黨內法規執行責任制的制度內容及其優化

曾鈺誠

(廈門大學 a.法學院；b.黨內法規研究中心，福建 廈門 361005)

提要： 隨著黨內法規體系逐步完善，黨內法規建設目標呈現出由化解“制度供給不足”問題到尋求解決“制度執行不力”問題的趨勢轉變。2019年《黨內法規執行責任制規定(試行)》的出臺成功塑造了“黨內法規執行責任制”這一針對性調整黨內法規執行關系、回應黨內法規執行問題的制度形式。常規機制與動員機制共同提供了理解黨內法規執行責任制的制度內容、治理模式及其背后機制作用的理論框架。常規機制全面整合了責任機制、黨內監督機制與激勵機制等制度內容，動員機制則有效吸納了執規工作動員部署機制、黨內法規宣傳教育(培訓)機制以及執規工作效果評估機制等制度內容。上述制度內容設置存在著責任機制可操作性較差、黨內監督機制不完善、激勵機制不健全，以及動員機制缺乏監督力、權威力、整合力等突出問題，這削弱了黨內法規執行責任制的有效性。應通過制定執規責任清單、完善監督機制、健全激勵機制以及擴充動員機制主體范圍等路徑方式推動黨內法規執行責任制的制度內容逐步優化，以此更有效發揮推進執規履責的制度功能。

一、研究背景與問題提出

黨的十八大以來，黨中央持續推進黨的制度建設，黨內法規建設貫穿黨的政治、思想、組織、紀律、作風等方面建設始終，黨內各領域、各方面基本實現了有規可依的治理目標。隨著黨內法規體系日臻完善，黨內法規建設目標由化解“制度供給不足”問題逐步向解決“制度執行不力”問題轉變。2016年中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》堅持“制定”與“實施”并重，不僅關注制度的制定環節，同時還重視制度的執行過程[1]。2019年7月，習近平總書記在內蒙古調研時就指出：“黨內法規不少，主要問題在于執行不力?！盵2]同月，習近平總書記在中央和國家機關黨的建設工作會議上進一步指出：“我們總體上已進入有規可依的階段，目前的主要問題是有規不依、落實不力。”[3]2019年10月，習近平總書記在黨的十九屆四中全會第二次全體會議上作出了“必須強化制度執行力，加強對制度執行的監督”[4]的重要指示。習近平總書記由制度實施和執行環節切入深化我國社會主義法治建設，抓住了問題的要害[5]。在全面依法治國背景下穩步建設黨內法規體系，需要在加強執政黨的行為合規上投入更多治理資源[6]。法規制度本質是需要在實踐中被具體化和被適用的行為規整，只有在適用中法規才能實現其目的[7]。黨內法規執行不力將嚴重損害制度權威性與黨的執政形象，解決黨內法規執行難問題成為當前黨內法規建設實踐的努力方向與重點目標。

2019年9月，中共中央印發《黨內法規執行責任制規定(試行)》形塑起“黨內法規執行責任制”(以下簡稱“執規責任制”)，這標志著黨內第一部專門解決黨內法規執行問題的責任制度正式建立。責任制度通過具體劃分與確定各級各類單位部門及其成員的工作內容、業務范圍、職權職責來確保責任義務的履行與實現。因此，可以將黨內法規執行責任制理解為，中國共產黨為增強黨內法規的執行力，通過具體劃定、配置與明確地方各級各類黨組織及黨員領導干部在黨內法規執行環節和過程中的工作范圍、職權職責，并保障責任實現的一整套體制機制安排。常規機制與動員機制提供了理解執規責任制的制度內容、治理模式及其背后機制作用的有效視角。常規機制關注治理行動的合法性，并為執規主體執規履責過程確立了常規化、制度化的責任框架與規范依據。動員機制注重治理的有效性，通過構筑起常態化、穩定化的保障機制，對常規機制及其治理過程起到推動與強化作用。然而，上述兩套制度機制也突顯出一定的、可能會削弱執規責任制有效性與執行效率的制度局限，存在優化與改進空間。筆者將從執規責任制中常規機制與動員機制的內容、局限及其優化等視角展開討論，以求為提升執規責任制的實施效果尋求更完善的方案。

二、黨內法規執行責任制的制度內容

(一)“常規—動員”機制理論框架的提出

制度是組織及其成員和過程的象征，是組織治理經驗的集中反映。執規責任制有效吸納了常規型治理模式與運動型治理模式及其優勢，確立起制度的主要內容和邏輯框架。在中國歷史上，常規型治理夾雜著此起彼伏的運動型治理，構成中國政黨和國家治理的一個突出現象。常規型治理表現為：借助穩定、精細、嚴格的制度設施試圖將組織及成員的行動固定在組織制度與規定程序的范圍內，目的是塑造治理活動的合法性與實現有規可依。“現代化發展必然要求理性化的組織機構建構”[8]，理性化的組織機構以常規型治理所確立的規章制度作為行動依據。由于受制于信息不對稱、理性有限性、資源分配不均衡、權力擴張性等因素影響，組織及成員往往難以嚴格遵守依規章制度和程序行事的常規行動邏輯，這導致了依靠法令規則及程序開展治理的效果大打折扣。為解決這一問題，組織權威常常打破制度、常規與專業邊界，憑借強有力政治動員對組織系統進行整肅與治理，形成運動型治理模式以實現對常規型治理過程的補強以及有效治理。

筆者將建立在常規型治理模式基礎上的制度形式稱為常規機制，將建立在運動型治理模式基礎上的制度形式稱作動員機制。常規機制確立了以制度為本的治理理念，將日常行為塑造成理想的遵循規則和規范的紀律性行為，強調組織及成員活動與日常工作開展的按部就班、循規蹈矩，并為這一過程提供穩定的行動規則。動員機制是運動型治理的規范化形態，其對以往非常態的運動式治理手段進行法治化改造，使其更具穩定性、常態性與規范性。動員機制不是對常規機制的替代，而是共同服務于實現特定制度(治理)目標的補強與保障，其合法性建立在組織及成員習以為常、因有效而認同的基礎上[9]。動員機制在推進運動型治理常態化、穩定化、經?；^程中，賦予治理主體根據需要選擇發動動員的決定權，保證了動員的靈活性與可預期性。這預示著運動型治理模式及其過程并不必然與法治邏輯相矛盾，它完全可以在公開的制度規定范圍內依法依規進行。在一定條件下，動員機制不僅與法治模式相協調，還可以將其作為轉型方向和調適標準，以實現效率與規范、有效性與合法性間的平衡。歷史經驗表明，某些常規治理目標往往需要借助非常規的治理方式才能有效達成[10]。因而，動員機制在某種程度上充當了保障常規治理目標實現的制度角色。

“常規—動員”機制為理解執規責任制的制度內容及機制作用提供了理論框架。為了提升黨內法規執行力，促進制度優勢向治理效能轉化，執規責任制分別設置了責任機制、黨內監督機制、激勵機制、執規工作動員部署機制、黨內法規宣傳教育(培訓)機制、執規工作效果評估機制等制度內容。根據上述機制的功能以及所展現的治理模式的不同，可以將上述機制形式及內容劃歸到常規機制與動員機制兩大理論類型中。常規機制完整塑造了執規責任制的主要結構和責任框架，是執規履責工作深入開展的規范遵循。執規責任制中的責任機制、黨內監督機制以及激勵機制共同組合成常規機制的基本內容。上述機制形式均建立在組織常規工作與運作程序基礎上。責任機制注重為執規履責行動的按部就班設置規范依據，通過將執規履責事項納入地方各級各類黨組織及黨員領導干部的日常工作內容及范圍，形成了各執規主體在常規工作環節須要嚴格貫徹執行的基本規則。黨內監督機制與激勵機制同樣構成中國共產黨組織系統內部常規化對上負責、組織監督與績效考核等體制機制的重要組成部分。

在執規責任制中設置動員機制體現出對過去成功治理經驗與制度實踐方式的路徑依賴，這種經驗來源于中國政黨和國家治理的歷史遺產與實踐成果，通常都能取得明顯效果[11]。即動員機制所具有的靈活性、調適性、保障性、經常性等特征，使其能夠及時回應與調適常規機制及其治理過程的失效問題，并強化常規機制的實施效果。執規工作動員部署機制、黨內法規宣傳教育(培訓)機制以及執規工作效果評估機制共同為常規機制獲得穩定而嚴格地執行建立了常態化的制度保障。上述機制形式與常規機制及其內容的最大區別在于，前者在實施過程中展現出充分的制度彈性，并根據需要靈活發動。而后者則屬于執規主體在執規履責過程必須遵守的實體及程序規則。

(二)常規機制的制度內容

責任機制構成常規機制的核心內容。責任機制確立了地方各級各類黨組織及黨員領導干部執規履責的行為模式，以此來規范、安排和引導執規主體的日常工作和行動方式。責任機制具體劃定與明確了黨的組織機構及成員在黨內法規執行環節和過程中的工作范圍、職權職責等內容。在推進黨內法規執行過程中，黨的組織機構間相互耦合，發揮著不同的功能作用[12]。責任機制根據執規主體在履行執規責任過程中所扮演的角色及其職能分工的不同，將執規責任劃分為主體責任、統籌責任、牽頭責任、配合責任以及監督責任。不同執規主體依循不同的職責內容和規定在其所屬地區、單位系統中推進黨內法規執行。

主體責任要求地方各級黨委、非黨組織中的黨組(黨委)、基層黨組織以及黨委(黨組)書記在本地區、本單位系統中承擔起領導、組織、推進黨內法規執行的政治責任。執規責任制重視發揮地方黨組織領導機關及核心領導成員在推進執規履責過程中的關鍵帶動作用，并使其在這一過程中能夠身體力行、盡職盡責模范執行黨內法規。在黨的地方組織系統中，地方各級黨委、非黨組織中的黨組(黨委)、基層黨組織、黨委(黨組)書記分別享有在所屬地區、單位系統中發揮組織領導作用的權責內容，是貫徹落實黨中央政令任務的關鍵力量。主體責任被認為是黨中央深化對地方黨組織領導系統的控制所施加的制度壓力與手段。

統籌責任是一種由執規主體對工作、任務、資源進行統一而有計劃地安排、規劃、分配、協調的責任形式。統籌責任規定，黨委辦公廳(室)作為黨委綜合性工作部門，不僅負有同級黨委關于本地區黨內法規執行工作任務部署的分解、派發、落實責任，同時還承擔各執規主體間的統籌協調工作。一方面，黨委辦公廳作為直接上下級黨委間工作銜接的樞紐，需要將同級黨委關于黨內法規執行的部署安排向下一級黨委輸送傳達，并進行必要解釋與說明，以保證下一級黨委能夠游刃有余、精準地開展相關工作。另一方面，黨委辦公廳需要統籌協調同級黨委職能部門、派出機關、辦事機構的黨內法規執行工作，對黨委關于黨內法規執行的部署安排與制度措施進行細化分解，并在黨委工作機關間進行分配與派發，同時協調整合黨內法規執行過程中各業務部門的資源、行動與工作，以提升執規履責的工作合力。

牽頭責任明確了相關領域推動黨內法規執行的第一責任主體與主導力量，明晰了責任落實與責任追究的主要部門單位。配合責任通過增強黨的組織機構間的銜接與協作以服務于牽頭執行部門的執規工作任務。在實際工作中，黨委某些工作部署與制度任務可能涉及數個職能部門的權責范圍，單靠對口主管(牽頭)部門難以有效推動工作，需要其他單位部門給予積極地協助、配合與支持，形成工作互動與合力。監督責任的責任主體是黨的紀律檢查機關，其在黨的組織系統中扮演著組織監督、信息反饋和反腐敗的重要角色[13]。地方各級黨的紀律檢查機關作為專責單位承擔針對同級黨組織和黨員領導干部執規履責情況進行常規監督的工作職責。

從上述責任內容可以看出：一方面，責任機制的責任配置呈現出橫向與縱向的關系結構，橫向關系結構包括統籌、牽頭、配合、監督等責任類型，主要涉及同級的組織機構與單位部門，它們之間通常表現出配合、協作、協調及監督的平行關系，如承擔統籌責任的黨委辦公廳以及負有同級監督責任的黨的紀律檢查機關?？v向關系結構則表現為領導、指導、管理、監督等上下級關系，如承擔主體責任的地方各級黨委等。另一方面，責任機制全面整合了等級體制與分工體制的權力結構和主體要素，將縱向維度的地方各級黨委、基層黨組織、非黨組織中的黨組(黨委)與橫向維度的黨委工作機關、黨的紀律檢查委員會等主體全面納入責任機制的調整范圍，形塑起推進黨內法規執行的責任網絡。這種全面化的執規責任配置關系主要表現為責任設置的縱橫交織與主體的覆蓋性，全面涵蓋地方各級各類黨組織及黨員領導干部。

常規機制還全面整合了黨內監督機制與激勵機制的制度內容，用以保障責任機制能夠獲得嚴格執行。執規責任制初步建構了一套針對各執規主體的執規履責情況進行嚴格控制的黨內監督機制，該機制建立在中國共產黨組織系統常規化對上負責工作機制所塑造的層級節制與監督關系，以及專責監督機關職責履行與黨員監督權利實現的制度邏輯基礎上。黨內監督機制吸納了地方黨委、上級黨組織、黨的紀律檢查機關、黨員等主體參與到執規履責監督的整個過程，建立起地方各級黨委對所屬機構單位和黨員領導干部、上級黨組織對下級黨組織和黨員領導干部、黨員對黨組織和黨員領導干部、黨的紀律檢查機關對同級機構單位和黨員領導干部的執規履責情況進行監督的制度網絡。此外，執規責任制還進一步引入激勵機制，將地方各級各類黨組織及黨員領導干部執規履責情況納入績效考核與評價的重要內容，以激發各執規主體執行黨內法規的積極性。在常規組織考核與激勵機制下，地方黨組織的績效及黨員領導干部的職級、職務、薪資、福利等待遇和利益分配同執規履責效果掛鉤。

(三)動員機制的制度內容

執規工作動員部署機制要求，黨委(黨組)每年至少召開一次以研究黨內法規執行工作為專題的會議。專題會議主要分析總結本地區、本單位系統執規履責工作的成熟經驗與困難挑戰并尋求問題的解決之道，以及動員部署下一階段黨內法規執行工作的任務和行動。執規工作動員部署機制促使黨內法規執行問題始終成為地方黨委(黨組)的關注事項和重要工作議題，并起到督促與保障黨委(黨組)嚴格履行主體責任的作用。執規工作動員部署機制借助自上而下逐級加壓推進，依靠領導重視、資源調集、專項工作部署、政治動員、任務下達等運動化方式推動責任機制的有效落地。

黨內法規宣傳教育(培訓)機制明確，黨委(黨組)要將黨內法規納入領導干部政治理論學習與教育培訓的重要內容，以確保其執行黨內法規的基礎有賴于其內心的信仰、覺悟與忠誠[14]，黨內法規的道德性要求黨員干部具有更高的思想境界[15]，這都需要借助宣傳教育(培訓)機制予以保障和強化。中國共產黨針對黨員干部的教育培訓很大程度是一種指令性要求活動[16]，即通過政治權威的動員指令所發動的常態化、運動化的政治教育活動。例如，在全黨范圍內開展的保持共產黨員先進性教育、群眾路線教育、“兩學一做”學習教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育等多種形式的政治教育活動。政治教育推進的主要方式包括學習、培訓與教化，依靠循環往復的黨內法規教育和學習培養領導干部的規則意識，并提高其政治素養與執規履責能力。宣傳工作是黨的一項極端重要的工作，也是政黨治理的重要手段。執規責任制還注重發揮黨內法規宣傳的功能作用，依靠宣傳工作涉及的輿論引導、精神傳達、典型宣傳等手段[11]進行執規責任傳導、執規氛圍營造、執規思想灌輸、執規制度推廣。動員機制試圖借助反復且不斷增強的教育培訓與意識形態宣傳手段，來提高地方各級各類黨組織及黨員領導干部對執規履責的制度和思想認同，深化執規主體對于執規責任制的制度要求及基本精神的理解和把握。這有助于黨員領導干部樹立正確的權力觀和利益觀，提高執規履責的自覺性與主動性，并進一步保障責任機制制度目標的達成。

執規工作效果評估機制規定，黨內法規制定機關可以根據需要對執規履責情況、執規責任制實施效果等內容開展評估與監督。執規工作效果評估機制賦予黨內法規制定機關根據需要與必要性，采用具有靈活性的突擊式、運動式評估審查方式，以督促地方各級各類黨組織和黨員領導干部忠實履行規定職責，嚴格執行黨內法規。同時，執規工作效果評估機制使黨內法規制定主體與黨內法規執行主體更容易獲取關于黨內法規執行情況的真實信息反饋，及時掌握執規責任制實施過程中存在的問題并加以針對性解決。

雖然上述動員手段與機制形式呈現出規范化、常態化特征，這區別于傳統意義上憑借命令、政策等非規范化、非常態化手段發動的動員形式，但整體工作的實際開展仍然是通過運動方式推動。執規責任制對上述機制內容的設計非常原則和抽象。例如針對動員機制發動的時間設定，執規工作動員部署機制僅規定了“每年至少召開一次”的最低限度時間要求，而執規工作效果評估機制則明確應視情況開展評估工作。這給相關黨組織和黨員領導干部留下了充分地決定空間，可以針對責任機制實施過程中的問題，并根據實際工作需要決定是否借助運動化方式推進執規履責以及動員的時間、次數與流程安排，從而提升治理的現實效果。

三、黨內法規執行責任制的制度局限性

(一)常規機制的制度局限性

第一，責任機制可操作性較差。責任機制具體可以劃分為主體(領導)、統籌、牽頭、配合、監督等五大責任類型，各執規主體依照相應責任類型所確立的行為模式和要求履行執規責任。然而，不同責任類型在內容設計上存在只提抽象性要求，而不明確具體、實質性責任內容的問題，這導致責任機制缺乏可操作性，削弱了黨組織與黨員領導干部執規履責效果。例如，主體責任規定地方各級黨委負有領導、組織、推進本地區黨內法規執行工作的職責，但對于領導責任、組織責任、推進責任的具體內容，卻未能加以明確。同樣地，統籌責任規定黨委辦公廳(室)負有統籌協調本地區執規工作的責任，但對于統籌和協調具體涉及的工作內容也沒有明確。相較而言，《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》則對不同責任類型的責任內容作了較為詳細規定，如領導責任確定了領導班子及領導干部在黨風廉政建設中所應承擔的八項責任內容。此外，包括《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》等責任制度，均對責任機制的具體類型及內容有著細致規定。雖然，執規責任制在功能上主要體現為對地方黨組織及黨員領導干部執規履責工作的規范，因而在確定上述主體的責任內容時，為了照顧各地差異及現實需要，應保留一定的彈性空間和細化余地，避免因規定過于周密具體而超出地方執行能力與實際。但是，責任機制對責任類型的內容設計卻過于松散寬泛，只提抽象性要求，沒有提供明確實現路徑。責任機制的有效性源于責任內容的翔實明確，能夠對執規主體的行為產生直接規范與引導效力，責任內容規定的不明確造成了責任機制缺乏可操作性以及責任規定的實施困難。

第二，黨內監督機制不完善。“委托—代理”關系使地方獲得了代表中央管理地方黨政事務的權力。為了保證地方黨組織同黨中央保持行動一致，黨中央通過建立對上負責機制這一常規化自下而上的工作機制，以實現對地方行動信息的掌握。中央權威并不直接參與地方性事務，而組織層級與結構越龐大復雜，權威對組織的控制就越容易被稀釋[17]，結果是導致了中央與地方間、不同層級黨組織間存在信息不對稱，地方黨組織及黨員領導干部執規履責情況，黨中央難以準確掌握。黨中央依賴對上負責機制獲取地方執規履責情況等地方事務信息。由于信息不對稱，地方(下級)黨組織和黨員領導干部傾向于投機式規避責任機制對其施加的制度壓力與行為約束，形式化應對執規任務與責任要求。在科層體制中，自下而上的信息搜集、加工、解釋存在突出的組織問題，為了規避負面評價與問責壓力，執規主體在向上匯報時，可能采取對信息進行加工過濾的策略，報告不真實執規履責工作情況。要解決信息不對稱問題，關鍵舉措是建立完善的黨內監督機制，通過打造嚴密有效的監督控制網絡，減少信息傳遞過程中的加工處理機會。執規責任制對黨內監督機制的制度設計還存在進一步完善空間。具體而言，黨內監督機制僅明確地方黨委、上級黨組織、黨的紀律檢查機關、黨員負有監督黨內法規執行的職責或義務，但對監督職責的具體內容以及開展方式、履行程序等事項均沒有作出規定。另外，“上級黨組織”的概念表述也存在一定籠統性。理論上，“上級黨組織”不同于“上一級黨組織”，“上級黨組織”涵蓋主體范圍更廣，涉及被監督主體的所有上級黨組織，這意味著上述組織單位均具有監督職權。因而，如果不詳細確定與區分各級黨組織及黨員的具體監督職責內容，就可能導致職責上的重疊交叉，其后果是在履行監督職責上的推諉與消極不作為，降低監督效率并使監督機制在實施過程中流于形式。

第三，激勵機制不健全。激勵機制有助于促進各級黨組織與黨員領導干部嚴格落實責任機制的要求，提高執規履責的積極性。所謂激勵機制，就是指組織通過物質上或者精神上的滿足來換取組織成員采取與組織目標意志相一致的制度機制[18]。常規考核的結果將影響到地方黨組織績效與黨員領導干部的晉升和福利待遇。然而，激勵機制在制度內容安排上僅提出將履行執規責任情況納入考核的范圍，并未對執規履責的考核內容、評價指標、激勵措施等事項進行明確與具體化，這削弱了激勵機制的可操作性與實效性。一方面，如果激勵機制缺乏實質性內容規定，各級黨組織與黨員領導干部很難在履行執規責任、推進執規工作事項上投入更多積極性與注意力，這導致了正向激勵不足。另一方面，黨中央通過構造“委托—代理”關系在賦予地方黨組織和黨員領導干部更多治理權限與管理便利的同時，也為上述主體提供了充分獲取地方資源及利益的機會，由于信息不對稱，“委托—代理”關系的存在事實上為上述主體追求私益、規避責任、不按制度行事制造了反向激勵。此外，由于黨內監督機制的不完善，如果執規主體不履行執規責任的成功率高，不容易被發現、監管并受到問責，客觀上也為其逃避責任機制確立的責任要求制造了另一個反向激勵。當激勵機制不健全，制度規定不明確，其所能提供的對于黨組織和黨員領導干部的正向激勵效果，弱于外部因素所形成的反向激勵效果，將導致執規責任制難以有效執行。

(二)動員機制的制度局限性

第一，動員機制缺乏監督力。所謂缺乏監督力，就是指沒有在常規化的黨內監督機制之外，設置針對動員機制及其治理實踐予以內部約束的控制機制，這導致了缺乏對執規工作動員部署機制、黨內法規宣傳教育(培訓)機制、執規工作效果評估機制等動員機制運行狀況與實施效果進行監督的制度安排。雖然執規工作效果評估機制具有監督的功能與屬性，但其制度實踐更多體現在對執規責任制的整體執行效果以及責任機制實施情況進行評估與監督，并不會涉及動員機制執行效果的評價。黨內監督機制雖然能夠對動員機制的執行情況進行監督，但其制度建設的不完善制約了監督活動的有效展開。這使得動員機制的實施過程容易導致形式主義消解動員效果的問題。動員機制的運轉具有高度的靈活性與調適性，缺乏有效監督可能引發動員機制實施過程中的作風問題。例如，黨內法規宣傳教育活動形式化、黨內法規評估弄虛作假、刻意回避執規過程中的問題矛盾、作秀式執規動員部署、對上級黨組織執規工作部署的消極應付等形式主義問題。這消解了動員機制的效力。

第二，動員機制缺乏權威力。動員機制規定了地方黨組織及黨員領導干部為增強常規機制實效性與黨內法規執行力而發動組織動員的權限。然而，由于制度在縱向維度缺少對中央層面黨組織的內容設定，欠缺對黨中央及黨中央工作機關在推進執規履責動員過程中的角色安排，這一定程度削弱了動員機制的權威性與有效性。中國共產黨的組織形式表現為壓力型體制，壓力型體制是一種自上而下地，上級加壓推進、下級加碼執行的制度體系[19]。壓力型體制建立在黨組織系統層級結構的權威關系上，黨中央利用中央集權的汲取功能使資源與權威集中于組織最高決策層，“四個意識”“兩個維護”政治教育使全黨在思想、行動上與黨中央保持高度一致，進一步夯實了黨中央權威。在壓力型體制下，政治動員的開展形式通常表現為：黨中央為了完成某些特定的治理任務，會將這些任務與制度措施作為自上而下、一以貫之的中心工作，動員并要求地方各層級黨組織、政府及其職能部門、各級官員能夠嚴格貫徹執行[19]。動員機制的運轉需要政治權威推動，黨中央是動員發動的動力與權威來源，無論是任務部署還是政治教育抑或組織宣傳，都是首先從中央層面在全國范圍內推動，然后才延伸到地方層面。地方黨組織缺乏黨中央的權威力，其動員、號召與組織能力均明顯不足，難以有效且持續性推進執規履責動員。

第三，動員機制缺乏整合力。政治權威借助壓力型體制，能夠“短時間調動資源、動員力量、整合隊伍、形成合力，集中力量辦大事”[11]。動員機制的有效性建立在從橫向維度整合各單位部門資源，形成工作推進合力與完成治理任務的行動邏輯上。因而，動員型治理往往需要吸納整合各類治理主體與資源，并使他們保持行動上的一致，以服務于制度目標。但是，執規責任制所塑造的動員機制卻并沒有展現出強有力的整合功能，無論是黨內法規教育還是宣傳動員，均局限于單一或部分主體范圍內。例如，黨內法規宣傳教育(培訓)機制規定由承擔牽頭責任的單位部門負責黨內法規宣傳工作，黨員領導干部在職責范圍內落實黨內法規宣傳工作，這導致宣傳動員所影響與涉及的主體范圍較為有限，即除承擔牽頭責任的黨組織以及黨員領導干部之外的其他執規主體，均沒有被吸納到黨內法規宣傳動員過程中。同樣，黨內法規宣傳教育(培訓)機制對開展黨內法規教育(培訓)動員的主體范圍設置也沒有體現出廣泛的覆蓋性與全面性，僅包含黨委(黨組)以及牽頭執行部門，難以形成動員合力。

四、優化黨內法規執行責任制的路徑

(一)制定執規責任清單

2020年3月，中共中央辦公廳印發了《黨委(黨組)落實全面從嚴治黨主體責任規定》(以下簡稱《責任規定》)，《責任規定》在第三章專門規定了推進全面從嚴治黨主體責任落實的問題，提出了“會議專題研究、制定責任清單、作出年度任務安排、加強調查研究、開展經常性宣傳教育、在民主生活會上作出對照檢查、提醒談話約談教育、通報典型問題、提高工作能力水平等多項舉措”[20]。眾多舉措中就包括了“制定責任清單”的任務內容?！敦熑我幎ā返诙略瓌t性規定了地方黨委、黨委(黨組)的主體責任內容，并在第三章賦予了黨委(黨組)及其書記、領導班子其他成員等黨員領導干部可以根據全面從嚴治黨主體責任制的規定，結合地方實際制定責任清單的權限。上述內容設置充分兼顧了責任內容明確性與責任設定靈活性的統一和平衡。因而，基于促進黨內法規體系統一性的要求，執規責任制可借鑒并參照《責任規定》的結構范式，在責任機制中從宏觀層面對各執規主體設置具有一定程度指導性、原則性和規范性的責任內容，并在微觀層面賦予其根據具體執規履責需要制定責任清單的權限。執規責任清單的內容應當詳細、充實且具有現實可操作性，做到簡易便行、務實管用。應強化責任清單編制及其內容的合法(合規)性控制，編制過程應符合規定程序[21]。執規責任清單需分別細化與明確主體責任、統籌責任、牽頭責任、配合責任以及監督責任的具體責任內容，責任內容不應超越責任機制確立的抽象性規定所涉及的范圍，同時明確各執規主體的職責邊界，讓執規主體能夠更為清晰地了解自己的責任范圍及內容。

(二)完善監督機制

“所有的委托—代理關系都包含特殊的以信息不對稱和利益沖突為基礎的‘代理問題’，委托人通過層級控制和監督來緩解這些問題是很明智的。”[22]完善的監督機制有助于增強黨中央對地方各級黨組織及黨員領導干部執規履責情況信息掌握的準確性，并緩解信息不對稱性張力，弱化反向激勵，降低信息加工處理的成功率，從而提升執規責任制的實施效果。需要從以下兩方面進行努力：一方面，應進一步完善常規化的黨內監督機制，建立健全責任機制落實常規報告制度、常規考核評價制度，明確上級黨組織的主體范圍，細化地方黨委、上級黨組織、黨的紀律檢查機關以及黨員的具體監督職責內容，避免責任安排上的交叉重疊。同時還需努力實現監督方式、監督程序、監督標準等內容的具體化、規范化，強化黨內監督機制的可操作性與實效性。另一方面，應在動員機制中建立非常規化的監督檢查機制，包括在常規巡視機制之外，建立起自上而下的，具有靈活性、常態性、經常性特征的巡視巡察機制與督查檢查機制等，以確保監督機制能夠因時因事、根據問題需要靈活發動，最終促進動員機制的制度優勢向治理效能轉化。

(三)健全激勵機制

在科層體制中，組織官員普遍聚焦于晉升問題。由于注意力的有限性，人無法同時考慮所有選項，只能把有限的注意力、精力以及工作分配到有助于實現個人最大化利益的事情上?？茖芋w制更容易使組織官員將行動建立在服務晉升的目標上。在等級明確的科層體制中，“人們逐級向上爬，晉升成為人們生涯中所極力爭取的目標。而且許多政府機構都有這種特點”[18]。這一定程度決定了黨員領導干部的行動邏輯?；谶@一理解，通過健全激勵機制，增強激勵機制內容的明確性、可操作性與吸引力，提升激勵機制的正向激勵效果，將有助于提高黨員領導干部執規履責的積極性和主動性。因此，有必要進一步充實與完善激勵機制的制度內容，通過修訂《黨政領導干部考核工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》或者制定專項實施細則等方式，確立起執規履責考核激勵指標體系，明確黨員領導干部執規履責的評價標準與激勵內容。激勵機制的制度設計具體應涉及四個方面的內容，即晉升激勵、物質激勵、精神激勵以及情感激勵。其中，晉升激勵可以根據黨員領導干部履行執規責任情況并結合日常工作表現，分別設置“階梯晉升”和“破格提拔”兩種模式，不同模式均涉及職位、職務、職級的提升，也伴隨著物質獎勵的增加；物質激勵是對較好履行執規責任的黨員領導干部給予的物質性獎勵，包括福利、收入增加以及獲得津貼、獎金等；精神激勵則對在執規履責過程中表現優秀的黨員領導干部給予精神性獎勵，例如黨組織內部的榮譽表彰和授予稱號等；情感激勵在黨組織內部的“先進”“模范”“優秀”等精神性獎勵之外，還憑借社會性的榮譽獎勵來對黨員領導干部進行激勵[23]。

(四)擴充動員機制的主體范圍

動員機制依賴組織權威推動，地方黨組織的治理權威來自黨中央的授予以及代理行為，地方黨組織并不具備黨中央的有效動員與組織能力。無論是執規部署動員機制的實施，還是黨內法規宣傳教育(培訓)機制的運作，均需要依賴自上而下逐級的權威傳遞、壓力傳導方式來推動和強化，而黨中央在這一過程中則扮演著權威來源和權威輸出的角色。此外，常規機制通過將縱向層面的地方各級黨委、基層黨組織、非黨組織中的黨組(黨委)與橫向層面的黨委工作機關、黨的紀律檢查機關等主體全面納入制度調整范圍，體現出執規責任配置涵蓋主體的覆蓋性、全面性。但動員機制卻因缺乏整合能力，而使機制運行效果與推動力局限于少數主體范圍，其影響力、帶動力以及制度效力難以充分施展釋放，執規履責也無法形成推動合力。因而，需要對動員機制的主體范圍進行擴充：一方面是在動員機制的主體范圍中增加“黨的中央組織”與“黨中央工作機關”的主體內容，建立黨中央及其工作機關在中央層面與全國范圍，根據需要發動常態化推進黨內法規執行與執規履責工作的全國性動員，地方各級黨委則在地方層面根據屬地實際發動常態化執規工作動員部署、黨內法規宣傳教育、執規工作效果評估等地方性動員的雙重動員機制，以強化動員機制的權威性與實施效力。另一方面是進一步豐富與擴充黨內法規宣傳教育(培訓)機制的主體范圍，使其基本涵蓋所有執規主體，并明確各執規主體在加強黨內法規宣傳教育、推動執規履責過程中所扮演的機制角色以及所應承擔的職責任務，以提升動員機制的整合力。