緬甸：民主困于政變?

2021年2月1日，本該是緬甸2020年兒月大選后產(chǎn)生的新一屆議會(huì)開幕的日期。但是緬甸軍方卻在凌晨突然派出了四個(gè)野戰(zhàn)師的主力部隊(duì)發(fā)動(dòng)政變，民選政府民盟的高級(jí)官員紛紛被軍方扣留軟禁，其中也包括總統(tǒng)溫敏和國(guó)務(wù)資政昂山素季。

隨后軍方宣稱，依據(jù)憲法相關(guān)條例，緬甸進(jìn)入為期一年的緊急狀態(tài)，擔(dān)任副總統(tǒng)的軍方前將領(lǐng)敏瑞被推舉為代總統(tǒng)，敏瑞聲稱，民盟組織在去年11月大選中存在舞弊現(xiàn)象，破壞了國(guó)家穩(wěn)定，并宣布將立法、行政和司法責(zé)任移交給國(guó)防軍司令敏昂萊。不久，昂山素季向外界發(fā)聲，表示軍方的舉動(dòng)讓緬甸重新“陷入獨(dú)裁之下”。

一般來說，政變發(fā)動(dòng)方不會(huì)給對(duì)手任何發(fā)聲的機(jī)會(huì)，但這次政變中，緬軍方的態(tài)度卻異常溫和。他們聲稱政變只是為了“保衛(wèi)民主”，反復(fù)強(qiáng)調(diào)“合法性”，并承諾重新選舉后將向獲勝的政黨交權(quán)。不僅政權(quán)易手沒有造成嚴(yán)重動(dòng)蕩，而且民盟頭號(hào)要員還能對(duì)外表態(tài)，這是這場(chǎng)政變的離奇之處，也讓緬甸的政治走向更加撲朔迷離。

眾所周知，“軍政共治”是緬甸政治最大的特性，如今，控制緬甸實(shí)際權(quán)力的軍方及其靈魂人物從幕后走向臺(tái)前，實(shí)施“軍隊(duì)監(jiān)國(guó)”，而在緬甸政壇具有強(qiáng)大影響力和號(hào)召力的昂山素季卻身陷囹國(guó)。對(duì)此突發(fā)事件，緬甸各大城市也陸續(xù)有民眾揮舞著民盟旗幟，手舉標(biāo)語(yǔ)出現(xiàn)在城市的主干道上，表達(dá)對(duì)緬甸軍方的抗議，規(guī)模大到將城市主干道塞得水泄不通。軍方也做出了相應(yīng)準(zhǔn)備，出動(dòng)裝甲車輛進(jìn)入城市，流血沖突一觸即發(fā)。

3月1日，緬甸警方向抗議者開槍，一天之內(nèi)至少造成18人死亡，換來了民眾更多的失望與憤怒，抗議行動(dòng)愈演愈烈。從“緩和政變”到流血沖突，這標(biāo)志著緬甸軍政雙方在妥協(xié)下共存的過渡方案走向破裂，也意味著昂山素季一波三折的民主政治轉(zhuǎn)型或?qū)⑾萑肽嗵丁＞挼槊裰魇欠窭в谡儯窟@是當(dāng)下我們需要深思的問題。

反復(fù)政變，槍桿子里出政權(quán)

2020年11月，緬甸舉行大選。根據(jù)選舉結(jié)果，民盟獲得了國(guó)會(huì)兩院總計(jì)議席608席中的396個(gè)議席，而親軍方的鞏發(fā)黨和人民黨等其他小黨加在一起，不過得到33席，即便加上軍方法定的166席，民盟也已經(jīng)獲得了絕對(duì)多數(shù)，可謂是坐穩(wěn)了執(zhí)政黨的席位，在理論上也有了修憲的可能。對(duì)于想要重新主導(dǎo)政權(quán)的軍方來說，斷不能接受這一結(jié)果，于是軍方開始質(zhì)疑這次大選存在舞弊現(xiàn)象，并向緬甸選舉委員會(huì)提出申訴，然而申訴被駁回了。

2021年1月底，國(guó)防軍總司令敏昂萊在一次發(fā)言中透露，說不排除政變的可能。這引起了緬甸國(guó)內(nèi)政治勢(shì)力和外交使團(tuán)的高度緊張，聯(lián)合國(guó)也對(duì)此表達(dá)了關(guān)切。隨后軍方發(fā)言人解釋稱，總司令言論被誤解了，軍方并沒有發(fā)動(dòng)政變的打算，他們承諾將保護(hù)和遵守憲法，依法行事。然而事實(shí)證明，敏昂萊不只是說說而已，反倒是軍方的發(fā)言成為了一枚可悲的煙霧彈。

自2月1日的那場(chǎng)政變后，緬甸可謂是人心惶惶，普通民眾也許并不知道軍方政變的細(xì)節(jié)，但是幾乎每個(gè)緬甸人都對(duì)這場(chǎng)武裝政變有所猜測(cè)，即使是最遲鈍的緬甸人也能預(yù)料到，軍政府主導(dǎo)一切的時(shí)代很可能就要回來了。

1948年，緬甸獨(dú)立后成為了一個(gè)推行選舉制的國(guó)家。然而與很多第三世界出現(xiàn)超前民主化的國(guó)家一樣，由于國(guó)家能力差，既不能穩(wěn)定動(dòng)蕩的經(jīng)濟(jì)，也不能懲治猖獗的腐敗，以至于治安崩壞，社會(huì)出現(xiàn)了動(dòng)蕩的前兆。1962年，緬甸三軍總司令吳奈溫（吳在緬甸代表對(duì)一個(gè)人的尊稱，此處不是姓氏）發(fā)動(dòng)政變，解散國(guó)會(huì)，接管了政權(quán)。自此，在這之后的近50年間（20lO年，緬甸軍方將政權(quán)和平讓渡于吳登盛政府），緬甸的政權(quán)一直由軍隊(duì)把持，所有暴力機(jī)構(gòu)、權(quán)力和媒體等都在軍方的控制之下。

奈溫上臺(tái)后推行“緬甸式社會(huì)主義”，政治上試圖用激進(jìn)手段加強(qiáng)中央集權(quán)，文化上將國(guó)內(nèi)的少數(shù)民族緬族化，經(jīng)濟(jì)上推行激進(jìn)國(guó)有化，為了配合政治和宏觀經(jīng)濟(jì)上的舉措，他還兩次推行激進(jìn)幣值改革。然而這種激進(jìn)的國(guó)家構(gòu)建計(jì)劃顯然不符合實(shí)際，在軍政府的高壓統(tǒng)治下，緬甸政治逐漸僵化，國(guó)內(nèi)矛盾愈發(fā)尖銳，在其他周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)迅速起飛的同時(shí)期，緬甸則是一片混亂。對(duì)此，緬甸民眾用游行示威來爭(zhēng)取民主，以反對(duì)軍方的統(tǒng)治。

80年代，游行示威愈演愈烈，到1988年終于釀成全國(guó)性的大規(guī)模抗議。奈溫遭遇墻倒眾人推，政府倒臺(tái)，權(quán)力交接到文官政府手中。然而僅僅一個(gè)月后，蘇貌將軍又推翻了文官政府，鎮(zhèn)壓了抗議。為了安撫洶涌的民意，改變外交被孤立、經(jīng)濟(jì)落后的窘境，蘇貌組建了“法律和秩序恢復(fù)委員會(huì)”，制止了政權(quán)的全面瓦解，并承諾將進(jìn)行選舉，將政權(quán)過渡。但隨著局勢(shì)趨于穩(wěn)定，軍政府開始意識(shí)到倉(cāng)促移交權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)而尋求對(duì)憲制的重新安排，以從根本上消除政治和分離主義沖突，并捍衛(wèi)軍隊(duì)的特殊利益。

1989年，蘇貌軍政府宣布次年將進(jìn)行一次制憲選舉，旨在制定一部新憲法，其后再舉行組建政府的議會(huì)選舉。在1990年的大選中，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟取得絕對(duì)多數(shù)席位，然而在要求軍政府立即移交權(quán)力時(shí)遭到拒絕和鎮(zhèn)壓，昂山素季被軟禁，這一軟禁就是十幾年。換個(gè)角度看，民盟本身不夠強(qiáng)勢(shì)，無法掌握軍權(quán)，只能不斷妥協(xié)。所以軍政府拒絕承認(rèn)選舉結(jié)果并軟禁昂山素季，民盟也無可奈何。

1992年，軍人集團(tuán)內(nèi)部的改革派丹瑞上臺(tái)。自軍政府掌權(quán)以來，緬甸一直被視為是威權(quán)國(guó)家，軍政府的國(guó)際聲譽(yù)相對(duì)較差。當(dāng)時(shí)的緬甸不僅與鄰國(guó)關(guān)系緊張，也遭到了美國(guó)的制裁。于是軍政府提出以民主化來?yè)Q取制裁的解除，同時(shí)也緩解國(guó)內(nèi)日漸高漲的民意反對(duì)壓力，開始以改革求生存。

丹瑞提出，在保障軍隊(duì)對(duì)反對(duì)派絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，容許反對(duì)者參與政治，從而降低統(tǒng)治成本。至于如何保證軍隊(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，軍方?jīng)Q定在確保控制力的情況下，邀請(qǐng)社會(huì)各屆代表參與憲法的制定，借此在憲法中明確規(guī)定軍人參與國(guó)家政治的原則和底線。這版憲法表明，國(guó)防部長(zhǎng)、內(nèi)政部長(zhǎng)和邊境事務(wù)部長(zhǎng)等政府關(guān)鍵職位必須由軍人擔(dān)任，而且被任命者無需退出現(xiàn)役。國(guó)家國(guó)防與安全委員會(huì)有11個(gè)名額，其中有6名為軍方人員，擁有壓倒性優(yōu)勢(shì)。最后一道保險(xiǎn)則是，如果想要修改憲法，需要議會(huì)75%通過，再舉行全民公投才能修改。然而在議會(huì)中，軍人不但保留了25%的席位，還大力扶持其他小政黨，希望借此爭(zhēng)取到其余75%席位中盡可能多的席位。

軍政府在具備了控制改革的實(shí)力后，改革得以正常進(jìn)行。2010年大選后，緬甸軍方將政權(quán)平穩(wěn)過渡給吳登盛政府，緬甸的純軍事政權(quán)終于開始向以文官為輔的軍事政權(quán)過渡。但軍隊(duì)始終是政權(quán)背后揮之不去的影子。

2015年，緬甸國(guó)防軍總司令敏昂萊說：“即使反對(duì)派獲勝，軍方也必須繼續(xù)維持強(qiáng)大的政治角色，在全國(guó)少數(shù)民族武裝團(tuán)體達(dá)成和平協(xié)議和國(guó)家有秩序地完成民主進(jìn)程之前，軍方不會(huì)從政治舞臺(tái)上退出。”這句話毫無疑問的說明了軍方的自我定位與民選政府的力量對(duì)比。“槍桿子里出政權(quán)”，緬甸軍方可謂是掌握了精髓。

政方，軍方，誰(shuí)是緬甸民主政治轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵？

從緬甸獨(dú)立到現(xiàn)在，緬甸不是在經(jīng)歷政變，就是在經(jīng)歷改革，然后是改革后的政變，政變后的改革……這一次次的惡性循環(huán)，加劇軍政雙方水火不容的形勢(shì)。以學(xué)生、商人、工人為主體的民盟支持者，認(rèn)為軍隊(duì)高層是壓迫者和一切問題的根源。而軍政府則視民盟為不可信的政敵，視其支持者為亂國(guó)的暴徒。這樣的形勢(shì)進(jìn)一步瓦解了雙方互相妥協(xié)、實(shí)現(xiàn)權(quán)力平穩(wěn)過渡的基礎(chǔ)。

在緬甸的民主化進(jìn)程中，有一個(gè)時(shí)間點(diǎn)不得不提，那就是2010年緬甸大選，當(dāng)時(shí)的選舉頗具爭(zhēng)議，根據(jù)司法機(jī)構(gòu)界定，包括民盟在內(nèi)的一眾民主黨派都被打成非法組織，非法組織是不能參與選舉的。而昂山素季此刻也正在監(jiān)獄服役，所謂的選舉更像是軍方的獨(dú)角戲。

選舉的結(jié)果是具有軍方背景的鞏發(fā)黨獲得了國(guó)會(huì)兩院的大多數(shù)席位，吳登盛成為緬甸總統(tǒng)。可是這樣的結(jié)果并沒有換來美國(guó)經(jīng)濟(jì)封鎖的解除，國(guó)內(nèi)政治和經(jīng)濟(jì)危機(jī)也空前嚴(yán)重。于是軍政府只得另尋他法。他們想到了昂山素季，因?yàn)樗潜晃鞣缴鐣?huì)所認(rèn)可的民主的象征，又是開國(guó)領(lǐng)袖昂山將軍的女兒，在國(guó)內(nèi)外都享有著極高的聲譽(yù)。

昂山素季曾發(fā)文呼吁聯(lián)合國(guó)重視和支持發(fā)展中國(guó)家特別是貧窮落后國(guó)家的民主運(yùn)動(dòng)和人權(quán)問題，也曾在獄中獲得過諾貝爾和平獎(jiǎng)，導(dǎo)致西方社會(huì)對(duì)緬甸的所有國(guó)際關(guān)切都集中于她一人身上。另外她有過長(zhǎng)期的監(jiān)獄經(jīng)歷，所以緬甸軍方和西方政界都認(rèn)為其政治成熟度不高，而且人脈、勢(shì)力方面都比較單薄。這樣的人可以讓西方世界滿意，對(duì)軍方來說也是最合適的傀儡人選。

2011年11月5日，總統(tǒng)吳登盛批準(zhǔn)修改政黨注冊(cè)法，取消了對(duì)昂山素季參政的一些限制條件。昂山素季重返緬甸政壇，可她卻讓緬甸軍方與西方“雙雙失望”了，因?yàn)樵谒温毱陂g，不管是西方社會(huì)所期待的“曼德拉第二”，還是軍政府希望她扮演的傀儡形象，她都沒有實(shí)現(xiàn)。

在政治上，昂山素季得到了全國(guó)民主聯(lián)盟的擁戴，該政黨一路凱歌高奏在2012年4月1日舉行國(guó)會(huì)補(bǔ)選投票中拿下了45席中的43個(gè)席位，在支持度極高的情況下，她個(gè)人的核心政治圈子也在鞏固。尤其是在2015年，緬甸議會(huì)選舉結(jié)束，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)民主聯(lián)盟不出所料地贏得了絕大多數(shù)席位。她推動(dòng)修憲一事更是讓所有人都意識(shí)到了這個(gè)女人的手腕。

然而，更趨復(fù)雜的政治博弈才剛剛開始。2015年大選結(jié)束后緬甸內(nèi)比都、仰光和曼德勒先后出現(xiàn)游行示威活動(dòng)，更有軍方自曝舞弊丑聞。盡管昂山派與軍隊(duì)組建的新政府不斷磨合，但也仍未按期待實(shí)現(xiàn)民主化轉(zhuǎn)型，反而演變?yōu)橐粋€(gè)“雙頭政治”，昂山派和軍隊(duì)各自代表了一個(gè)權(quán)力中心。

外界一般認(rèn)為，與軍方向比，昂山派最大的弱點(diǎn)是缺乏執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)。她的政黨缺乏有效的政策綱領(lǐng)，沒有成熟的組織結(jié)構(gòu)，沒有意識(shí)形態(tài)，政治目標(biāo)空泛，類似發(fā)展、民主、團(tuán)結(jié)、法治和聯(lián)邦主義等概念的堆砌組合并不能真正解決緬甸所面臨的任何一個(gè)實(shí)際問題。

昂山派嚴(yán)重地依賴中產(chǎn)階級(jí)以及知識(shí)分子這一小型的社會(huì)群體。在緬甸社會(huì)，他們是受過西方化現(xiàn)代教育的少數(shù)優(yōu)越者，這無疑最有效地將其與大多數(shù)民眾隔絕開，盡管在反軍人執(zhí)政的共同戰(zhàn)斗中他們站在一起。但從歷史上看，來自中產(chǎn)階級(jí)的進(jìn)步主義改革者大多沒有能力構(gòu)筑一個(gè)整合嚴(yán)密的政治結(jié)構(gòu)，昂山派不會(huì)是這一規(guī)律的例外。

在看待近年來緬甸政治演變時(shí)，一種流行的意見是將昂山派和軍隊(duì)分別劃入民主派和保守派陣營(yíng)。在這種視野中，選舉后的緬甸似乎陷入不可化解的僵局中。這種刻板的兩分模式忽略了緬甸政治的實(shí)質(zhì)，也簡(jiǎn)單化了軍隊(duì)的角色。

長(zhǎng)期以來，緬甸除了軍隊(duì)外，基本沒有發(fā)展出另外一套統(tǒng)治工具，軍隊(duì)與國(guó)家?guī)缀跞跒橐惑w。和許多戰(zhàn)后新興獨(dú)立國(guó)家一樣，緬甸在建國(guó)之初也實(shí)行了多黨制，不久后即陷入治理危機(jī)，在無休止的混亂之后，軍隊(duì)介入政治也就成為了應(yīng)時(shí)之舉。在這一點(diǎn)上，緬甸的軍人政權(quán)并不特殊，例外只在于，軍隊(duì)集團(tuán)并沒有像韓國(guó)或者印尼那樣，致力于國(guó)家的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)。長(zhǎng)期以來，緬甸軍隊(duì)似乎更專注于維護(hù)自己的壟斷地位。

自2011年改革以來，緬甸的軍隊(duì)和政府已經(jīng)在制度上正式分離（在職能和人事上仍存在著一些交叉和重疊）。理論上緬甸已經(jīng)不是一個(gè)軍人執(zhí)政的國(guó)家，以政府、軍方、執(zhí)政黨、議會(huì)等為主體的新權(quán)力架構(gòu)已經(jīng)成型。新政府兼具軍人影響力和民選性兩個(gè)特點(diǎn)：一方面，軍人在長(zhǎng)期執(zhí)政過程中已經(jīng)形成強(qiáng)大利益的網(wǎng)絡(luò)，其退出政治舞臺(tái)將是一個(gè)漸進(jìn)過程;另一方面，民選也賦予新領(lǐng)導(dǎo)層以更大的外部合法性，有利于其爭(zhēng)取西方國(guó)家的承認(rèn)，平衡其地緣政治壓力。

緬甸的民主是否受困于政變？答案不只是是與否那么簡(jiǎn)單。雖然民主化改革在一定程度上削弱了軍隊(duì)地位，但軍隊(duì)仍然是緬甸最有權(quán)力的政治角色。軍隊(duì)的底線是憲法框架下的特殊地位。沒有軍隊(duì)的合作，任何一個(gè)政黨或政治力量均無法有效地行使權(quán)威，這一點(diǎn)也成為各派政治力量的共識(shí)。至于軍隊(duì)退出政治、回歸職業(yè)本色，則是一個(gè)更加長(zhǎng)期的過程，將最終取決于屆時(shí)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)。