百年征程，社保助力
——中國共產(chǎn)黨社會保障事業(yè)的發(fā)展軌跡

■文／席恒

社會保障作為實現(xiàn)和保障人民社會保障權(quán)、化解社會風(fēng)險、實現(xiàn)治國安邦的制度安排，在中國社會主義建設(shè)征程中具有十分重要的作用。社會保障制度通常通過服務(wù)人群瞄準(zhǔn)、保障項目設(shè)定和責(zé)任主體厘清而形成社會保障政策和制度體系。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義事業(yè)的偉大實踐中，社會保障作為實現(xiàn)建黨目標(biāo)、踐行建黨初心的重要政策手段，全面助力了社會主義建設(shè)的全過程。

以不同人群的社會保障團結(jié)了人民，奠定了黨的百年征程的政治基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會保障制度以革命時期針對不同人群的需求分別建立的社會保障為起點，旨在通過不同的制度建構(gòu)，滿足不同人群的保障需要，進而動員其參加革命。針對工人，黨提出建立社會保險、救濟失業(yè)工人的保障方式；針對農(nóng)民，通過土地保障的方式保障其地權(quán)；針對革命軍人及其家屬，開展了廣泛的優(yōu)撫安置活動解決其后顧之憂。黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命的成功，在一定意義上正是通過不同時期、不同人群的社會保障而取得的。

新中國成立后，受限于政府有限的財力與城市、農(nóng)村不同的生產(chǎn)生活方式，黨以城市居民與農(nóng)村居民兩大群體為基準(zhǔn)，建立了城鄉(xiāng)二元的社會保障體制。在城市，依據(jù)勞動者工作單位的類型，分別建立了覆蓋工人及其家屬的勞動保險制度與覆蓋公職人員及其家屬的公職人員社會保障制度，城市社會保障制度趨向完善。在農(nóng)村，建立起了以社區(qū)互濟性質(zhì)的“五保”制度、合作醫(yī)療制度及救災(zāi)制度為主導(dǎo)的農(nóng)村社會保障制度，通過滿足不同人群的保障需要，平衡不同群體的利益，進而實現(xiàn)了人民團結(jié)。

改革開放后，作為社會主義市場經(jīng)濟改革和國企改革的配套措施，城鎮(zhèn)職工社會保險代替了勞動保險制度，其保障人群則縮小為城鎮(zhèn)職工本人；公職人員社會保障制度則被機關(guān)事業(yè)單位社會保險制度取代。受到我國社會保障體制變革的影響，廣大的城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民成為了社會保障制度的“局外人”。為實現(xiàn)人人享有社會保障的目標(biāo)，黨領(lǐng)導(dǎo)的社會保障事業(yè)首先通過最低生活保障制度的構(gòu)建，為城鄉(xiāng)最困難的貧困居民提供了兜底性保障，進而通過以人群為基礎(chǔ)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險及新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度建設(shè)，實現(xiàn)了社會保障的制度性全覆蓋，給予每一個社會成員保障的權(quán)利，促進了社會團結(jié)。

通過針對不同人群的保障，雖然實現(xiàn)了社會保障的制度性全覆蓋，達成了人人享有保障的目標(biāo)，但是不同人群所享受的制度待遇差別成為阻礙社會保障高質(zhì)量發(fā)展的新問題。進入新時代以來，隨著經(jīng)濟支持能力的增強和社會管理水平的提高，社會保障工作開始推進制度的整合，原本城鄉(xiāng)分別推進的養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、社會救助制度被整合成為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度、城鄉(xiāng)居民社會救助制度，城鎮(zhèn)職工與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度也實現(xiàn)了并軌。制度的整合不僅提升了社會保障制度的質(zhì)量，也進一步通過更加公平的制度體系，平衡了不同群體之間的利益，促進了人民團結(jié)的實現(xiàn)。

以不同的社會保障項目凝聚了民心，壯大了黨的百年征程的社會基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會保障制度在革命時期就已然分列為以土地分配、減租減息、孤寡救助為主的土地保障，包含疾病、死傷、失業(yè)、衰老等項目的社會保險及其優(yōu)撫安置制度。雖然這些項目的精細程度較差，但改善了民生，為黨贏得了民心，壯大了中國革命的力量。

新中國成立后，在城市，不論是勞動保險還是公職人員社會保障，其保障的項目基本包括工傷、疾病、殘廢、死亡、養(yǎng)老、生育、集體福利事業(yè)，基本涵蓋了個人生活的方方面面。在農(nóng)村，通過“五保”制度為鰥寡孤獨等特困者提供了保吃、保穿、保燒、保葬、保教等保障項目，通過合作醫(yī)療制度為農(nóng)民提供了醫(yī)療、醫(yī)藥等項目的保障，通過救災(zāi)制度為農(nóng)民提供了災(zāi)害救助的項目保障。雖然這一時期，國家經(jīng)濟尚不發(fā)達，但是為城鄉(xiāng)人民提供的社會保障項目已經(jīng)充分體現(xiàn)了社會主義的優(yōu)越性，極大地鼓勵了人民群眾參與社會主義建設(shè)的積極性。

改革開放以后，社會保障事業(yè)的項目也更加豐富、精細。社會保險方面，20 世紀(jì)90 年代，企業(yè)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險逐步建立起來。2011 年住房公積金制度建立后，城鎮(zhèn)職工社會保險“五險一金”的格局形成。再加上覆蓋城鄉(xiāng)居民的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險，社會保障制度的主干項目得以確立，且各項保險獨立運行，單獨管理。社會救助方面，最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等制度相繼建立。社會福利方面，老年人社會福利、殘疾人社會福利、兒童社會福利紛紛建立。這些項目，覆蓋了市場經(jīng)濟改革中個體所面臨的社會風(fēng)險，為國家的繁榮與社會主義的勝利奠定了堅實的基礎(chǔ)。

進入新時代以來，社會保障制度體系進入制度定型階段，項目進一步豐富，精細化程度、規(guī)范程度進一步提升，也增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。長期護理保險成為社會保險的“第六險”，為長期處于失能狀態(tài)的社會成員提供了切實保障；醫(yī)療保險個人賬戶逐步改革，提升了醫(yī)療保險的互濟性與保障的精細化程度；2014 年出臺的《社會救助暫行辦法》明確的最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助8 項救助制度和社會力量參與的社會救助體系，提升了社會救助諸項目間的協(xié)調(diào)性。

社會福利方面，老年福利不斷完善，高齡津貼制度在各省均得到了建立，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的社會養(yǎng)老服務(wù)體系逐步形成；殘疾人福利不斷豐富，困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度緩解了殘疾人額外生活支出和長期照護支出的困難；兒童福利成為社會福利重要的發(fā)展方向，適度普惠成為了兒童福利未來的發(fā)展方向。軍人保障方面，《軍人保險法》《退役軍人保障法》等法規(guī)的出臺進一步完善了軍人社會保障的項目，增強了其規(guī)范性。

以不同的管理方式整合了社會保障資源，為黨的百年征程提供了堅強的組織保障。中國共產(chǎn)黨成立之初就建立了中國勞動組合書記部、中華全國總工會等機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)工人運動，為工人階級謀取福利。1927 年大革命失敗后，中國共產(chǎn)黨開始自主探索中國革命的道路，所提出的一些有益的社會保障主張開始從思想轉(zhuǎn)化為實踐。為了更好地統(tǒng)理社會保障工作，中華蘇維埃共和國形成了以勞動部和內(nèi)務(wù)部為核心的中央蘇區(qū)社會保障管理組織體系。勞動部以維護工人權(quán)利為主，負(fù)責(zé)監(jiān)督和執(zhí)行勞動法令的實施，下設(shè)社會保險局、經(jīng)濟評判局、勞動保護局、失業(yè)工人介紹局。內(nèi)務(wù)部旨在保障社會各階層利益，下設(shè)衛(wèi)生管理局、社會保證局、優(yōu)待紅軍家屬局，負(fù)責(zé)社會福利、救助和優(yōu)撫等相關(guān)事宜。這成為中國社會保障管理體制的開端。在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，社會保障的管理體制逐漸演變?yōu)橛擅裾C構(gòu)主導(dǎo)，管理關(guān)于土地行政、勞資和佃業(yè)爭議、衛(wèi)生行政、賑災(zāi)、撫恤、保育及其他社會救濟事項，民眾組織參與的社會保障管理體制。

新中國成立后，為了匹配城鄉(xiāng)二元的社會保障體制，黨在城市建立起由內(nèi)務(wù)部、衛(wèi)生部、勞動部、中華全國總工會主導(dǎo)的社會保障管理體制，各部門各司其職，分門別類負(fù)責(zé)管理公職人員社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫、社會救濟及勞動保險制度。這種歸口管理、統(tǒng)一管理的模式沿用至今。在農(nóng)村，社區(qū)互濟性質(zhì)社會保障的管理體制圍繞著農(nóng)業(yè)合作社、人民公社開展，以農(nóng)村集體組織為基礎(chǔ)，管理“五保”制度和合作醫(yī)療制度。

改革開放后，社會保障制度開始向現(xiàn)代社會保障制度體系改革，為了更好地激發(fā)各地方的創(chuàng)新力，探索適應(yīng)中國國情的社會保障制度，國家選擇了分散管理的方式，明確社會化管理為主的指導(dǎo)方針，建立了由勞動部門主管，11 個行業(yè)和中國保險公司、勞動服務(wù)公司等企業(yè)作為輔助管理的社會保險管理體制。而當(dāng)社會保障制度體系基本定型后，社會保障的管理體制又重新轉(zhuǎn)向統(tǒng)一管理、歸口管理的模式，并在數(shù)次機構(gòu)改革后，最終形成了人力資源和社會保障部與民政部“兩家主管”的局面。人社部主管社會保險事務(wù)，社會救濟、福利、優(yōu)撫等職能由民政部管理。

進入新時代以來，我國社會保障的管理體制再次發(fā)生了變化，一些部門從人社部、民政部中獨立，為更加豐富、精細的社會保障項目匹配了更加精細化的管理體制。2018 年，國家醫(yī)療保障局和退役軍人事務(wù)部成立，前者負(fù)責(zé)醫(yī)療保險、生育保險和醫(yī)療救助等職責(zé)，“五險”正式演變?yōu)橛扇松绮俊裔t(yī)療保障局兩家主管的新格局；后者則主要負(fù)責(zé)軍人保障事務(wù)，使軍人保障工作更加規(guī)范化、精準(zhǔn)化。國家鄉(xiāng)村振興局、國家疾病預(yù)防控制局等新機構(gòu)的成立與掛牌，從不同的方面為社會保障項目功能的實現(xiàn)提供了支撐。■