中國特色公益訴訟制度體系化構建

顏運秋

(廣東財經大學 法治與經濟發展研究所，廣州 510320)

提要： 公益訴訟與私益訴訟是平行對應概念，二者的法理和制度不是“一般法”和“特別法”的關系。在傳統訴訟法上提及公益訴訟以及實體法上規定公益訴權的立法模式，并不代表公益訴訟制度安排的科學性，反而加劇了公益訴訟制度的非體系化現象。公益訴訟與民事訴訟和行政訴訟在立法目的、基本原則、基本制度和具體規則等方面并不兼容。各類公益訴訟案件盡管有較大差異，但也存在較多共性，要以開放的眼光尋求公益訴訟體系化立法的合力，系統再造公益訴訟基本原則、基本制度和具體規則，出臺一部專門的完整的具有中國特色的《中華人民共和國公益訴訟法》，這將是中國訴訟法對世界訴訟法的巨大創新之一。公益訴訟制度體系化需要從立法技術層面(包括立法預測技術、立法結構技術、立法表達技術以及立法清理與編纂技術)入手開展深入細致的工作。公益訴訟法的體系結構應為邏輯自洽的“總則”“行政公益訴訟”“民事公益訴訟”“附帶公益訴訟”和“附則”五大部分。

從全國性立法層面看，2012年《民事訴訟法》首次宣示性確立公益訴訟條款；2013年《消費者權益保護法》和2014年《環境保護法》分別修改，進一步確立了消費民事公益訴訟和生態環境民事公益訴訟的有關規定；2015年國家出臺有關公益訴訟司法解釋和檢察公益訴訟試點辦法；2017年國家再次專門修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，專門規定檢察公益訴訟；后來多次出臺公益訴訟司法解釋和多項公益訴訟立法。八年多來幾乎每年都有涉及公益訴訟立法和司法解釋的舉動，公益訴訟立法舉措頻繁。公益訴訟制度，或者作為特別規定機械地嵌入在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》之中，或者作為實體法訴權條款的宣示性規定而無具體內容，再輔之以一定的司法解釋。這種狀況必然造成公益訴訟條文數量非常少，立法規定非常分散，立法內容非常不具體、不一致，甚至存在沖突，可操作性很差等問題，已經很難滿足公益訴訟司法實踐對規則供給的客觀迫切需求[1]。近一年來，全國共出臺了22個省級有關檢察公益訴訟的專項或者綜合性法規性文件，這與立法法不吻合。因為區域差異與辦案能力存在層級差異，這些位階和效力低于法律的法規性文件必然造成公益訴訟有時會出現嚴重變形和混亂的情況。以刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題為例，2019年11月最高人民法院和最高人民檢察院以聯合批復的方式作出肯定性表態，而2020年8月通過的《深圳經濟特區生態環境公益訴訟規定》則規定，檢察院對生態環境刑事附帶民事公益訴訟案件可不經訴前公告程序而直接起訴。再如，在沒有法律依據和法理依據的前提下，很多地方的檢察機關開展刑事附帶民事公益訴訟的時候，提出懲罰性賠償訴訟請求，并獲得了法院的支持，這種脫法司法的現象值得深思。2021年1月10日中共中央印發《法治中國建設規劃(2020—2025年)》明確強調要“完善公益訴訟法律制度”。公益訴訟與私益訴訟在法理和制度上是不是“一般法”和“特別法”的關系？公益訴訟與私益訴訟的理念、原則和制度是否具有兼容性？在現行訴訟法中提及公益訴訟和在實體法上規定公益訴權的立法模式，能不能完全取代公益訴訟立法專門化？公益訴訟立法模式是分立式還是統合式？我國公益訴訟制度體系化的主要理由有哪些？我國公益訴訟制度體系化的技術方案有哪些？如何構建我國公益訴訟法應有的體系框架？等等。這些都是公益訴訟立法專門化、體系化或者法典化所無法回避的重大理論與現實問題。

一、我國公益訴訟制度體系化的幾個前提性問題

我國公益訴訟立法模式的選擇，主要有五種方案：(1)修改我國現行訴訟法，使其訴訟程序的規定合乎公益訴訟要求。現有立法基本上是這樣做的，但是屬于蜻蜓點水式的強行嵌入，并沒有也無法確保訴訟程序合乎公益訴訟要求。如果公益訴訟內容過多，必然會破壞原有訴訟法固有體系。(2)修改現行實體法，將訴權條款體現在實體法中。現有立法也采用過這種做法，但是在相應的實體法上，充其量只能規定特定主體的公益訴權，沒有也無法明確細化公益訴訟程序規則，公益訴訟的制度設計畢竟不是實體法的立法重點。(3)通過司法解釋解決司法實務燃眉之急。最高人民法院和最高人民檢察院在公益訴訟司法解釋方面做出了很大努力。該方案專業性和可行性最強，但只能是應景性權宜之計，且有違憲之嫌。(4)從判例到立法。該方案其實不是一種獨立方案，我國不承認判例法，但最高人民法院公布的典型案例對各級法院也有很強的示范效力，并對后續立法必將產生一定影響。(5)制定專門的公益訴訟法。該方案可以有效化解現行訴訟法與公益訴訟的脫節、矛盾和不兼容問題，在尊重傳統訴訟法理論與制度的固有框架下實現了對傳統訴訟法理論與制度的必要改良[2]。但是該方案需要小心求證，也是本文需要重點論證的目標。在探討為什么需要對我國公益訴訟制度予以體系化之前，有必要清晰回答以下幾個前提性問題。

(一)公益訴訟法律制度與私益訴訟法律制度是“一般法”和“特別法”的關系嗎

有學者認為，公益訴訟單獨立法的成果可定名為“中華人民共和國公益訴訟特別程序法”，該法和《民事訴訟法》與《行政訴訟法》是“一般法”和“特別法”的關系[3]。其實，這是一種沒有好好論證的典型的學術偏見。公益訴訟法和《民事訴訟法》與《行政訴訟法》的關系，到底誰是“一般法”？誰是“特別法”？正如私法與公法到底是什么關系？肯定不能認為私法就是“一般法”，公法就是“特別法”。從來沒有人認為，《刑事訴訟法》《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，哪個是“一般法”，哪個是“特別法”。公益訴訟是私益訴訟的對應概念，是訴訟的“半邊天”，與私益訴訟是并列關系，而不是包含和被包含的種屬概念。公益訴訟與私益訴訟具有很多根本性區別，將公益訴訟制度從傳統私益訴訟法中獨立出來，構建具有獨特目的及程序機理的公益訴訟制度體系具有重要的理論意義和現實意義，也有利于確保形成結構合理、分工明確、有機配合、科學合理、嚴謹自洽的訴訟體系[4]。

(二)公益訴訟與私益訴訟的理念與規則是否具有兼容性

“無論一個給定的規則是多么地符合后果主義的考慮，只要它與一些生效的和具有拘束力的制度規則相抵觸的話，就不能被采納。”[5]《民事訴訟法》和《行政訴訟法》屬于典型的私益訴訟，在《民事訴訟法》或者《行政訴訟法》中機械嵌入公益訴訟條款，破壞了私益訴訟理論與制度的自洽性，必然造成在目標、宗旨、原則和具體制度等方面，公益訴訟條款與《民事訴訟法》和《行政訴訟法》其他條文出現嚴重不協調，形成規則抵牾。所以，有學者認為，在《民事訴訟法》中設置公益訴訟制度，不僅立法體例的上欠科學，而且也不符合各國民事訴訟程序設置的歷史發展趨勢，這種將公益訴訟程序制度與私益訴訟程序制度混合編纂在一起的立法體例，世界其他國家還絕無僅有![6]而且，很多情況是行政公益違法在先，只要處理好了行政公益違法，民事公益違法一般沒有滋生的土壤。但是，我國的公益訴訟制度是從構建民事公益訴訟制度開始的，起初并沒有關注行政公益訴訟制度的構建，在立法理念上，并沒有理順行政權和司法權的關系。如果既可以提起行政公益訴訟，也可以提起民事公益訴訟，到底優先提起哪個訴訟？或者可以提起行政附帶公益訴訟，到底如何處理？《民事訴訟法》和《行政訴訟法》對這些問題無法單獨作出回應。所以，有學者呼吁，全國人大常委會宜制定《公益訴訟法》，具體規定公益訴訟的目的、適用范圍，確定公益訴訟的權利、原則、對象、條件、程序、時效、判決的效力和執行，明確國家行政機關、司法機關在公益訴訟方面的職責，從而形成統一、高效的公益訴訟法律制度[7]。

(三)在司法制度上提及公益訴訟和實體法上規定公益訴權能不能取代公益訴訟專門立法

立法者傾向于在部門法分立格局之外區分不同行業領域，制定諸多碎片化的“拼盤式單行立法”[8]。公益訴訟立法在這方面表現得更為突出，有實體法與程序法合流之勢。在我國，公益訴訟制度已經深刻影響到了《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《法官法》《檢察官法》《人民陪審員法》等司法制度；公益訴權條款已經像毛細血管一樣深入到了我國很多的實體法，如《消費者權益保護法》《環境保護法》《英烈保護法》《未成年人保護法》《個人信息保護法》和《民法典》等。在國外和域外，也只是在很多實體法上規定了公訴權條款，沒有出臺專門的公益訴訟法。例如，美國密執安州環境保護法首倡，《美國清潔空氣法》等16部環境保護法律，都有關于公民訴訟的規定。再如，德國《不來梅州自然保護法》賦予了環境團體的公益訴權，受其影響，黑森州、漢堡州等諸州亦先后建立了這一制度。但是，這種立法現象只是表明司法制度和有關實體法與公益訴訟存在緊密聯系而已，并不表明這樣的立法現象解決了公益訴訟的具體而完備制度和規則問題。我們不能被這種立法現象所蒙蔽，公益訴訟和公益訴權條款在許多司法制度和實體法上只做輕描淡寫的表述，是無法緩解公益訴訟規則系統化的制度難題。其實，相應地，很多實體法上公益訴權條款的出現，正說明了公益訴訟制度建設具有極大的實體法依據。特別是作為新中國第一部以法典命名的法律——《民法典》在對私人權利提供廣泛保護的同時，也高度重視防止私人權利不當行使而侵害社會公共利益，《民法典》中的公共利益條款為公益訴訟提供了重要的實體法支撐[9]，也亟須有相應保護公益的司法機制與《民法典》公共利益條款對接。

(四)公益訴訟立法模式是分立式好還是統合式好

這里的分立式和統合式包括主體的分立式和統合式與案件類型的分立式和統合式。從國家探索、試點和確立正式公益訴訟，并最后立法確認檢察公益訴訟五年多來的司法實踐看，檢察公益訴訟案件數量不斷攀升而且多為勝訴，而社會組織提起的公益訴訟案件急劇下降而且多以敗訴告終，于是，有人極力建議，我國應當盡快出臺“檢察公益訴訟法”[10]。雖然，檢察機關和社會組織在公益訴訟的制度設計上具有明顯差異，如管轄、舉證責任、訴訟費用、激勵措施等，但是，也有一定共性，如訴訟目的是一致的。如果公益訴訟立法采納因起訴主體的多元化而分散立法的做法，那么，這種分立式立法由于既無法節約立法資源，也無法顧及不同起訴主體的共性和個性，所以不具有合理性。至于以案件類型為公益訴訟立法模式的分立式和統合式問題，由于各類公益訴訟案件的差異性和學者專業的局限性，對公益訴訟的立法模式出現了分立式和統合式的廣泛理論爭論和實踐做法。民事訴訟法學界重點關注民事公益訴訟制度建設；環境法學者呼吁加強生態環境公益訴訟制度建設；經濟法學者呼吁加強消費者公益訴訟、反壟斷公益訴訟、財稅公益訴訟、國有資產保護公益訴訟等方面的制度建設；行政法和行政訴訟法學者呼吁加強行政公益訴訟制度建設。各類公益訴訟案件即使有較大的差異性，但是也存在較大的共性，統合在一部專門的公益訴訟法律文本里面很有必要和可能，這樣可以節約立法成本，也可以克服學者學科和專業背景的狹隘局限，擺脫門戶之見，而以開放的眼光尋求公益訴訟體系化立法的合力。

二、我國公益訴訟制度體系化構建的主要理由

從上文分析可知，我國公益訴訟專門立法已經成為客觀必要，但是公益訴訟專門立法并不必然表達公益訴訟制度體系化構建。為了避免多元主體立法、重復立法、矛盾立法等現象的出現，公益訴訟制度體系化構建很有必要。

(一)公益訴訟制度體系化是良法漸進的客觀體現

良法善制是良法善治的基本前提。良法的衡量標準主要有：是否符合本國基本國情；是否符合社會經濟客觀發展規律；是否符合普遍民意；是否符合可操作要求。自20世紀初以來，西方國家出現了“立法狂歡”現象，陷入了成文立法數量快速增長而立法質量卻越來越差，經常達不到預期的立法目的的怪圈[11]。當下我國公益訴訟立法出現了鮮明的“立法狂歡”現象，陷入了立法頻次的急速增長但立法質量不高的矛盾非常明顯的怪圈。我國公益訴訟實踐在20世紀90年代就已經開始，但公益訴訟系統化的理論研究是從2000年前后開始的，立法相對比較滯后，2005年全國政協委員梁從誡先生與其他27位全國政協委員聯名向全國政協提交《關于盡快建立健全環保公益訴訟法的提案》[12]，開啟了倡導全國性公益訴訟立法的先河，也啟發了很多地方進行公益訴訟地方立法的新局面。次年3月呂忠梅等30位全國人大代表向全國人大提交《關于建立環境公益訴訟制度的議案》[13]。2012年3月九三學社向中央提交了《關于盡快建立環境公益訴訟制度的提案》。2021年全國兩會上有很多代表提出了檢察公益訴訟專門立法的建議[14]。這些立法建議盡管是偏重于環境公益訴訟的提案，但是直接推動了公益訴訟制度的確立。公益訴訟立法從無到有，從地方立法到國家立法，從簡單立法到相對不斷完善的司法解釋，無不說明公益訴訟制度的漸進性和日趨成熟程度。

(二)公益訴訟制度體系化是確保立法嚴肅性的必然要求

在民事訴訟法修訂確立公益訴訟制度之前，貴陽、無錫、昆明、海南、福建、重慶等省市已經在地方性法規或者法院發布的規范性文件中對公益訴訟問題做出了探索性規定①。此外，還有市縣區法院、檢察院及環保部門也制定有關公益訴訟的規范性文件②。雖然這些地方立法對民事訴訟法修訂并確立公益訴訟制度產生了積極影響。但是，根據立法法第8條規定，有關訴訟制度等事項，只能由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會制定法律。如果對在公益訴訟全國性立法之前，地方先行先試可以予以諒解的話，那么在公益訴訟全國性立法之后，還出現類似于深圳特區成立40年賀禮之一——《深圳經濟特區生態環境公益訴訟規定》，那實際上就是對《立法法》的嚴重挑釁。即使在基本結束了公益訴訟地方立法的局面之后，目前公益訴訟的有關內容依然沒有統一，散見于《民事訴訟法》《行政訴訟法》《海洋環境保護法》《環境保護法》《消費者權益保護法》《英烈保護法》等法律和有關司法解釋中。這不僅不方便當事人引用，而且這些法律和司法解釋之間還存在相互矛盾和沖突，顯然不利于法律適用的統一[15]。為此，有必要集中清理上述法律和司法解釋中關于公益訴訟的規定，出臺專門的《公益訴訟法》。

(三)公益訴訟制度體系化符合訴訟類型化的發展規律

按照訴訟原理，特定訴訟程序的設立須具備五項基本標準：(1)有特定的受案范圍；(2)具備特有的程序價值取向；(3)有強烈的社會現實需求，但是已有訴訟程序規則無法滿足新型案件的司法需求；(4)新型訴訟程序規則與已有訴訟程序規則的不同點達到1/3以上；(5)對司法組織(專門法院或者法庭)和司法人員(專業法官或者檢察官)有特殊的專業要求。“案件決定程序”是一個顛撲不破的真理。基于公益訴訟案件在法益保護、起訴主體、管轄、啟動機制、前置程序、舉證責任、訴訟處分權行使、訴訟費用、激勵約束機制等方面的特殊性，審理公益訴訟案件需要采用與傳統私益訴訟不同的特別規則。有學者認為，公益訴訟程序規則有2/3以上規定有別于傳統私益訴訟程序規則[16]。此言確有道理。因為，公益訴訟案件必然涉及不特定多數人的利益，比如生態環境利益、消費安全利益、公平競爭利益、國家安全利益、國家經濟利益等；公益訴訟案件的起訴主體具有法定性，一般由與案件沒有直接的利害關系的機關和組織行使起訴權；一般由級別較高的法院管轄，有些還會適用異地管轄和巡回管轄；起訴前需要向有關行政部門履行告知義務，等待一定期限后才可以對行政處理作出司法請求的回應；公益訴訟案件的撤訴、和解與調解受到嚴格的限制和監督，防止對公益的不當處分；由于原告一般對案件無直接利害關系，故被告反訴幾乎不可能；受訴訟成本的限制，私主體起訴和參與訴訟的積極性一般會不足，需要在訴訟費用制度和激勵約束制度等方面做出與民事訴訟和行政訴訟具有根本區別的專門程序規定。

(四)公益訴訟制度體系化符合訴訟規則系統性要求

訴訟規則應當系統化，成龍配套，做到上下緊密配合，以構成一個有機整體。作為系統的訴訟規則應當具有整體性、目的性和層次性。整體性，表現為訴訟規則的體系整體是由有機的要素所構成。目的性要求，訴訟規則的體系各個組成部分之間需要保持的一種相互適應的協調性。層次性是說，各種訴訟規則雖然紛繁雜陳、各種各樣、功能有異，但彼此都有嚴格的等級秩序。訴訟規則的體系內部應當協調一致，不能彼此重復，相互矛盾。這種內部協調一致集中表現在：(1)訴訟原則與訴訟目的和精神是一致的，組成訴訟體系的各種原則雖然具有各自的規定性，但它們同時都必須按照在訴訟體系中的角色發揮自身的功能和作用，體現在各原則中的訴訟精神是一致的，在訴訟體系內部包含著的若干層次的法律原則彼此之間是內在統一的。(2)訴訟規則之間有著密切的聯系，有一些訴訟規則具有共同的評價結論，有一些訴訟規則具有相同的適用前提條件。正是由于公益訴訟體系內部的這種和諧與統一的要求，使得各類公益關系能夠得到有效司法保護，名副其實地肩負其作為公益保護司法機制的時代使命。

三、我國公益訴訟制度體系化的技術方案

立法得講究技術、方法和操作技巧。立法技術作為立法知識的重要組成部分，對于立法者立法能力的養成，以及其能否真正履行好工作職責、創制出良法具有至關重要的影響[17]。加強立法能力建設必須既要重視對立法者的理論性知識傳授，更要特別重視立法技術知識的學習與培訓。立法技術主要包括法的形式結構技術、內容結構技術以及語言表達技術三個方面[18]。近年來公益訴訟立法出入和差異比較明顯，實際上與缺乏較好的立法技術有關。如果立法技術科學合理，那么法的內容就會完整、準確、明確，法的結構就會完整、嚴謹。公益訴訟制度應當結構完整、規范、有序，內容要明確具體，結構與內容要符合邏輯，條文之間要前后保持一致、連貫，概念術語確定統一，避免出現同一概念術語在不同公益訴訟法律文本中，甚至同一法律文本中，出現不同的意思，避免執法者和守法者誤解曲解。

(一)公益訴訟法的立法預測技術

立法預測是20世紀初開始出現，20世紀50年代以后快速發展起來的未來學新興學科在立法領域中運用的產物[19]。需要結合我國具體國情和司法實踐，對公益訴訟立法的發展趨勢予以考察與測算。分析研究獲取公益訴訟立法的相關信息資料，考察和揭示公益訴訟立法發展規律；客觀把握公益訴訟立法的社會與時代需求以及立法的合理時機；確保公益訴訟的制度規定與所規制社會矛盾的特殊性保持適應性和準確度。公益訴訟立法長期處于試點探索階段，實際上比較缺乏對公益訴訟立法的事前預測，公益訴訟制度內容非常粗泛。如，訴前公告、和解調解及撤訴公告，如何保障社會組織切實行使公告異議權，實際上有很多的細節要做，而現有的公告多是走過場，流于形式。執行階段的公告更是缺乏。公益訴訟過多借用民事訴訟規范，而且，民事訴訟規范不僅與公益司法保護的基本訴訟法理不合，還易于引起民事訴訟體系的混亂，這也是缺乏立法預測的突出表現。所以，需要開展深入的公益訴訟立法預測工作，調查分析公益訴訟立法相關統計資料和信息，不能一時頭腦發熱，僅從個別方面或者局限在較小的范圍內進行調查研究，而是要從整體出發，用系統方法對預測對象進行全局把握。

(二)公益訴訟法的立法結構技術

立法結構技術是形式結構技術與實質結構技術的有機統一體。依據一定方式對各種不同法律規范進行合理配置，使得各個相對獨立的法律規范達到整合而聯結在一起并形成特定結構，使各法律規范的功能輸出和它們之間的聯系當然地指向該法的總體目標和價值取向。如果一個法律規范可以被另一個法律規范隨意地排除或者代替，就是法律規范尚未明晰、細致的表現；如果一個法律規范所指示的一個行為模式能夠導致不同的一種或者數種評價結論，或者在相同的適用前提下，會導致不同的評價結論等，則是法律規范內部沖突與矛盾之病態，勢必導致法的整體功能的輸出受到損害[20]。在我國《民事訴訟法》修改過程中，不顧公益訴訟程序的性質，將其機械納入民事訴訟法的做法，不僅在立法觀念上與“分別設置、單獨立法”的程序設置方式及其現代程序立法意識與指導思想不相吻合，而且，從現代民事程序立法體例的角度上看，顯然是一種倒退[6]。從民事訴訟法典中各種程序以及各個部分的規定之間應當具有關聯性、邏輯性的角度上看，這種將一些與民事訴訟法典的基本特征缺乏內在邏輯聯系的程序納入我國《民事訴訟法》的立法體例或曰法典編纂方式，顯然是不科學的也是缺乏技術性的。其不僅不符合民事訴訟法典各個程序制度相互之間應當具有同質性與相關性的要求，而且客觀上必然致使我國《民事訴訟法》內容體系變得非常龐雜和臃腫[6]。獨立出來之后的公益訴訟法必將在形式結構與實質結構上達成有效的邏輯自洽。

(三)公益訴訟法的立法表達技術

立法者不是在制造和發明法律，而只是在表述法律而已[21]。立法表述技術是指以特定的語言文字(通說法言法語)為符號工具，準確完整的表述立法政策和立法意志，進而形成相應法律文本的技能和方法。首先，應當是法律名稱的準確表達，法律名稱應當能夠正確反映法內容，既要對法內容進行高度概括，又要對法所包含的具體內容進行真實反映，還要反映該法的效力范圍與立法層次，做到名實相副。《中華人民共和國公益訴訟法》從名稱上就能夠清楚認識該法的內容是規范公益訴訟行為，而不是規范刑事訴訟行為和傳統私益訴訟行為的，與傳統三大訴訟法是并列的關系，都源于憲法，都是有關特定訴訟的基本法，都在全國范圍內普遍適用。將公益訴訟法視為傳統訴訟法的特別法和下位法，有違法理。其次，法言法語的基本要求是準確無誤，但是，準確性并非絕對，有時不得不使用模糊詞語，而且有條件地使用模糊詞語，可以增加法的涵蓋力。比如，在公益訴訟立法上，公共利益的內涵和外延是一個最典型的非常模糊的法律概念，既有主體的模糊性，也有內容的模糊性。再如，在公益訴訟立法上多處出現“等”的表述，“等”本身就是一個非常含糊的字詞，具有很大的解釋空間。模糊性表達是立法者不得已而為之的策略。當然，義務履行具體期限應予確定，而不宜采用“及時”“按時”“定期”之類的模糊詞。義務主體能夠特定的應該予以明確，盡量不要使用“有關部門”與“各級組織”之類的模糊詞。再如，關于公益訴訟起訴主體的表述，立法上多是表述為“法律規定的機關和有關組織”，但是，到底哪些機關是“法律規定的機關”，哪些組織又是“有關組織”，如果沒有法律作出明確細化規定，那么必然導致適用上的歧義。

(四)公益訴訟制度體系化的清理與編纂技術

法律應當是“不因內在矛盾而自己推翻自己的”[22]內在和諧一致的有約束力的行為規范。不同國家機關在不同時期制定的公益訴訟規范，在內容和形式等方面往往存在不統一、不一致、矛盾、抵觸、重復、混亂和龐雜等現象。立法清理是消除這種現象的主要途徑，肯定該肯定的，修改該修改的，補充該補充的，廢止該廢止的，實現公益訴訟制度的系統化和體系化。有必要由全國人大及其常務委員會對公益訴訟規范性法律文件進行系統整理，搞清楚現存公益訴訟規范性法律文件的基本情況，確認哪些可以繼續適用，哪些需要修改、補充，哪些需要廢止，確認公益訴訟規范性法律文件的效力，對公益訴訟規范性法律文件進行修改、補充或者編纂，等等。經過清理后，應當按照下列原則處理：第一，下位法的主要內容與上位法律相抵觸的，或者已被新的法律所代替的，要明令廢止。第二，在全國性公益訴訟制度出臺以后，地方的公益訴訟規范性文件實際上已經失效，地方不得再出臺有關公益訴訟的地方性規范性文件。第三，在法律清理中發現同位法之間的規定不一致的按照特別法優于普通法、新法優于舊法的原則處理。為了使得在不同時期和不同機關所頒布公益訴訟法律、法規中各種具有不同法律效力的法律規范統一起來，形成形式統一的、法理邏輯上完整的、內容上一致的公益訴訟法律文本，有必要強化公益訴訟法律文本的編纂工作。實現公益訴訟法律體系上的科學化和系統化；消除原有公益訴訟規范性法律文件中的矛盾、龐雜和不完善；為社會提供一個統一完善、便于使用的公益訴訟法律文本，方便人們了解和掌握。公益訴訟法律文本編纂要求：掌握和了解所有公益訴訟規范性法律文件，在此基礎上進行刪改和補充；總結關于調整公益訴訟法律關系的相關理論，在此基礎上對公益訴訟法律制度經增、刪、改后加以編纂；根據黨和國家的政策進行公益訴訟法律文本編纂工作，使黨和國家的政策融于公益訴訟法律文本之中。

四、我國公益訴訟法制度體系之構建

特定立法體系化和系統化要求法律條款的不同內容在分類、排列、組合及其先后順序安排上具有規范性與邏輯性，以及各項內容之間的協調、吻合與邏輯自洽，且與所要解決問題的特殊性存在直接聯系。公益訴訟制度作為維護和救濟公共利益的司法程序，在訴訟法理、訴訟目的、案件類型、案件性質、原告資格、證據規則、調解與和解、撤訴與反訴、訴訟時效、訴訟費用、程序機制等等方面，與民事訴訟和行政訴訟存在重大的差異，甚至完全不同。學界基本認同，最為理想的立法模式是制定一部專門的《公益訴訟法》，將人民檢察院以及其他主體提起公益訴訟的相關實體和程序問題一并予以明確規定[23]。公益訴訟本質屬于憲法的實施，我國需要在憲法的框架下制定專門的完整的《公益訴訟法》，開展真正意義上的公益訴訟[24]。一部較為完整的《公益訴訟法》具體應當包括：公益訴訟的基本原則、訴前程序、訴訟主體、案件范圍、調查取證、訴訟請求、起訴條件、訴訟競合、既判力、訴訟費用、執行程序等。根據立法法和結合大多數立法文本結構來看，法律文本的正文部分一般分為：總則、分則與附則，各部分內容構造有所不同，內容結構一般為先總后分，先粗后細，先原則后具體。在《公益訴訟法》的布局上可以考慮設計為五章，即“總則”“行政公益訴訟”“民事公益訴訟”“附帶公益訴訟”和“附則”。“行政公益訴訟”“民事公益訴訟”和“附帶公益訴訟”合稱為“分則”。只有這樣，才能將許許多多的公益訴訟法律規范通過一系列規則的有機排列組合在一起，才能使公益訴訟法律規范條理清楚，檢索方便，便于引用。

(一)公益訴訟法的“總則”

有學者認為，公益訴訟法的“總則”應當重點規定管轄、證據的收集、證據保全、舉證責任分配、審理組織、執行等問題[3]。我認為，這些內容，過于具體，其實應該是“分則”規定的內容。因為法的總則規定一些“與法典的所有部分都有關系的概念和原則”[25]，是對法律具有綱領性和統率性的法的條文的總稱，對全法具有統領性，主要規定立法目的、立法根據、法的原則、法的效力、概念定義、基本制度等內容，對分則有概括、指導、規范和約束的作用，是一部法的精神的體現。下面主要就公益訴訟的立法目的條款、立法根據條款、定義條款、基本原則條款和基本制度條款做些論證說明。

1.立法目的條款

一部法律比作一座金字塔，立法目的就是塔尖，具體制度只不過是塔尖的輻射物罷了。從立法目的可以俯瞰、統合、解釋具體制度。立法活動始終圍繞立法目的，立法目的控制和引領立法活動。既然立法是以立法目的為中心而展開，其結果和質量就應該以立法目的來評判，只有符合立法目的的立法才能予以肯定性評價。為使人民初步了解立法精神、宗旨，及所依據之法理，通常于總則首條中規定立法目的。通常格式為“為(了)……，制定(特制定)本法。”當立法目的為多層含義句式時，必須按照一定的邏輯順序層層遞進，切忌邏輯混亂或者排列不當。立法目的既可以按照由近及遠、由微觀到宏觀、由直接到間接、由具體到抽象的順序排列，也可以按照相反的由遠及近、由宏觀到微觀，由間接到直接、由抽象到具體的順序排列。當然只能選擇一種排列方式。公益訴訟作為維護“公共利益”而專門設置的訴訟類型，保護“公共利益”不僅是設置這種訴訟程序制度的根本目的，以及這種訴訟與一般民事訴訟的基本區別，同時也是這種訴訟最為本質的特征。公益訴訟的本旨目的就在于對公共利益予以司法保障和維護，為了達到有效保護公共利益和解決相關具體問題，必須確保公益訴訟相關規則有別于《民事訴訟法》和《行政訴訟法》。

2.立法根據條款

立法根據是立法者制定某一法的根據或者基礎問題，包括立法的法律根據與立法的事實根據。確立立法根據條款的目的主要在于：保障立法的法源基礎；明確法的效力等級；增強法的可執行性。通常格式為“依(根)據……，結合……實際(具體情況)，制定(特制定)本法。”法依何而立，為什么而立，是任何一部法當中首先要明確的問題。因此，立法目的和立法根據理所當然地應當位于法的開端，列為首條，即為“開宗明義”的立法宗旨。每一法規只可依循一種法律，不可同時以二種以上之法律作為立法依據，以免無法決定其位階或不生效果[26]。據此，公益訴訟法的法源只能源于憲法，不能源于其他法，特別是不能源于《民事訴訟法》和《行政訴訟法》。此外，法律雖然透過立法程序制定出來，但是真正的法源乃在于國民精神。立法要針對本國、本地實際情況，否則立法缺乏現實必要性、針對性以及可操作性。事實根據強調立法者在立法時一定要進行調查研究，明確立法的現實必要性與可行性問題。盡管西方國家公益訴訟制度及理論成果，為我國提供了借鑒意義，但是，公益訴訟立法必須結合我國的具體國情。只有根植于強有力的道德根基和文化認同感的沃土的法律之樹，才有可能結出希望之果。

3.定義條款

定義是表明事物本質的短語，立法時根據需要對某個專有的名詞或概念所作的闡釋，非常常見。“法律概念都不再是日常用語意義上的概念，因此……必須根據法律確定的保護目的進行解釋。這種‘規范的’解釋可能會明顯地背離日常使用的詞語意思。”[27]比如，公益訴訟立法中最難界定的最模糊的概念就是“公益”，日常使用的“公益”語詞具有多義性，既包括國家利益、社會公共利益，也包括“免費”的意思，但是，公益訴訟上“公益”語詞其實與“免費”的意思關系不大。公益訴訟不是“免費”訴訟。因此，為了能夠將公益訴訟上“公益”語詞與日常使用的“公益”語詞加以區分，防止在理解上產生分歧，有效的方式就是在法律文本中通過“定義條款”明確確立“公益”的含義。在總則中規定定義條款，便于先了解一些基本法律術語，再閱讀整個法律文本，適合人的思維習慣和閱讀習慣，便于檢索和查找，便于立法主體安排整個法案，避免歧義、模糊性以及不必要的重復，也與國際上很多國家的通行做法一致。定義應當盡可能標準化、規范化、統一化。在法律文本中使用的定義主要有描述性定義、規定性定義以及這兩種定義類型的結合三種模式[28]。比如，對于“公益訴訟”“民事公益訴訟”“行政公益訴訟”“附帶公益訴訟”“初始證據”“舉證責任倒置”等概念應當是描述性的；對于“社會組織”“專屬管轄”“訴訟請求”等概念應當是規定性；對于“公共利益”等概念應當是描述性和規定性這兩種定義類型的結合。

4.基本原則條款

“任何一種學說，如果它可以……成為一個按照原則而整理好的知識整體的話，就叫作科學。”[29]按照成文法習慣做法，每一部法律都應當是在一定原則指導下形成的結構合理、邏輯自洽、層次分明、排列有序、內容翔實的制度體系。公益訴訟的基本原則構成了公益訴訟法規則的基礎本源準則或者原理，其意義在于確保公益訴訟規則的正當性；指導法律解釋；填補規則漏洞。當然，只有在規則不能的情況下，才能通過將原則具體化而滿足裁判案件的實際需要。只對公益訴訟某個部分有統領和指導作用的下位原則不能寫入總則中。如果有多個并列關系(而不是隸屬或者派生關系)的基本原則，要注意各原則的重要性及其相互之間內在的邏輯順序予以排列。公益訴訟基本原則條款應當置于立法宗旨、適用范圍和定義條款之后，其他內容之前。公益訴訟的基本原則到底有哪些原則，是值得探討和頗具爭議的問題。行政優先司法謙抑原則、有限處分(和解、調解、撤訴受限制)原則、被告不得反訴的原則、檢察機關支持起訴原則和合議原則等應是公益訴訟的基本原則。公益訴訟應當以行政公益訴訟制度為重點，而非以民事公益訴訟制度為重點。再說，和解、調解、撤訴等處分行為，是以原告對案件實體內容具有處分權為前提，但是公益訴訟案件的起訴主體無論是檢察機關還是社會組織，都沒有實體性處分權，所以原則說來，不得行使和解、調解、撤訴等行為，即使認為被告已經完成訴訟請求全部內容，而且不損害公共利益，也要受到限制，而不是任由起訴主體主觀“認為”。比如對和解、調解、撤訴決定予以公告，便于接受社會的廣泛監督。如果將支持起訴合理移植到公益訴訟中來，特別是確立檢察機關支持起訴原則，必將意義重大，因為我國的社會組織相對不發達，而且能力比較弱，起訴能力和應訴能力受到很大限制，如果檢察機關能夠支持其起訴和應訴，不僅可以提高社會組織的訴訟積極性，而且也便于擺正檢察機關在民事公益訴訟中的應有訴訟地位。公益訴訟案件一般是影響較大、具有訴訟利益擴散性、案件性質的專業化程度較高等特點，所以確立合議原則十分必要，必須由法官和專業陪審員組成合議庭而不是由一個法官獨任審理公益訴訟案件。

5.基本制度條款

總則中的基本制度應當是基本原則指導下的對全法具有統領性的內容，只對法案的某一部分或者某一方面起統領作用的制度，不能在總則中加以規定。有些基本制度是所有訴訟法通用的，如，回避制度、公開審判制度、兩審終審制度等。但是，在此應當重點關注的是公益訴訟的特有制度。當事人制度和受案范圍制度應該是公益訴訟最基本的特有制度。公益訴訟原告資格的非直接利害關系屬性，是區別于傳統私益訴訟的最本質特征。基于檢察機關和社會組織在訴訟能力和專業水平的優勢，立法和司法實踐已經確立了他們的訴訟主體地位；但是對公民個人的公益訴訟主體地位，我國立法一直持否定態度。我國立法機關對公益訴訟原告資格的嚴苛限制，客觀上造成許多公益訴訟案件無法被提起的現實問題。此外，受案范圍到底如何拓展，拓展到哪些方面，是公益訴訟無法回避的基本制度。由于公益訴訟直接涉及的“公共利益”具有多重性、不確定性、內在含義抽象模糊以及外在范圍復雜廣泛，所以具有難以確定的特征，從立法技術的角度要對公益訴訟的受案范圍及其受案條件予以明確，有很大難度，甚至可以說幾乎沒有可能性[6]。但是，如果立法上不予明確而完全交由法院自行決定，由于各地以及各級法官素質上的參差不齊和認識上的不盡相同，從而易于導致同類案件在不同地區訴訟受理上的差異，這樣有失法律的嚴肅性與統一性[6]。此外，需要強調的是，公益訴訟制度不是一個孤立的訴訟制度，而是與律師風險代理制度、陪審制度、訴訟費用制度、勝訴私人原告獎勵制度、公益基金管理制度、公益案件執行制度以及法律援助制度密不可分，只有這些制度犬牙交錯耦合在一起，才能確保公益訴訟制度有效發揮作用。

(二)公益訴訟法的“分則”

“如果對分則的結構處理不好，將給執法者、司法人員和公民帶來認識上的模糊，最終影響到法的施行效果。”[30]不論從公益訴訟法的結構內容上還是公益訴訟法的條文數量上，分則是公益訴訟法律文本的主體和核心，其構建技術決定了公益訴訟法律文本的質量。我國現行法律文本關于分則的設置有兩種類型，一種是明示的分則，一種是非明示的分則。明示的分則就是在法律文本中直接標識“分則”字樣的規則內容，這種形式的法律文本不多，在我國目前只有《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國民法典》明示規定分則。在法律文本中不標識“分則”字樣的分則內容，這種形式的分則就是“非明示分則”或者“默示分則”。從現行司法解釋的結構看，“行政公益訴訟”“民事公益訴訟”和“附帶公益訴訟”合稱為公益訴訟制度的“分則”，所以公益訴訟分則的形式表現為“非明示分則”或者“默示分則”。但是隨著公益訴訟制度內容的進一步豐富，所以，在完善《公益訴訟法》分則的過程中，應當盡量增加明示分則形式而減少非明示分則形式，這樣可以進一步厚實和細化分則的具體內容。分則的結構安排，一般會遵循事物的發展規律以及人的認識規律，基本上按照遞進式或者平行式邏輯排列。從《公益訴訟法》分則結構來看，應當是遞進式的結構，按照整個公益訴訟的過程來考察，首先起訴、立案、調查；其次進入審判環節；最后進入案件的執行環節。這反映了我國公益訴訟的整個運行過程，符合公益訴訟的基本運行規律。關于公益訴訟案件的起訴條件、管轄、訴前公告、立案、證明責任、證明標準、反訴禁止、法官釋明權、訴訟費用、訴訟請求、和解、調解、原告申請撤訴、判決效力的擴張、上訴、裁判執行、公益訴訟與私益訴訟的協調與銜接、交叉訴訟等在公益訴訟立法中不得不提及并作出詳細的規定，這些內容屬于公益訴訟制度“分則”的核心內容。

(三)公益訴訟法的“附則”

附則作為總則和分則的輔助性內容而存在，從內容與形式結合的角度來看，附則包括解釋權條款、過渡條款、生效條款、廢止條款。考慮到司法解釋在我國長期存在的現實情況，對公益訴訟案件具體裁判規則的解釋，依然必要，所以在公益訴訟法的“附則”中需要規定解釋權條款。鑒于公益訴訟涉及很多實體法內容和相關配套制度，在公益訴訟法中過多規定實體法內容和相關配套制度又不合適，很多實體法已經或者未來必然會確立公益訴權條款，所以，在公益訴訟法的“附則”中需要規定過渡條款，便于程序規定和實體內容有機結合。鑒于現行公益訴訟的多層次性和多元主體立法而導致規則混亂的現象，有必要在公益訴訟法的“附則”中規定廢止條款，明確廢除過時的和上位法沖突的公益訴訟制度。有學者認為，對“公共利益”“社會組織”與“檢察一體化”等用語的含義做出界定，應當是“附則”的任務[3]。但是，根據我國立法通例，一般都是把定義條款放在總則的做法為多，而且也符合成文法認識事物本質的思維習慣。所以，定義條款不合適放在附則。有學者認為，“附則”部分主要規定訴訟費用等內容[23]。我認為不妥，訴訟費用制度不屬于總則和分則的輔助性內容，要么屬于總則中的基本制度，要么屬于分則中社會組織起訴上訴時的特有配套制度。

(四)公益訴訟法的“總則”與“分則”“附則”的關系

總則規定分則共同性的內容，是一般原理及指導思想，對分則有概括、指導、規范、約束、解釋與補充作用；分則是總則規定的具體化，是總則精神的貫徹、體現、豐富和發展，與總則要保持協調一致。總則內容制約著分則內容，分則的具體規定不能與總則的精神相違背。總則規定應有相應的分則內容的體現；同樣，分則內容在總則中也能找到對應的條款予以指導。當然，總則與分則在內容上應該有明確界限和差異，總則僅規定立法目的、立法根據、基本原則、適用范圍、概念定義等內容；分則是具體法律規范的構建。一般不允許分則內容突破總則的規定，在總則中可以設立“但書”條款，以保障分則內容設計符合總則。總則中不做非常具體的規定，不設計具體的行為規則，也不規定具體的法律后果。對事關全局的、抽象的、概括的、原則性的內容，應當在總則中加以集中規定，文字要精練，而不能分散到分則或者附則中去。

結 論

習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出，只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統性、規范性、協調性，才能最大限度凝聚社會共識，強調要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。推進全面依法治國，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用，要堅持建設中國特色社會主義法治體系[31]。中國特色社會主義法律體系形成后，有法可依基本實現，但同時也出現各單行法的規定交叉重復、不銜接不協調的問題。2021年1月，中共中央印發的《法治中國建設規劃(2020—2025年)》強調：針對法律規定之間不一致、不協調、不適應問題，及時組織清理；對某一領域有多部法律的，條件成熟時進行法典編纂；加強立法的協同配套工作，實行法律草案與配套規定同步研究、同步起草，增強法律規范整體功效。作為中國特色社會主義法治體系重要組成部分的公益訴訟制度，規定交叉重復、不銜接不協調的問題尤其突出。《法治中國建設規劃(2020—2025年)》提出：完善民事、行政檢察監督和檢察公益訴訟案件辦理機制；拓展公益訴訟案件范圍；完善公益訴訟法律制度；探索建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度；完善檢察建議制度。所以，一定要花大力氣推動公益訴訟制度更加成熟、更加定型，逐步實現公益訴訟制度體系化、規范化、程序化、法治化，著力提升公益訴訟制度促進國家治理體系和治理能力現代化的效能，有必要對公益訴訟單項法律按照類別進行統一整合，廢除過時的規定，修改相互抵觸的規定，彌補缺陷或者空白，形成體例科學、內容協調、有機聯系的綜合性的公益訴訟法律制度。公益訴訟立法工作應當實現從“摸著石頭過河”的立法模式向科學規劃、統籌安排、協調發展的立法模式轉變，從輕描淡寫式立法轉變到系統編撰統一文本的道路上來。

注釋：

①如，2007年貴陽市中院出臺《關于環境保護法庭案件受理范圍的規定》；2009年貴陽市人大通過《貴陽市促進生態文明建設條例》；2010年貴陽市中院出臺《關于大力推進環境公益訴訟、促進生態文明建設的實施意見》，形成了環境公益訴訟的“貴陽模式”。再如，2008年無錫市中院《關于環境保護審判庭審理案件管轄的若干規定》；同年9月無錫市中院和市檢察院聯合發布《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》《關于在環境民事公益訴訟中具有環保行政職能的部門向檢察機關提供證據的意見》；2009年廣州市人民檢察院制定《廣州市檢察機關開展民事公益訴訟的指導意見》；2010年浙江省檢察院、環保廳《關于積極運用民事、行政檢察職能加強環境保護的意見》；2010年湖州市中院、市檢察院《關于建立環境保護公益訴訟制度的若干意見》；2012年無錫市中院發布《環境公益民事訴訟的審理規則(試行)》和《關于環境民事案件證據若干問題的實施意見(試行)》。還有，2010年9月昆明市政府通過了《環境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》；同年10月昆明市法檢兩院聯合發布《關于辦理環境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》；同年12月昆明市中院制定《關于在環境民事公益訴訟中適用環保禁止令的若干意見(試行)》。2011年7月海南省高級法院發布《關于開展環境資源民事公益訴訟試點的實施意見》；同年9月海南省財政廳、省高級法院聯合出臺《環境公益訴訟資金管理暫行辦法》。

②如，2005年寧波北侖區法院區檢察院聯合發布《刑事附帶民事公益訴訟的暫行規定》；2010年上饒市信州區檢察院區環保局《關于共同開展環境保護公益訴訟制度的若干意見》；2011年廣元市青川縣檢察院和環保局《關于環境保護公益訴訟的意見》；2011年三明市泰寧縣法院和檢察院《關于辦理生態環境民事公益訴訟案件若干問題的意見》；2011年赤壁市檢察院和環保局《赤壁市環境保護公益訴訟制度實施辦法(試行)》等。參見陶蕾：《我國環境公益訴訟制度進程及其展望》，載中華環保聯合會主辦：《中國環境法治2013年卷(上)》，法律出版社2013年版，第102頁。