱環節拉網式排查，摸清情況，消除隱患。要防治“水少”，強化水資源配置，把用水指標落實到每條河流、每個區域。整治“水臟”，河長發揮其統籌管理作用，以制度為平臺，使各部門加強協作避免推諉，河長親自對相關職能部門按照職責進行職能劃分落實好分內任務，嚴格控制河湖區域容納排污的排放量、提高排污標準和污水總量，加強對污染河、垃圾溝的治理，集中力量剿滅劣V類水體。大力推行雨污分流，推進入河排放污水口的監督管理，統一理企業污染、城市建設污染、養殖畜牧業污染、農業耕種污染、航運船舶污染，加強對河湖排放源頭的治理與控制、加強過程監督與結果處罰。減少“水渾”，重點加強水土流失和生態環境的防治與保護工作，繼續開展江河綠化暨“綠岸行動”。

（四）突出問題河流，統籌推進上下游、左右岸綜合治理

一是加強流域內溝通協調。建立協作共商制度，各職能部門共同商討解決河長制工作中面臨的重點及困難，開展區域聯防聯控、聯合執法行動，強化流域控制斷面特別是跨地區斷面的水量、水質監測評價，并將監測結果及時進行通報，成為河長制工作的重要評判根據。

二是加強區域間聯防聯控。河流下游要主動對接上游，左岸要主動對接右岸，統一進行跨流域行政管轄范圍的河湖流域的專項整治行動，逐漸摸索建立起上游對下游的河湖治理補償制度，加強各行政區域的聯動和共治。

三是加強部門溝通協作。細化部門分工、部門責任、工作標準，推動各部門在河長的統一領導下，既分工合作，各司其職，又密切配合，形成合力。四是加快完善河湖監測監控體系。積極運用衛星遙感、無人機、視頻監控等技術，加強對河湖的動態監測，及時收集、匯總、分析、處理地理空間信息、跨行業信息等，為各級河長決策、部門管理提供服務，為河湖的標準細致化管控提供有力支撐。

（五）加大宣傳力度，形成公眾積極參與、合力共治氛圍

從“河長制”到“河長治”，群眾是很重要的組成部分，提高群眾意識，發動群眾工作，讓群眾成為河湖生態治理的重要一員。首先對各種媒體傳播手段進行充分利用，例如報紙、電臺、電視、互聯網等。重視利用群眾通俗易懂的方式方法，進行答疑解惑，加大宣傳力度，提高人民群眾對水資源保護和監督的責任感和參與感，讓群眾成為河湖治理的重要組成部分。加強對群眾中民間河長的鼓勵，發揮民間河長在河湖治理保護的宣傳、廣泛深入地了解群眾意愿、及時反映群眾發現的情況、監督河長在水環境治理和整治破壞水環境現象的職責履行作用。發揮媒體曝光臺作用，暢通公眾反映問題渠道，建立激勵性監督舉報機制，提高群眾對生態環境監督的積極性。同時，在人大代表、政協委員、退休干部、村民代表、學生等基層代表群體中選擇設立“代表河長”“委員河長”“黨員河長”“百姓河長”“學生河長”等，讓越來越多的群眾群體共同參與進來。從建立完善有效制度上著手，提高群眾參與的積極性，讓群眾能夠從旁觀者到參與監督者身份轉換中受益，互相影響主動參與河湖生態監督，守護好對我們至關重要的水生態環境。

七、結語

當前，我國全面推行河長制取得了階段性成果，但也要看到，很多河湖問題具有長期性、累積性，河湖管理保護中存在的問題也是多年積淀下來，河湖生態環境總體上尚未發生根本改觀。今后一個時期，是河長制由全面建立到全面見效、實現從“有名”到“有實”的關鍵期，是向河湖管理頑疾宣戰、還河湖以健康美麗的攻堅期，要充分發揮河長制的制度優勢，以問題為導向，聚焦管好“盆”和“水”，統籌加強河湖水體和岸線空間管理，維護河湖生命健康，更好地滿足群眾日益增長的生態環境需要。

參考文獻：

[1]水利部，環境部.關于全面推行河長制的意見的實施方案[EB/OL].[2016-12-22http：//www.f.gov.cn/DocHtml/1/19/05/xxgk_2019053185466.html.

[2]張沐華.試論中國水環境的河長制流域治理模式：運作邏輯、現實問題與完善對策[J].法制與社會，2020（4）：153-154

[3]趙艷.我國河長制實施現狀探析[J].黑龍江生態工程職業學院學報，2019（⑤）.

作者簡介：

張婉娜（1995年-），女，漢族，吉林省吉林市人，東北電力大學2019級碩士研究生，研究方向：馬克思主義中國化。