脫貧質量提升：對象精準識別與標準動態調整

黃宏偉 潘小慶

摘 要：提升脫貧質量需要以高質量識別貧困為基礎。隨著絕對貧困問題被逐步消除，未來扶貧的對象和標準將會重新界定。在“絕對—相對—多維”貧困理論邏輯指導下，運用2012-2016年的中國家庭追蹤調查（CFPS）動態數據，以特殊貧困群體——農村老年人為例，探析其“經濟之貧”、“經濟之困”和“能力之困”特征和趨勢，為2020年后更精準、更高質量的貧困識別提供方向性指導和建議。未來，扶貧對象應重點關注特殊貧困群體，從解決“經濟之貧”向緩解“經濟之困”和“能力之困”轉變，根據經濟社會發展階段、扶貧范圍和財政負擔平衡需要，逐步提升扶困標準。如針對相對貧困，應先設置“40%標準”，以5年或10年為一階段，逐步過渡到“50%標準”和“60%標準”。

關鍵詞：脫貧質量;農村老年人;絕對貧困;相對貧困;多維貧困

一、引言

脫貧是全人類共同的希冀。中國政府始終將減少貧困作為國家發展的重要目標和任務，并且取得了矚目成就。按照現行國家農村貧困標準2011年11月29日中央扶貧開發工作會議中，國務院總理溫家寶宣布，中央決定將農民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準。，從1978年到2019年，中國農村貧困人口數量從7.7億減少到1660萬，貧困發生率從97.5%下降到0.6%數據來源：《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發展統計公報》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html。。2020年，最后551萬農村貧困人口實現脫貧，標志著中國消除現行標準下絕對貧困目標的順利實現，也標志著中國提前實現聯合國2030年可持續發展議程的減貧目標，中國減貧成就為全球減貧事業做出了重大貢獻。

中國扶貧實踐中，不僅注重減貧數量，更看重脫貧質量。習近平總書記多次強調脫貧質量的重要性，如“決不搞數字脫貧、虛假脫貧”，“確保脫真貧、真脫貧”，2018年《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》明確提出把提高脫貧質量放在首位。2020年中國全面建成小康社會后，貧困的屬性和貧困群體的特征將發生重大變化（葉興慶、殷浩棟，2019），面對的貧困問題更加復雜，對扶貧工作也提出了高標準、新要求（李小云，2020），更應該貫徹高質量脫貧理念，提升脫貧質量。脫貧質量內含脫貧真實性和脫貧可持續性兩層意思，對于脫貧真實性，首先需要考慮貧困識別（羅連發等，2021）。考慮到2020年后老少病殘等特殊群體將成為主要的貧困群體，如果將2020年的減貧工作聚焦到特殊困難群體，貧困識別成本將大幅降低，識別質量也會顯著提升（李博等，2018）。對于脫貧可持續性，在消除絕對貧困后，中國的相對貧困仍將長期存在，建立解決相對貧困的長效機制，必須考慮貧困標準的動態調整問題。因此，2020年后，高質量脫貧需要重點關注兩個問題：一是扶貧對象的精準識別，二是貧困標準的動態調整。

貧困概念的核心要義是“貧”和“困”。最初，人們主要關注“經濟之貧”，并提出絕對貧困的概念，以經濟資源是否能滿足基本生活需要作為衡量貧困的標準，識別絕對貧困人口（Rowntree，1901）。相對貧困和多維貧困理論的提出，將人們對貧困的理解拓展到“困”。相對貧困關注個體或家庭的生活狀況與社會平均水平相比的差異程度，反映“經濟之困”（Alcock，2006）。Sen（1999）認為能力的喪失是貧困的實質，需要從評價功能性活動大小的可行能力考察“能力之困”。自此，“絕對貧困—相對貧困—多維貧困”的貧困理論框架形成。貧困標準隨貧困內涵的不同而不同。絕對貧困標準，目前國際標準是每人每天1.9美元，中國農村貧困標準是每人每年2300元 （2010年不變價）。相對貧困標準，國際上通行的是可支配收入中位數的一定比例法。多維貧困標準，不同國家（地區）選取的指標、權重各異。中國《“十三五”脫貧攻堅規劃》提出，穩定實現現行標準下農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障（即“兩不愁、三保障”）的多維目標，但尚未建立統一的多維貧困標準。

2020年后，中國的扶貧重心將由絕對貧困轉向相對貧困和多維貧困（楊振等，2015;陳志鋼等，2019;潘文軒、閻新奇，2020）。但是，關于相對貧困和多維貧困標準，學者們意見不一。陳宗勝等（2013）建議將0.4～0.5的均值系數作為相對貧困線，孫久文、夏添（2019）認為中國2020年后相對貧困線設定應采取兩區域、兩階段方法。沈揚揚、李實（2020）建議分城鄉設置相對貧困標準，并將相對貧困標準設定為（分城鄉）居民中位收入的40%。由于城鄉之間、一般群體和特殊群體之間，甚至不同特殊群體之間可行能力剝奪的不一致性，多維貧困維度指標體系必須依研究對象而定。

關于扶貧對象，2020年后，特殊群體，如老年人、殘疾人、重病患者、失業者等，將成為貧困的主體，其中，農村老年貧困群體將是重點關注對象（周紹杰等，2019;李小云等，2020）。首先，無論是當前還是以后，農村老年群體的絕對貧困發生率都位于高位。在脫貧攻堅階段，據近年來《中國農村貧困監測報告》的統計，60歲以上的農村人口貧困發生率較其他年齡段高。長遠來看，當前的農村非貧困中青年群體在其年老后，由于收入水平、勞動能力等狀況的下降，可能演變成為新的貧困群體。其次，農村老年群體面臨著自身能力下降、家庭保障較弱、社會保障不足等多重風險，其相對貧困和多維貧困程度更深，脫貧難度更大（高帥、畢潔穎，2016;劉二鵬、張奇林，2018）。隨著老齡化率的快速提高，農村老年貧困比例也將逐漸增大。另外，老年人口內部貧困特征差異明顯，也進一步加大了老年人脫貧難度（朱曉、范文婷，2017）。因此，有必要以農村老年貧困群體為例，在討論其貧困特征的基礎上，探討未來扶貧的思路以及扶貧標準。

目前，學界主要以單一的絕對貧困（劉生龍、李軍，2012）或多維貧困（樂章、劉二鵬，2016;宋澤、詹佳佳，2018）標準識別農村老年貧困群體，較少基于相對貧困標準。在絕對貧困的研究中，學者們主要集中在對老年貧困人口規模的估算（喬曉春等，2005;楊立雄，2011）及貧困特征（王德文、張愷悌，2005）的分析上。就多維貧困而言，研究重點為農村老年人多維貧困的測算及影響因素（馬瑜等，2016;高翔、王三秀，2017;劉二鵬，2018）。以上研究較為深刻地刻畫了農村老年人的貧困狀況，但仍然存在以下問題：第一，以靜態的描述為主，忽視了農村老年貧困的動態變化，不利于把握農村老年群體貧困變動趨勢;第二，忽略了老年貧困群體內部的差異性，影響扶貧政策的實施效果，在一定程度上造成扶貧資源使用效率不高。第三，現有研究只局限于評估老年人貧困狀況，鮮有從扶貧戰略轉變的視角，探討2020年后的扶貧方向和標準，促進老年扶貧質量的提升。

基于此，本文聚焦2020年后提升貧困識別質量這一問題，在“絕對貧困—相對貧困—多維貧困”的理論框架下，借鑒國內外扶貧經驗確定絕對、相對和多維貧困的扶貧標準，聚焦農村老年人，全方位動態考察其貧困特征和趨勢，為2020年后轉變扶貧思路、調整扶貧標準，實現更高質量脫貧提供政策依據和可行建議。

二、從扶貧轉向扶困：緩解經濟之困

在一定的經濟社會發展階段內，國家政府根據國情和執政理念定義貧困，確定扶貧標準。改革開放四十年來，中國政府一直致力于消除絕對貧困，先后設定“1978年標準”、“2008年標準”和“2010年標準”，在減少貧困方面取得了“史無前例的成就”（World Bank，2018）。2020年消除絕對貧困目標的達成，意味著中國人民擺脫了“經濟之貧”。但是，在收入差距居高不下的現實困境下，居民“經濟之困”問題尚未得到有效解決，需要引起高度重視。中共中央十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困的長效機制”任務目標，標志著解決相對貧困問題正式進入2020年后的政策議程。確定相對貧困內涵，制定相對貧困標準，提高相對貧困識別質量，是解決相對貧困問題的重要前提和保障。農村老年人是相對貧困瞄準的重點群體，本部分通過考察農村老年人的絕對貧困和相對貧困動態變化特征，提出從“經濟之貧”向“經濟之困”的扶貧概念轉變和標準動態調整的貧困識別新思路。

（一）絕對貧困和相對貧困測量方法、貧困線確定

1.測量方法。本文采用貧困發生率指標考察農村老年群體的絕對與相對貧困狀況。貧困發生率的計算公式可以表示為：

式（1）中，H代表貧困發生率，n代表樣本中總人口（家庭）規模，設z代表貧困線，si代表第i個個體（家庭）的收入水平，若si

2.貧困線確定。絕對收入貧困的貧困線選擇國家現行農村貧困標準，即“2010年標準”。相對收入貧困的貧困線借鑒美國、OECD國家和歐盟的確定辦法，選擇三個相對貧困線標準：全部樣本人均收入中位數的40%、50%和60%（簡稱“40%標準”、“50%標準”和“60%標準”），各年度具體的貧困線詳見表1。

（二）數據來源

本文所用數據來自中國家庭追蹤調查（CFPS），這是一項全國性的綜合社會調查項目，重點關注中國居民的經濟和非經濟福利，包括經濟活動、教育成果、家庭關系和家庭動態、人口遷移、健康等內容。樣本覆蓋全國25個省/市/自治區，調查對象包含樣本家戶中的全部家庭成員，形成成人問卷數據庫、家庭關系數據庫、家庭問卷數據庫和少兒問卷數據庫。本文選擇2012年、2014年和2016年三年的數據，將每年的成人問卷數據庫、家庭關系數據庫和家庭問卷數據庫進行匹配，保留農村住戶樣本。絕對貧困和相對貧困測度部分，剔除家庭人均純收入指標的缺失值以及異常值樣本，還剩下共19067個家庭樣本，其中2012年、2014年和2016年的家庭樣本數分別為6207、5950、6910個。

（三）農村老年人絕對貧困和相對貧困特征

1.農村老年群體經濟狀況明顯改善，但收入水平依然較低

根據家中是否有60歲及以上老年人，將全部家庭樣本劃分為既有老年人又有非老年人家庭、空巢老年人家庭和無老年人家庭三類。表2給出了三類家庭與全部家庭2012-2016年的人均收入均值（價格調整后）及相應的增長率。可以看出，空巢老年人家庭的人均收入均值遠低于無老年人家庭，2016年，兩類家庭的人均收入均值相差6254.51元。從增長率來看，在這三類家庭與全部家庭中空巢老年人家庭2012-2016年的人均收入增長率最高，為75.14%。

2.農村老年群體“經濟之貧”得到有效緩解，但絕對貧困狀況依然嚴峻

表3給出了三類家庭與全部家庭2012-2016年的絕對貧困狀況。相較于無老年人家庭，空巢老年人家庭的絕對貧困發生率依然較高，2016年，空巢老年人家庭的絕對貧困發生率為24.97%，比無老年人家庭高出18.23%。但從下降幅度來看，2012-2016年，空巢老年人家庭的絕對貧困發生率下降16.44%，高于其他家庭類別。

20166.7410.9713.9919.27 注：根據Zhang等（2014）的測算，用中國家庭追蹤調查（CFPS）數據測算的貧困發生率高于官方公布的結果，肖榮榮等（2018）用“2010年標準”貧困線測得的2014年農村收入貧困發生率為20.47%，與本文相應年份測算的結果相近。

獨居、年齡在65歲以上以及西部地區老年人的絕對貧困狀況更為嚴重。表4匯報了2012-2016年不同類型農村老年群體絕對貧困發生率的測算結果。按老年人的居住方式將有老年人的家庭樣本劃分為獨居、僅和配偶居住（無子女和孫子女）、和子女同住（可以有孫子女）以及其他（只和孫子女同住家庭、二代老人家庭等）四類，發現獨居老年人的絕對貧困發生率高于其他幾類家庭。以60-64歲、65-69歲、70歲及以上三個年齡段為標準（以家庭中年齡最高的老年人為劃分依據），將有老年人的家庭樣本分為三類，發現65-69歲和70歲及以上老年人的絕對貧困發生率相近，且均明顯高于60-64歲老年人。按老年人家庭的所在區域，將有老年人的家庭樣本劃分為東部、中部和西部三類，發現西部地區老年人的絕對貧困發生率最高，中部次之、東部最低。

3.農村老年群體 “經濟之困”較深，相對貧困發生率下降緩慢

農村老年群體的相對貧困發生率高于非老年群體。如表3所示，老年人的相對貧困狀況雖有好轉，但貧困程度依然較深，以“40%標準”為例，2012-2016年，空巢老年人家庭的相對貧困發生率雖下降了5.61%，但與非老年群體相對貧困發生率的差距仍然較大。與絕對貧困發生率相比，農村老年群體的相對貧困發生率更高，且隨著相對貧困標準的提高，二者的差距有擴大趨勢。關于相對貧困標準選擇的討論：即使采用最低的“40%標準”，農村空巢老年人家庭的相對貧困發生率也高于絕對貧困發生率;如果采用“60%標準”，2016年其相對貧困發生率將是其絕對貧困發生率的兩倍多，從全樣本來看，農村相對貧困人口規模也將是絕對貧困人口規模的兩倍多，這將急劇增加財政負擔，因此在現階段，不宜采用“60%標準”。同時，考慮到從絕對貧困到相對貧困的過渡階段不宜使新貧困標準與前期標準差距過大（沈揚揚、李實，2020），因此，現階段宜采用“40%標準”，根據減貧成效和國家扶貧能力，以5年或10年為一階段，動態提高相對貧困標準，逐步過渡到“50%標準”，最后穩定在“60%標準”。

獨居、年齡在65歲以上以及西部地區老年人的相對貧困狀況更為嚴重。表4給出了不同類別農村老年群體的相對貧困發生率。從居住方式來看，獨居老年人的相對貧困發生率最高。從年齡段來看，65-69歲和70歲及以上老年人家庭的相對貧困發生率相近，且高于60-64歲老年人家庭。從分布區域來看，西部地區老年人家庭的相對貧困發生率明顯高于東部和中部地區老年人家庭。

三、從扶貧轉向扶困：緩解能力之困

在理論上，人們對貧困的認識從以基本需要為度量標準的“經濟之貧”拓展到由收入差距造成的“經濟之困”，再到基于功能性活動需要的“能力之困”，不斷捕獲更真實的貧困現象（Alkire和Foster，2011;王小林、Alkire，2009）。基于多維貧困理論，Alkire和Foster運用多維貧困指數測量了全球多維貧困狀況，2010年，聯合國開發計劃署在《人類發展報告》中正式采納了這一指數。在中國，人們對貧困的認知也經歷了由單維到多維的轉變，《“十三五”脫貧攻堅規劃》明確提出，到2020年穩定實現現行標準下農村貧困人口“兩不愁三保障”的目標，兼顧經濟減貧和能力紓困。農村老年人群體的多維貧困特征有其特殊性，由于身體機能的逐步退化，老年人對經濟保障、身體健康、生活條件和社會保障的依賴性更強，特別是因子女流動無人陪伴引起的精神慰藉問題更值得重視。因此，構建針對農村老年人的多維貧困識別體系和標準，對于高質量識別貧困老年人，進而緩解其能力之困十分必要。

（一）多維貧困測度方法和指標體系構建

1.測度方法。目前較為成熟且被廣泛采用的是Alkire和Foster于2008年提出的雙界限方法（簡稱A-F方法），本文也選用此方法測度農村老年群體的多維貧困。該方法包括以下幾步：

2.多維貧困評價體系構建。多維貧困理論的核心觀點是，人的貧困不僅僅是收入的貧困，還包括飲用水、衛生設施等其他客觀指標的貧困和對福利的主觀感受的貧困（王小林、Alkire，2009）。聯合國開發計劃署公布的多維貧困指數設定了健康、教育和生活標準三個維度，其中健康維度包括營養水平和0～ 5歲兒童死亡率兩個指標，教育維度包括家庭成員受教育水平和適齡兒童入學情況兩個指標，生活水平包括是否通電、是否通自來水、是否有沖水廁所、房屋結構、做飯燃料、資產情況。中國“十三五”期間提出“兩不愁三保障”的脫貧要求。目前，國內學者主要從經濟水平、身體健康和精神狀況三個維度來測度農村老年人多維貧困，也有部分學者考慮了未來信心（解堊，2015）、個人感受或主觀貧困（王小林等，2012）、權利貧困（高翔、王三秀，2018）、經濟保障和社會參與（馬瑜等，2016）等維度。本文在多維貧困理論基礎上，借鑒已有研究成果，結合農村老年人的現實情況和數據的可獲得性，確定了經濟保障、身體健康、心理健康、生活條件和社會保障5個維度，共13個指標。其中：經濟保障維度，儲蓄和收入是老年人應對流動性需求和預防性需求的主要經濟來源，選取人均收入、人均現金和存款額兩個指標;身體健康維度，采用主觀和客觀相結合的評價方法，選取自評健康、日常行為能力、慢性病三個指標;心理健康維度，在社會科學研究中，通常用主觀幸福感來衡量居民心理健康狀態（邊燕杰、肖陽，2014）。本研究認為，主觀幸福感包括當下感受和未來憧憬兩個維度，選取生活滿意度、未來信心程度兩個指標;生活條件維度，主要借鑒MPI指數中的飲用水、做飯燃料、住房指標，并且增加了食物支出指標，反映消費水平;社會保障主要考察農村老年人養老保險和醫療保險的參與情況，選取養老保險、醫療保險兩個指標。

關于維度和指標權重的設定，理論界尚未取得一致看法（Chowdhury和Squire，2006;Decancq和Lugo，2010）。當前，國內外貧困研究者普遍采用兩種方法：維度等權重分配法（王春超、葉琴，2014;張全紅、周強，2015）和指標等權重分配法（馬瑜等，2016;高翔、王三秀，2017）。維度等權重分配法先將各維度設置相等的權重，再分別對各維度內的指標設置相等的權重。指標等權重分配法打破維度的界限，將所有指標設置相等的權重，各維度的權重為該維度下各指標的權重之和。由于指標等權重分配法下，各維度的權重會因指標數目的不同產生差異，事實上，我們通常難以確定各維度孰輕孰重，因此，指標等權重分配法不利于對維度間的貧困剝奪進行客觀比較。此外，維度等權重分配法下維度內各指標等權重不影響維度內各指標貧困剝奪狀況的比較。基于此，本文選擇維度等權重分配法本文同時測算了指標等權重分配法下農村老年人的多維貧困狀況，結論基本一致。，將每個維度的權重設為1/5，維度及指標的名稱、各指標的剝奪臨界值和權重如表5所示。

（二）農村老年群體的多維貧困特征

本部分同樣采用上文中提到的中國家庭追蹤調查（CFPS）2012年、2014年和2016年的數據，篩選出60歲及以上農村老年人個體樣本，依據表5“剝奪臨界值”中的數據處理要求，對變量重新賦值，剔除存在無效和缺漏數據的樣本后，分別得到2012年、2014年、2016年的有效個體樣本數2828、3184、3346個。

1.農村老年群體的“能力之困”狀況明顯改善，但改善趨勢放緩

表6給出了2012-2016年農村老年群體在各個臨界值下的多維貧困發生率H、平均被剝奪份額A、多維貧困指數M0以及這三個指標在年度間的變化值。橫向來看，H和M0的值隨著k值的變大而變小，說明隨著多維貧困程度的不斷加深，陷入多維貧困的農村老年人數量不斷減少，多維貧困狀況逐漸減輕，當k≥90%時，三個年度的H值均為0，多維貧困不再存在。縱向來看，從2012年到2016年，各個k值（k≤70%）下的H、A、M0值都有不同程度的下降，說明不同貧困程度下的農村老年多維貧困狀況均有所改善。但是對比2012-2014年和2014-2016年H、A、M0值的變化，發現2014-2016年的下降幅度明顯小于2012-2014年，甚至有部分值變為正數，說明2014年以后，農村老年人的多維貧困改善可能進入了瓶頸期，進一步脫貧的難度增大。

2.經濟保障維度對農村老年群體的多維貧困指數貢獻度最高，社會保障維度貢獻度最低

圖1給出了k=30%當k>30%時，多維貧困指數明顯變小，遭受較深程度多維貧困的老年人較少，不利于反映農村老年人多維貧困的真實狀況。本文參考鄒薇和方迎風（2011）的做法，以k=30%為例進行分析，下文亦同。時2012-2016年各維度對多維貧困指數的貢獻度。多維貧困貢獻度可以為精準扶貧政策“靶向治療”提供依據，某個維度的多維貧困貢獻度越高，說明遭受該維度剝奪的程度越深。比較各維度的貢獻度，發現經濟保障維度的貢獻度最高，預示著經濟減貧仍應作為扶貧政策的首要任務。社會保障維度的貢獻度最低，表明農村社會養老保險和醫療保險的普及取得了較大成效，但仍有一部分農村老年人未參與社會保險，距實現社會保險全覆蓋還有一定距離。從時間趨勢來看，由于本文的數據包含大量的追蹤樣本，老年人身體健康狀況隨著年齡的增長越來越差，因此身體健康維度的貢獻度呈上升的趨勢。生活條件維度的貢獻度不斷下降，說明農村老年人的生活條件改善明顯。

流動資產不足是導致經濟保障維度貢獻度高的關鍵因素。表7給出了各維度內的指標對多維貧困指數的貢獻度。可以看出，在經濟保障維度，相較于人均收入指標，人均現金和存款額指標的貢獻度較高，意味著農村老年人的儲蓄水平較低，防范風險能力較弱，這在很大程度上會限制其經濟自由和可行能力。從時間趨勢來看，人均收入貢獻度下降，而人均現金和存款額的貢獻度卻上升。

身體健康維度內，自評健康指標的貢獻度高于日常行為能力和慢性病兩個指標，表明農村老年人對自身健康的主觀評價較不樂觀。心理健康維度內，未來信心程度的貢獻度較高，表明未來的扶貧政策還需在提高公共服務水平和社會保障力度等方面著力，提升農村老年人的“獲得感”，特別是生活信心。生活條件維度內，生活用水和做飯燃料指標的貢獻度明顯高于住房面積和食物支出指標，表明農村老年人在清潔用水和能源方面的使用率較低，制約了生活水平的提高。社會保障維度內，養老保險的貢獻度高于醫療保險，表明農村老年人的養老保險參保率低于醫療保險，應進一步提高養老保險的覆蓋率。

分群體來看，獨居、70歲及以上和西部地區農村老年人的多維貧困狀況更為嚴重。按照上文農村老年人的分類標準對樣本進行分類，k=30%時不同類型農村老年人的多維貧困指數的測算結果如表8所示。與絕對和相對貧困的結論基本一致，在各個年度內，獨居老年人的多維貧困狀況最不樂觀;年齡越大，農村老年人的多維貧困剝奪越嚴重;西部地區農村老年人的多維貧困剝奪最嚴重。

四、結論和政策建議

在過去幾十年的減貧實踐中，從發展式扶貧（1978-1985年）、開發式扶貧（1986-2000年）、綜合性扶貧（2001-2012年）到精準扶貧（2013年至今），中國一直秉持高質量脫貧理念，不斷提升貧困識別精度，高質量脫貧取得顯著成效。消除絕對貧困后，將進入相對和多維扶貧時代，保障脫貧質量仍應是2020年后扶貧的重要原則。高質量脫貧的前提是高質量識別貧困。高質量識別需要明確：對焦哪類群體，關注哪類貧困，使用什么標準。本文從提高貧困識別質量的視角，基于“絕對貧困—相對貧困—多維貧困”的理論邏輯框架，運用2012年、2014年、2016年的中國家庭追蹤調查（CFPS）動態數據，以2020年后主要扶貧群體之一——農村老年人為例，在探析其“經濟之貧”、“經濟之困”和“能力之困”特征和趨勢的基礎上，為2020年后更精準、更高質量的貧困識別提供方向性指導和建議。

研究發現：第一，定位特殊貧困群體，如部分農村老年人，是實現2020年后更高質量扶貧的關鍵。雖然到2020年，他們擺脫了“經濟之貧”，但相較于其他群體，收入水平依然較低，且多維貧困程度較深。第二，隨著精準扶貧工作的推進，消除“經濟之貧”的工作取得重大進展，但“經濟之困”程度依然較深，且改善緩慢。2012-2016年，即使以最低“40%標準”測算，農村老年群體的相對貧困發生率依然高于絕對貧困發生率，且相對貧困發生率下降幅度小于絕對貧困發生率。第三，“能力之困”狀況整體呈向好趨勢，但改善趨勢放緩。經濟保障不足、身心健康狀況不佳是制約農村老年人多維貧困改善的主要因素。第四，貧困群體內部的貧困狀況差異明顯。以農村老年人為例，獨居、高齡和西部地區農村老年人的絕對、相對和多維貧困發生率比非獨居、低齡和東、中部地區老年人高。

基于以上發現，為實現2020年后更高質量脫貧，本文認為在提高貧困識別質量方面應做以下調整：

第一，聚焦特殊貧困群體，如農村貧困老年人，提升識別效率。2020年后，有勞動能力的人的收入水平和生活質量將隨經濟的發展穩步提高，但特殊貧困群體缺少與社會交換的資源，其收入將長期維持在較低水平。在人口少子化、老齡化背景下，在農村社會養老保險水平較低、養老服務供給不足的情況下，農村老年貧困群體比例更大，貧困程度更深，應成為未來扶貧政策的重點關注群體。

第二，相對扶貧標準應從“40%標準”開始，從低到高逐步過渡到“60%標準”。2020年后，扶貧重點將由解決“經濟之貧”，轉向紓解“經濟之困”，建立解決相對貧困的長效機制，首先要確立相對貧困標準。為了實現從絕對扶貧向相對扶困的平穩過渡，避免過高標準下貧困人口的陡然增加造成巨大的財政壓力，新的相對貧困標準下的扶貧規模不宜與絕對貧困扶貧規模差距過大，因此，從2020年開始，之后的5年或10年，應以“40%標準”為準，識別相對貧困。隨著收入水平的不斷提高，收入差距的進一步縮小，可向“50%標準”和“60%標準”逐步過渡，實現壯大中等收入群體的目標，邁向共同富裕。

第三，創建多維、精準、差異化貧困識別和幫扶機制，提升貧困人口發展能力。在精準扶貧的實踐中，我國政府在致力于消除絕對貧困的同時，也注重保障貧困人口的義務教育、基本醫療和住房安全（即“三保障”）。步入小康社會之后，扶貧工作重點應轉向解決發展的不充分和不平衡問題，這具體體現在區域間、群體間的多維貧困異質性上，因此多維貧困識別應更注重對象和指標的精準性，如針對農村貧困老年人，應重點關注其身心健康狀況、生活質量和社會保障水平等。并且，按年齡、居住方式、分布區域等分門別類，提供精準化幫扶，將公共服務、基礎設施更多地向西部地區傾斜，更多地關注獨居、高齡老年人的身心健康和生活質量。

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