照護好“最柔軟人群”

張靜

一個剛出生的嬰兒在太原市婦幼保健院的保育箱里酣睡，香甜入夢（燕雁/攝）

今年兩會期間，幼兒托育是受到代表委員們高度關切的關鍵詞之一。

隨著二孩政策的實施，雙職工家庭對于低齡孩子的看護需求增加，育兒嫂難找、幼兒園沒到接收年齡、托育機構收費高昂等難題困擾著不少二娃家庭。

2019年中國3歲以下新生嬰幼兒數量超過5000萬，入托率不足5%。托育服務供給不足，養孩子負擔太重，成為不少職場媽媽不敢生、不多生的原因之一。3歲以下嬰幼兒普惠托育服務漸成剛需。

事實上，早在2019年5月，國務院辦公廳已經發布《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），各地陸續跟進相關新政，開始探索實踐。

“十四五”規劃綱要提出，發展普惠托育服務體系，健全支持嬰幼兒照護服務和早期發展的政策體系。

眼下，普惠托育服務體系之網正在編織。

上海：普惠托育

上世紀80年代中期，我國的托育事業發展還處于政府“大包攬”的范圍內，“80后”小時候上過的托兒所，明顯帶有單位福利性質。此后政府逐漸退出嬰幼兒托育領域，市場主體開始介入，而嬰幼兒照顧的主要責任回歸家庭，嬰幼兒照護服務的不足多年來一直是社會的痛點之一。

杭州市拱墅區和睦街道的特色是將“ 一老一小”融合。

2017年，黨的十九大報告中對“幼有所育”提出了新要求，提出要“促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接”。《意見》提出后的2021年1月，國家衛生健康委印發《托育機構保育指導大綱（試行）》。

目前，“托育事業發展呈現出政府、市場、家庭等主體共同組織、協調、促進、互補的新特征。” 安徽建筑大學公共管理學院博士蔡弘撰文指出。

3歲以下嬰幼兒被稱為“最柔軟的人群”，家庭照護為佳。然而，和全世界許多地方一樣， 0-3歲寶寶的家庭中，也有部分確有困難的家庭，需要社會提供多樣化的托育支撐。

在需求多樣、資源有限的條件下，如何破解托育難題，由于早期積累下來的良好基礎，上海是全國探索最早的城市。

上海市靜安區慧思頓高瞻幼兒園園長于敏惠對剛開園時的情景記憶猶新。咨詢報名的電話幾乎打爆了她的手機，甚至到開學一年后，每到招生季，家長們口耳相傳，幼兒園的托班性價比高，源源不斷有需求的家庭慕名而來。

2018年年初上海市婦聯調查顯示，上海有超過10萬的2歲兒童需要托育服務，而當年招收的托育幼兒數僅為1.4萬名。

2018年4月，上海市在全國率先發布《關于促進和加強上海市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》《上海市3歲以下幼兒托育機構管理暫行辦法》《上海市3歲以下幼兒托育機構設置標準》（以下簡稱“1+2”文件），并在浦東、黃浦、徐匯、楊浦、閔行等5區先行試點，2018年8月1日起全市推廣。

“可以說，上海從老百姓的切身需求出發，采取地方創制性立法方式，為促進和加強3歲以下幼兒托育服務工作闖出了一條新路。”上海市人口早期發展協會副會長兼秘書長劉金華說。

“1+2”文件實施一年多來，上海市構建了政府引導、家庭為主、多方參與的托育服務體系。目前已經形成了嬰幼兒照護服務的六種模式：家庭服務模式、社區服務模式、醫教結合模式、托幼一體服務模式、市場運作模式和企業園區服務模式。

2020年9月16日，上海市人民政府辦公廳印發了《上海市托育服務三年行動計劃（2020-2022年）》。未來三年，上海將繼續開展每年新增至少50個普惠性托育點的實事項目，并在各高校和職業院校試點建設3-5個托育服務相關專業（方向）。

這是上海在推進落實新一輪3-6歲學前教育三年行動計劃（2019-2021年）基礎上，研究制定的首輪3歲以下托育服務三年行動計劃（2020-2022年），也是全國首個托育服務行動計劃。

國務院發展研究中心研究員佘宇表示：“毫無疑問上海推出的‘三年行動計劃，應該是在全國各個省（區、市）里都是走在前列的。基于前期精細化管理工作基礎上，對全國其他即將啟動或剛剛啟動的省（區、市）起到很好的導向作用。”

杭州：老小融合

2019年被稱為嬰幼兒托育服務體系發展“元年”。《意見》下發后，各城市紛紛開始落地行動。

杭州市拱墅區和睦街道的特色是將“一老一小”融合。

工作日的早晨8點多，家住和睦街道和睦新村的冉冉媽，先把孩子送進家門口的“陽光小伢兒”托育中心，然后安心地去上班。到了下午4點左右，冉冉奶奶會從“陽光老人家”活動出來，上完老年課堂的她，只需要步行兩分鐘就能接冉冉順道回家。在同一個小區內，這個收費不到3000元的托育中心不僅解決了雙職工家庭帶娃難題，也避免了隔代教養的矛盾，無形中將科學育兒觀念從托育中心帶進家庭。

“這是終身教育的概念。”和睦街道辦事處主任魏崴向《瞭望東方周刊》介紹，“0-3歲嬰幼兒照護服務，是全生命周期服務體系的重要內容。我們在現有成熟的養老配套基礎上，加大對嬰幼兒照護服務的試點探索，使轄區養老托育一體化服務逐步成型。”

和睦街道位于杭州主城區，曾是大運河畔的老工業集聚地，有著“三老”的典型特點：老舊小區集中、老國企退休職工多、老齡化程度高。

2019年全國兩會期間，國務院總理李克強指出，要重點發展社區養老托幼服務。當年6月12日至13日，李克強在浙江杭州考察。在拱墅區和睦新村，他走進居民家中關切詢問老人照護、幼兒入托等情況，并指出要大力發展社區托幼、家政、助醫等服務。

對于中國特色的托育服務體系，“ 簡要來說就是家庭盡主責， 社區能依托， 市場有所為， 政府起作用。”

此后，和睦街道以和睦新村作為試點，騰挪閑置空間，引進社會資源，探索出0-3歲嬰幼兒照護“社區普惠+市場運作”的基本模式。目前，“陽光小伢兒”托育中心已被中國計生協確定為全國試點。

對這種“公建民營”模式，拱墅區探索出了一套精細化的管理模式：成立嬰幼兒照護服務協會，開展托育機構星級評價體系，制定嬰幼兒照護行業標準，實現嬰幼兒照護服務的系統化和科學化，實行工作人員職業資格準入制度。

目前，除“陽光小伢兒”托育中心一期、二期外，和睦街道還結合目前“隔代照料”較為普遍的現狀，在“頤樂和睦”養老綜合服務街區上開辟了“陽光小伢兒”驛站，設置母嬰室、游戲區、小客廳等，為轄區居民提供“老少相伴、親子互動”的活動場所。同時，還構建了全生命周期教育體系，通過社會第三方資源，定期舉辦親子活動和課程培訓，不斷拓展“在家門口上學，在家門口養老”的社區圈。

“通過設施和服務的提升著力打造15分鐘嬰幼兒照護服務圈。”魏崴說，“未來幾年，和睦地區將實現生活、教育、頤樂為一體的‘老有所養、幼有所托、青壯年有所為的‘三代塾和諧生活愿景。”

據杭州市嬰幼兒照護服務管理中心負責人介紹，杭州將嬰幼兒照護服務設施納入城市規劃基本配套，新建居住區和既有住宅均按每百戶配置一定規模的室內外面積，今后在小區里建托育中心成為硬性要求。

晉江市霞村外來工子弟小學用標準配備的校車免費接送學生（張國俊/攝）

福建省婦幼保健院產房，護士利用分娩球對產婦進行待產指導（宋為偉/攝）

2021年1月至2月，杭州市衛健委先后發布《杭州市人民政府辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務健康發展的通知》和《嬰幼兒照護服務指導機構工作規范（試行）》，增加普惠服務供給，組織專家編寫《杭州市3歲以下嬰幼兒照護家長讀本》并免費贈送給新生兒家長;每年對托育機構檢查1次;營造社區支持環境，開展規范有序的家庭養育指導，推動資源、服務、管理下沉到社區……

深圳：國企先導

深圳的特色是國企先行示范。

作為全國出生率最高和最年輕的一線城市，深圳每年新生嬰幼兒人數接近20萬。但由于先前鼓勵市場化的發展方向，托育服務是深圳的短板。

統計顯示，目前深圳3歲以下嬰幼兒總數約為70萬人，在照看方式上以家庭照護為主。然而，深圳產婦平均年齡為30歲，這也意味著，年輕媽媽要職業和家庭兩頭兼顧。另一方面，深圳托育機構大多以營利性為主，收費較高。

2020年4月，深圳市印發《促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展實施方案（2020-2025年）》，啟動普惠性托育機構建設，引導社會各方力量為確有需要的家庭提供安全規范的托育服務。

2020年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳對外發布《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》，《方案》提出，在優化社會保障機制方面，要支持完善普惠嬰幼兒照護服務體系。這意味著，在托育照護服務體系建設上，深圳也要起到先行示范作用。

《方案》也提出明確要求“深入推進區域性國資國企綜合改革試驗”，深圳對國資企業提出“服務大局、服務城市、服務產業、服務民生”的功能定位。

2020年9月1日，《深圳市推進老有頤養“907”幸福康養惠民工程工作方案》印發實施后，由于先前打造了一部分示范工程，國企深業集團在自有物業中尋找合適場所，打造出深業幸福家U中心托育園、深業幸福家鹿鳴園托育園兩家托育園。

未來，深圳還將在產業園區、樓宇建設企業園，讓雙職工家庭實現“帶娃上班”。這對非關系型社會的深圳居民來說十分重要。

“之所以把托育這塊交給國企來做，深圳市政府應該是期望國企在基礎設施、公共服務領域發揮更多基礎性、引領支撐作用。”深業沙河集團有限公司總經理胡月明對《瞭望東方周刊》說。

目前，深圳市衛健委、國資委正鼓勵國有托育平臺與行業企業發起籌建行業協會，組建全市智慧托與信息系統，推動托育企業規范化、智慧化運營。深業集團也正與深圳大學合作，在未來會建立深圳托育研究院，開設托育專業或托育課程，建立培訓基地。通過托育行業協會建立托育人才分級發展和實訓體系。

深圳市衛健委巡視員孫美華說，深圳要加快發展與建設粵港澳大灣區和中國特色社會主義先行示范區目標相匹配的托育服務事業，建設深圳民生幸福標桿城市。

“做好0-3歲嬰幼兒照護工作，本身就是提升城市競爭力、改善營商環境的舉措，關系到民族的未來，關系到深圳這個創新型城市的未來。”胡月明說。

“十四五”規劃綱要提出，發展普惠托育服務體系，每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數由目前的1.8個提高到4.5個，支持企事業單位和社會組織等社會力量提供托育服務。這是實施積極應對人口老齡化國家戰略中的重要組成部分。

如何推動托育服務產業走上高質量發展之路？

西安交通大學人口與發展研究所教授姜全保分析，國外的托育實踐較早，為提升育齡家庭生育意愿、滿足人們日益多樣的托育需求，一些發達國家采取了一系列措施完善0～3歲嬰幼兒托育服務體系。主要包括：制定規章制度，提供政策支持;發放津貼補貼，提供普惠服務;培養專業人才，優化服務質量;鼓勵多方參與，重視多元供給;創新服務形式，滿足多樣需求。

而中國特色的托育事業才剛剛起步，還需探索完善。

對于中國特色的托育服務體系，佘宇表示：“簡要來說就是家庭盡主責，社區能依托，市場有所為，政府起作用。”

“十四五”規劃綱要提出，支持150個城市利用社會力量發展綜合托育服務機構和社區托育服務設施，新增示范性普惠托位50萬個以上。

要實現上述目標，單純依靠市場主體來提升托育服務品質仍然不夠的。

安徽建筑大學公共管理學院院長丁仁船建議，結合我國國情，若要提高居民對托育機構的信任度，需要突出政府在托育服務體系構建中的主導地位，將普惠性托育點建設納入規劃項目，形成“以政府為主導、社區為場所、家庭為基礎、市場為補充”的新時代托育事業發展框架，讓居民切實感受到政府在托育服務供給中的“存在感”。

“整體思路是，將社區普惠托育服務作為地方普惠托育服務發展的重要載體，以社區為支點構建‘時間靈活、教托融合、安全質優、普惠先行的嬰幼兒托育服務體系。”丁仁船說。

上海某公司親子工作室，小朋友們在老師的帶領下玩耍（方喆/攝）