試論公積金與商業銀行的不同為基礎構建住房公積金管理體制的新格局

張玉花

（延邊州住房公積金管理中心，吉林 延邊 133000）

我國的住房公積金制度自1991年在上海率先實行并在全國推廣，30年來，作為國家住房制度改革的重要組成部分，它為順利推進我國住房分配制度改革、加快城鎮住房建設、解決和改善職工住房條件起到了重要的作用。建立住房公積金制度將解決城鎮職工住房問題引向了金融渠道，以至在當前，研討住房公積金發展走向的時候，一些人習慣的認為應將其歸入銀行類的金融企業，才能使住房公積金制度走入“正軌”，為此，有必要對我國住房公積金制度及其管理與商業銀行作一個比較，并由此開展進一步的理論研究。

國務院“住房公積金管理條例”規定，我國住房公積金制度是由設區城市住房公積金管理中心具體運作的，由于在具體實施的政策層面上，引入了資金運作的概念，各地住房公積金管理中心普遍自發的借鑒了商業銀行的操作方式，至今尚未形成符合自己特性的自成體系的系列操作程序和方法。因此，人們將住房公積金的發展取向列入銀行性的機構和管理有一定的表觀合理性，但是，從住房公積金與商業銀行之間的4大類11個分類區別來分析，就能夠得出住房公積金與商業銀行存在著許多實質性不同，不能混為一類的結論。

1 體制之不同

1）機構性質。商業銀行是金融機構，是按“公司法”組織的企業；按照住房公積金管理條例規定，住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以盈利為目的的獨立的事業單位，住房公積金管理中心發放貸款委托銀行辦理，其內部實行企業化管理。2）設立目的。商業銀行的性質既然是企業，它的目的當然是追求利潤的最大化，而住房公積金管理中心是執行國家政策的機構，設立目的是為城鎮職工歸集住房儲金及滿足其購房貨款需求，提供優惠資金支持，是不以盈利為目的的政策性、公益性事業單位。3）機構組織形式。商業銀行是按公司法組織的，其組織機構為從上到下形成系列管理系統，為實現利潤最大化服務；而住房公積金管理中心則是按“住房公積會管理條例”規定，以設區城市為單位，只設立一個住房公積金管理中心，按照統一的制度規范，結合當地城市的經濟發展水平，制訂相應的政策性措施，為城鎮職工解決住房問題，組織歸集資金，發放優惠貸款服務，這種組織結構帶有濃重的政府推進的政策性和公益性。這是兩者的根本性區別。

2 貸款之不同

1）貸款發放方式。按照“商業銀行法”的規定，商業銀行可自行發放貸款；而住房公積金管理中心是按照“住房公積金管理條例”規定，委托指定銀行發放貸款，這又鮮明地體現了住房公積金管理的非銀行性質。2）貸款品種。商業銀行根據商業銀行法可以開展多種經營業務，貸款品種繁多，而住房公積金管理中心按照規定，只能將歸集的住房公積用于給購買自住住房的職工發放款或購買憑證式國債。對管理者來說，商業銀行貸款品種多，使其在經營上能夠保障自負盈虧；而住房公積金在貸款管理上是單一的，其吸引職工購房貸款的優惠過小，其發展空間也越來越小，尤其是在中小城市，這一問題會隨著時間的推移，越來越突出。3）貸款客戶質量，商業銀行貸款對客戶沒有具體的要求，只要客戶符合貸款條件，不管什么人都可以申請貸款，因此形成的貸款風險較大，而住房公積金因其具有職工互助性質，所以，只能給參加公積金制度的職工發放購買自住住房貸款，客戶質量相對良好。4）貸款利率。我國的銀行業貸款利率均按人民銀行統一規定執行，因住房公積金存在貸款業務，且屬于政策性貸款，其統定利率一般比商業銀行稍低。但近年來，特別是為應對金融危機，國家采取積極的金融政策調整貸款利率，使商業銀行與住房公積金利率差距越來越小，住房公積金的利率優勢越來越小。

3 存款及提取規定的不同

1）存放方式。“商業銀行法”規定，“商業銀行辦理個人儲蓄存款業務，應當遵循存款自愿、取款自由、存款有息、為存款人保密的原則。“所以，在商業銀行存款是公民自由決定的。住房公積金是職工個人和職工所在單位為職工繳存的住房儲金，具有政府行政的強制性，強制性內容在“住房公積金管理條例”20條、38條中都有表述，這與商業銀行的自由存儲蓄原則具有本質的不同。2）存款提取。按照《商業銀行法》的規定，商業銀行存款提取是自由的，而住房公積金提取是有限制條件的，這與繳存住房公積金作為購房儲的長期性和互助性直接關聯。住房公積金的提取一般基于兩類情況：一類是職工發生住房消費需要提取住房公積金使用：另一類是職工喪失繳存住房公積金的條件，允許職工提取住房公積金。有限提取公積金的做法，在公積金貸款時也應提倡，即當職工因購買自住住房貸款時，個人繳存的住房公積金不得提取，只有完全還清公積金貸款才有資格使用公積金。這就使個人繳存的住房公積金相當于沒有簽訂合同的質押。但是，在確定住房公積金貸款還款額度時，應參照銀行處理質押的方法，對質押額(個人繳存)給予一定利率百分比計算后，核定出月供還款數額，這種做法可為職工減少一部分負擔，我們認為，這種做法，既沒有風險，又能體現公積金政策人性化的一面，是住房公積金在政策利用上的創新，這一點也是商業銀行與住房公積金資金運作中的重大區別。

4 管理方式之不同

1）內部管理。不論是商業銀行還是住房公積金管理中心，內部管理的機制都是由體制所決定的。商業銀行自上而下形成管理系統，內部管理分工明確，各司其責，管理嚴謹，工作效率高，抗風險能力強；而住房公積金管理中心以設區城市為單位，自成體系，各住房公積金管理中心之間互無關系，住房與城鄉建設部和各省建設廳下設的公積金監管司、監管辦對各住房公積金管理中心只有指導和監管職能，沒有領導和隸屬關系，內部管理制度由各管理中心自行制定，因而各住房公積金管理中心的管理模式、管理方法和管理制度都不一致，而且，因住房公積金管理中心要兼行銀行從上層決策到基層的具體操作，難免出現管理質量不高的現象。若每個管理中心都按銀行的管理制度制定制度，那么，全國300多個管理中心需要很大的人力、物力，而且是重復性勞動，成本高，見效差。這是當前住房公積金制度執行過程中亟待解決的問題。2）外部監督。商業銀行的外部監督，主要是上級行、人民銀行和銀監會，其職責分工明確，屬緊密型監督管理；而住房公積金管理中心的外部監督是由住房公積金管理委員會、財政、審計和上級公積金監管部門組成，除住房公積金管理委員會為“決策機構”，直接領導住房公積金管理中心外，其他機構都是“監管”，屬于松散型監督管理。住房公積金管委會作為公積金管理中心的直接領導，類似于企業的董事會，但由于管委會成員的組成與企業的董事會截然不同，他們是沒有股份的董事，是兼職的董事，于己于事業沒有直接的利害關系，又從未接觸住房公積金業務，機構本身也是松散型的，所以委員們平時忙于本職工作，只是開會時到會參加，例行會議程序，根本起不到領導的作用。

通過以上對商業銀行與住房公積金之間存在的區別作的簡要分類和分析，有助于重新認識和強化住房公積金的工具性屬性。目前公積金窗口服務與商業銀行相比，有不小的差距，委托業務銀行模式弊端也較多，每年公積金管理中心和各商業銀行簽訂的委托協議流于形式，銀行看中的是公積金這塊大蛋糕，而對于歸集擴面的協助和追收逾期貸款敷衍應付，不承擔任何責任，每年的歸集和貸款手續費卻分文不少。目前隨著智能公積金的推廣，公積金的審批程序化得到不斷完善，為公積金和各商業銀行的業務銜接創造了有利條件。公積金不一定非得轉型為住房銀行，可以利用雙方的優勢，可嘗試著由公積金為繳存職工提供擔保后可以選擇任何一家商業銀行獲得貸款，由此促進各商業銀行之間的競爭，提升繳存職工獲得貸款的效率和服務水平。而商業銀行作為成熟的金融市場經營主體，發放的住房公積金貸款全部納入專業的金融監管體系，可分散現有的公積金貸款逾期風險，并運用沉淀資金市場化運營，實現資金的保值增值。公積金管理中心監管運行，運用現有機構設置，專注于歸集擴面、政策制定、行政執法等，行政和市場分開，從而實現管理體制的有效變革。

5 結語

公積金制度當前需要徹底改革，改革的關鍵是立法，應從法律的層面回歸公積金的工具屬性。