淺述在村鎮污水PPP項目執行中地方財政支出效用

宮喜君 潘軼凡

（1.中國人民大學財政金融學院，北京 100872；2.北京林業大學經濟管理學院，北京 100083）

1 財政部PPP項目庫整體情況

根據財政部政府和社會資本合作中心統計數據，自2014年以來，截至2020年11月末，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺管理庫累計入庫項目9，954個、投資額15.3萬億元；累計簽約落地項目6，920個、投資額11.0萬億元，落地率69.5%；累計開工建設項目4，188個、投資額6.4萬億元，開工率60.5%。

將管理庫中這些項目按回報機制進行劃分，使用者付費類項目610個、投資額1.4萬億元，分別占管理庫的6.1%和9.3%；可行性缺口補助類項目5，829個、投資額10.5萬億元，分別占管理庫的58.6%和68.5%；政府付費類項目3，515個、投資額3.4萬億元，分別占管理庫的35.3%和22.2%。

由此可以看出：以PPP模式進行投資-建設-運營的項目，項目公司在合作期內的營業收入，很大比例來自財政資金支出（包括政府付費及可行性缺口補助支出）。

在PPP項目的實際執行中，應通過科學、規范的績效管理體系，將政府支出責任與項目績效考評結果掛鉤，以達到優化財政支出結構，提高財政資金支出效用的目標。

2 政府和社會資本合作（PPP）模式相關政策及發展趨勢

根據我國政策演變、社會經濟發展等時代背景，我國PPP發展歷程可劃分為4個階段：探索試行階段（1984～2002）、穩定推廣階段（2003～2008）、波動發展階段（2009～2013）、快速發展階段（2014～至今）[1]。

在快速發展階段（2014～至今），國家就推動政府和社會資本合作（PPP）模式出臺了重要指導性文件（僅列舉部分）如下所示：

1）《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》——財金〔2014〕76號；2）《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》——國辦發〔2015〕42號；3）《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》——財金〔2016〕92號；4）《關于規范政府和社會資本合作( PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》——財辦金〔2017〕92號；5）《關于進一步加強政府和社會資本合作( PPP) 示范項目規范管理的通知》——財金〔2018〕54號；6）《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》——財金〔2019〕10號；7）《關于印發<政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引>的通知》——財金〔2020〕13號。

通過對上述政策文件內容的梳理，按照對項目績效管理要求進行劃分，相關政策可劃分為三個階段：

階段一：2014～2017年， PPP模式處于放量增長階段。此階段政策導向集中在模式定義、流程指導方面，有關PPP 項目績效考核的規定多停留在強調績效管理的重要性、必要性上，以及約定績效考核的總體原則和宏觀框架方面；

階段二：2017～2018年，PPP模式進入深度調整階段，伴隨2017年財金92號文的出臺，政策監管趨嚴，2018年中，隨著清庫的完成，后續PPP項目將更健康發展。此階段強調的重點落在分行業、分領域、分層次績效考核體系的建立，鼓勵建立綜合性評價體系、動態考核機制；

階段三：2019～2020年，PPP模式進入規范發展階段。此階段制定了PPP項目績效管理操作指引，該操作指引明確了績效目標編制要求及具體內容，將績效指標體系化，并提出了在項目執行各階段的具體要求，使PPP項目績效評價工作具有可執行性。

由此可見，隨著政府和社會資本合作（PPP） 模式在我國公共產品和公共服務的提供，特別是基礎設施建設方面的發展，PPP項目績效管理要求逐步由粗放式向精細化轉變[2]。

從PPP項目的投資收益角度看，整體呈下降趨勢。在階段一（2014～2017年）由于PPP模式快速推廣，項目的整體收益較高；進入階段二、三后，隨著模式逐漸成熟及市場競爭主體的顯著增多（包括投資類、施工類、技術運營類等各類型公司），項目收益逐年降低至穩定。

3 宜興市農村污水治理PPP項目（一標段）績效管理基本情況

3.1 項目概況

在黨的“十九大”鄉村振興戰略及近年中共中央1號文件的指導下，村鎮污水治理及農村人居環境整治成為各地方政府重點攻關方向，在此大背景下，北控水務集團于2017年10月中標宜興市農村污水治理PPP項目（一標段）。

北控水務集團是北京控股集團旗下專注于水資源循環利用和水生態環境保護事業的旗艦企業，重點業務領域包括：市政水務、水環境綜合治理、環衛及固廢處理、工業水務、村鎮水務。截至2020年，水處理規模位居國內行業首位。

宜興市農村污水治理PPP項目（一標段）總投資約20億元，包括宜興市2948個村的新建一體化分散式設施、納管管網設施、無動力分散式設施的設計、投資融資、建設及運營維護；150個村的已建分散式設施、納管管網等設施的運營維護。項目合作期限為26年，合作期滿后，項目公司將特許經營權等相關權益及項目設施無償移交宜興市政府或其指定機構。

2020年，該項目完成建設任務，2021年將在完成竣工驗收后正式轉入商業運營。根據項目簽訂的《特許經營合同》，項目按照戶均單價（即每戶的污水處理服務費）進行結算，并根據調價機制調整政府方確認的戶均單價，與服務農戶戶數及績效考核結果最終確定政府方支付給項目公司的付費金額。

因此，在項目完成竣工驗收后，本項目戶均單價、服務農戶戶數相應最終確定，績效考核的結果則成為判定項目公司是否有效運營及能否全額獲得政府付費的關鍵因素。

另一方面，績效考核的指標設定及考核細則的設置是否科學、準確又直接關系著地方財政資金在PPP項目中的支出效用。

3.2 項目績效考核指標約定

根據政府方與社會資本簽訂的《宜興市農村污水治理PPP項目（一標段）特許經營合同》相關條款，該項目績效考核內容按項目執行階段可分為：建設階段績效考核和運營階段績效考核兩部分。

3.2.1 建設階段績效考核

項目建設階段績效考核按照考核項可分為七大類別，分別為：組織架構、建設質量控制、建設進度控制、建設投資控制、安全文明管理、檔案資料管理、社會評價。

其中，1）組織架構考核包括：組織機構、人員配置、管理制度、物資裝備；2）建設質量控制包括：建設程序、建設標準、方案審核、施工單位管理、工序管理、質量成效；3）建設進度控制包括：進度計劃、進度成效；4）建設投資控制包括：方案和投資審核、決（結）算核減率；5）安全文明管理包括：安全文明監控、施工現場（相關制度）、（無）安全事故；6）檔案資料管理包括：檔案資料管控要求；7）社會評價包括：資金支付、有效投訴（處理）、協調指導、社會反響。

建設階段績效考核結果（按季考核）與付費相掛鉤，具體規 定為：

（一）考核得分在90（含）分及以上的，不予懲處；

（二）考核得分在80-90分（包括80分）之間的，以90分為基礎，每低一分扣10萬元，從建設期履約保函中兌取。

（三）考核得分在60-80分（包括60分）之間的，在扣取（二）金額的基礎上，再以80分為基礎，每低一分扣15萬元，從建設期履約保函中兌取。

（四）考核得分在60分以下的，在扣取（三）金額的基礎上，再以60分為基礎，每低一分扣20萬元，從建設期履約保函中兌取。

（五）發生重大質量、安全事故，造成較嚴重影響或后果的，當季考核得分不得超過60分。

（六）連續兩次或累積三次考核成績在60分以下，則中止合同，造成的相關后果和損失由社會資本自負。

（七）總體建設工期延誤超過120天，在延續上述考核扣款的基礎上，每延誤一天扣10萬元，從建設期履約保函中兌取，延誤超過360天，則中止合同，造成的相關后果和損失由社會資本自負。

3.2.2 運營階段績效考核

項目運營階段績效考核按照考核項可分為五大類別，分別為：項目運營管理、管網運行管理、設施運行管理、水質管理、群眾意見。

其中，1）項目運營管理包括：完善的組織機構及人員配置、完善的管理制度、完善的安全操作規程、完整的運營臺賬、例行巡檢、月度運營報表、配備維護作業設備；2）管網運行管理包括：管網污水收集、定期管網維養及疏堵、管網及檢查井完好情況、管網惡臭外溢監測、納管出水水質；3）設施運行管理包括：正常運行率、設備完好率、處理設施惡臭監測情況、運轉噪聲達標；4）水質管理包括：水質達標情況；5）群眾意見包括：投訴及問題解決。

政府方將按月對項目運營維護情況進行考核，按半年對考核結果進行匯總，按季度將季度內所有的考核評分表進行匯總，計算項目公司該季度算術平均得分，該得分為該付款期間內的考核得分。

運營階段績效考核與付費相掛鉤，具體規定為：

（一）考核得分在90（含）分及以上為優秀，全額核撥當季運營管理費用；

（二）考核得分在80-90分（包括80分）之間為良好，與90分比較每低一分扣當季運營管理費用的1%。

（三）考核分在70-80分（包括70分）之間為合格，在扣除當季運營管理費用10%的基礎上再以80分為基數，每低1分再扣當季運營管理費用的2%；

（四）考核分在70分以下，即不合格，當季運營管理費用的核撥額度降至50%及以下。在60—69分（包括60分）之間，以69分為基數，每低于1分再扣當季運營管理費用的2%；在0—59分，以59分為基數，每低于1分再扣當季運營管理費用的0.5%。

（五）每年度連續6個月或累積9個月考核成績不合格，則甲方有權中止合同，造成的相關后果和損失由乙方自負。

（六）發生重大運行、安全等事故，造成較嚴重影響或后果的，或有人員死亡的；或發生被上級督查通報、新聞媒體曝光的事件，當月考核不得超過70分檔次，并可暫停運營管理費用支付，視整改情況再行決定支付時間。

3.3 項目調價機制設置

根據當地村鎮居民實際居住特點、未來地區人口變化趨勢及實際污水排放特點，宜興市農村污水治理PPP項目（一標段）確定了“按戶計費，按效付費”總體原則，以結果為導向，以項目實際執行效用為依據，通過設定調價機制，按照實際情況進行動態價格調整，以期實現提高財政資金支出效用。

宜興市農村污水治理PPP項目（一標段）調價機制按大類可分為五個方面：1）因竣工決算投資額變化導致價格調整（按經審計的竣工決算投資額同比例調整）；2）因運營成本變化的價格調整；3）融資利率變化的價格調整；4）政策變化的價格調整；5）稅收政策變化導致的調整。

其中第4條：中選社會資本所報的融資利率原則上后期不調整，如中國人民銀行公布的同期銀行貸款基準利率發生變化而導致社會資本融資費用發生重大變化的，由政府方或社會資本向合同另一方提出價格調整提議，經政府審計部門審計及合同另一方同意后相應調整服務費金額，調整原則按基準利率調整比例相應調整。

其中第5條：中選社會資本應按照現行稅收政策確定報價相關稅率標準。如稅收政策發生變化的，應以報價稅率標準為基數，根據政策變化相應同比例調整。具體公式為：

調整稅率=報價稅率×（政策變化后的政策稅率/政策變化前的政策稅率）

另外，如項目實施中，乙方實際發生稅率比報價稅率低，則按實際稅率降低稅費，相應調低服務費金額。

通過上述調價條款的約定，地方政府在未來長達20年以上的項目運營期間，可根據項目實際情況，動態調整付費價格，避免了固定支出，從而提高了地方財政資金的支出效用。

3.4 設置超額利潤分配機制

為進一步提高財政資金支出效用，宜興市農村污水治理PPP項目（一標段）約定：在運營期內，如社會資本當年凈利潤超過協議中約定的利潤率上限值，將超出部分定義為超額利潤率（R），超額利潤分配按超額累進法計算，具體分配比例如表2所示：

表2 超額利潤分配表

超額利潤分配機制的設置，一方面避免了社會資本可能獲得的過高回報，另一方面也可能使社會資本在一定程度上失去了通過提高技術及管理水平，進一步降本增效的動力。

3.5 獎勵機制

為了激勵社會資本除承擔在合同中約定的融資義務外，積極協助地方政府籌集項目資金，整體降低地方財政支出水平，地方政府對于社會資本通過自身渠道爭取到的國家獎補資金，可以給予社會資本一定比例的獎勵，具體比例由雙方另行商定（雙方各自承擔由此發生的申報費用）。

3.6 總結分析

財政部印發《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）的目的，應理解為：減少地方政府對項目微觀事務的過度參與，將PPP項目真正交由社會資本執行；地方政府通過項目績效指標管理、績效監控、績效評價等手段，在政府付費和可行性缺口補助項目中，將政府承擔的年度運營補貼支出應與當年項目公司（社會資本）績效評價結果完全掛鉤，財政部門按照績效評價結果安排相應支出 ，最終實現地方政府與社會資本方在項目全生命周期的合作；通過PPP項目績效管理，真正使地方政府實現從項目實施方向項目監管方的角色轉變。

同時，通過調研全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺管理庫中項目發現，截至目前只有極少數項目在績效管理中設置了加分/激勵指標[3]，目前的按效付費原則并不能真正的激發社會資本方提質增效的熱情。

4 結論與建議

1）基于近年來PPP模式在基礎設施和公用事業領域的廣泛應用，科學、合理的設置項目績效考核機制，不僅能夠提高地方財政支出效用，同時可激發市場主體活力，充分發揮市場作用，提高公共產品和公共服務供給質量，更好的發揮政府作用。

2）地方財政在PPP項目的支出，本著“花錢必問效，無效必問責”的原則基礎上，財政支出應深入理解 “效用”一詞，不僅需有“效”才用，更應注意“用”才有“效”。在嚴格PPP項目績效監控的同時，不妨更多設置一些合理的正向激勵條款，促進社會資本提高公共服務供給質量和效率，最終實現政府與社會資本雙贏。