新發展格局下內蒙古高水平開放的路徑選擇

李 洋

《內蒙古自治區黨委關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，內蒙古要融入國內大循環、暢通內外雙循環，打造我國向北開放重要橋頭堡。筆者認為，內蒙古要實現高水平開放，就要在理解國家層面對外開放一般路徑演化的基礎上，深刻把握國家對外開放戰略調整大背景，找準自身的發展定位，在“十四五”以及更長時期探索出一條適合內蒙古的高水平開放之路。

一、國家層面對外開放一般路徑的演化

改革開放以來，以長三角、珠三角為代表的沿海經濟發達地區的對外開放主要依賴兩條路徑：發展加工貿易和以市場換技術。這兩條路徑的形成離不開一系列必要條件：地方政府以財政補貼壓低要素價格；能夠吸引龐大的外來務工群體；地區有產業作為依托；當地金融環境良好；物流成本具有優勢，等等。憑借以上條件，長三角、珠三角得以以低成本參與全球分工，占據全球供應鏈的中低端。

以上兩條路徑的隱患主要有兩個方面。一方面在于對外資過度依賴，一旦外部環境發生變化引起外資撤離或遷移他處，開放區域便難以支撐。另一方面是在全球分工中的地位固化。實踐證明，受限于知識產權壁壘等因素，通過國際直接投資獲得新技術十分困難。特別是新冠肺炎疫情在全球擴散導致的產業鏈“內移”以及技術“脫鉤”，讓國內的出口導向企業面臨愈加嚴峻的外部環境。

由此可見，在全球供應鏈嬗變的背景下，我們過去一直沿用的“兩頭在外、大進大出”的對外開放路徑已經不合時宜了。2020 年5 月14 日，中共中央政治局常委會會議首次提出“深化供給側結構性改革，充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，黨的十九屆五中全會則明確提出要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,并作出重大工作部署，這就是我們對開放發展戰略審時度勢作出的調整。

二、內蒙古實現高水平開放的制約因素

長期以來，內蒙古的開放步伐在全國范圍內相對滯后，經濟增長方式比那些遵循傳統對外開放路徑的沿海地區更加單一。當沿海地區正在從“兩頭在外”的加工貿易階段向更高層次開放邁進時，內蒙古尚未形成完整的加工貿易體系，在錯過入世之初的跨越式發展機遇后，內蒙古同沿海及其他地區呈現出明顯的階段性發展差異。然而，面對雙循環戰略調整期，很多客觀因素又把內蒙古和其他地區拉到了同一起跑線上，并在一定程度上賦予內蒙古“彎道超車”的機遇。然而，要實現“彎道超車”，內蒙古首先要妥善解決一些長期以來阻礙高質量開放的深層次問題，這其中既包括結構性因素，也包括周期性因素。

一是缺乏對外開放積淀。傳統上，內蒙古企業以面向內部市場為主，政府缺乏外向型經濟思路和具體舉措，導致對外經貿發展緩慢，對外貿易常年處于逆差狀態。引進國際直接投資不暢也是阻礙內蒙古深度參與國際分工的重要因素。內蒙古常年缺乏世界級大型企業的資金、技術和人才注入，以疫情前的2018 年為例，內蒙古的主要外資來源地——香港的投資額僅為25.34 億美元，其中相當一部分還是為了獲得國際融資而在港注冊的內地企業的投資。從基礎稟賦來看，內蒙古既不是傳統的制造業重地，也沒有足夠的財力通過地方財政補貼為優惠生產要素買單。

二是同國家開放戰略長期沒有顯現出同步效應。一方面，改革開放初期沒有跟隨或者沒有條件跟隨其他省份的腳步發展出口導向型經濟。另一方面，在國內產業承接過程中，同其他中西部省份的競爭中處于劣勢。根據2018 年工信部賽迪研究院全國100 個主要城市產業競爭力的評估，鄂爾多斯排在48 位，包頭和呼和浩特分別排在51 和76 位。目前，境外世界500 強企業落戶內蒙古的只有10 家，而同屬西部省份的四川省落戶世界500 強企業多達321家。

三是沒有形成高水平的對外貿易發展模式。高水平的對外貿易發展模式需要以一定的平臺為基礎，該平臺必須有制度集成、政策創新和適合本地特點的要素。在開放政策和機制方面，內蒙古曾對開放較為成功的省份或地區進行了一些技術環節的模仿，如設立保稅區、開發區、出口加工區、合作區、試驗區以及加強口岸基礎設施軟硬件建設等,并且以財政轉移支付的形式對一些特殊監管區域進行了一定程度的補貼。但目前看，這些名目繁多、小而散、碎片化的特殊區域，除了在基礎設施建設等方面有所進展之外，由于受多種因素的制約，在進一步對外開放方面并無實質性突破，在制度、體制、機制改革等方面也乏善可陳。究其原因，主要是缺失了基礎性開放大平臺。目前，我國已有18 個省市建立了自由貿易試驗區，其中不乏深居內陸腹地者，而內蒙古依舊在上述各種低層次開放平臺上徘徊，且難以有效整合開放優惠政策，處境尷尬。

三、內蒙古高水平開放的路徑選擇

由上文的分析可知，內蒙古的開放景象滯后于國家層面的一般對外開放路徑演化。對內蒙古來說，這有利有弊，弊端已經在上文探討了，利的方面則在于，內蒙古在戰略調整周期內面臨的外貿轉型、產業升級成本，要比那些在傳統開放路徑上取得過成功的省份低得多。特別是在開放路徑的選擇方面，內蒙古依然有很大的空間來完善之前的政策思路，在短期內有所突破的同時，從容選取最合適自己的長期道路。

（一）把握好宏觀開放大勢，以戰略性新興產業帶動開放升級

在新發展格局下走好開放這步棋，核心是自主創新。沒有具備一定競爭力的產業作支撐，內蒙古難以向更高級國際價值鏈攀升，最終只能淪為“通道”，失去對外拓展空間。大力發展戰略性新興產業，正是內蒙古縮小差距、開拓國外市場的必要之舉。目前，內蒙古高新技術制造業產業占比極低，且不具備產業鏈向外延伸的能力。《內蒙古自治區推進貿易高質量發展行動計劃（2020—2022 年）》提出夯實貿易發展產業基礎，其中發展戰略性新興產業是主要內容。當前，內蒙古在生物技術、新能源、綠色環保和大數據等方面有一定的產業積淀，個別領域甚至具備區域競爭力，可以在上述優勢領域基礎上，實施開放平臺政策的集成與優化，培育創新合作的戰略性支柱產業集群和戰略性新興產業集群，有效形成國際循環的企業土壤，通過彎道超車發展區域競爭力。同時，產業政策必須跟隨國家戰略布局，在中央的垂直框架下整合，引入更多市場機制，避免政出多門、條塊分割、政策方案不具有可操作性等問題。除了制定好產業政策，還需在研發、投資、人才培養、部門協調管理等方面打好內部基礎，做好“鑄鏈”和“強鏈”，提高自身產業競爭力。

（二）對標國內高層次開放平臺的核心政策

嘗試借鑒國內新海關監管模式為沿邊開放突破口。目前，內蒙古雖然既不是自貿試驗區也不是自貿港，但通過提煉、研究、借鑒操作其中的一些核心方案，必然有助于實現高水平開放的目標。一是以“負面清單”為依據在“一線”實施進口零關稅政策。具體做法為：制定國家開發開放試驗區禁止、限制進出口的貨物、物品清單，清單外貨物自由進出，海關依法進行監管。制定試驗區進口征稅商品目錄，目錄外貨物進入試驗區免征進口關稅，從試驗區離境的貨物按出口管理。二是樹立“原產地規則”目標，嘗試在試驗區實施“二線有限放開”。“二線有限放開”實質上以國際上“原產地規則”為依據，具體做法可以分為兩個層次：首先，貨物從試驗區進入內蒙古其他地區或我國其他省份按進口規定辦理相關手續，照章征收關稅和進口環節稅；其次，對企業生產的不含進口料件或者含進口料件在試驗區加工增值達到一定標準后，經“二線”進入國內其他地區免征進口關稅，照章征收進口環節增值稅、消費稅。其中，第一個層次的做法是“二線管住”監管模式的主要體現，以防因走私、套利等行為對內地市場造成沖擊；第二個層次的做法既有利于外資企業通過試驗區低成本進入國內市場，也可吸引內資企業采購國外進口商品到試驗區加工制造后銷往內地。

（三）順應趨勢擴大服務貿易

高水平貿易包括兩層含義，即不僅有出口，也要進口。隨著市場準入的不斷放寬，擴大服務貿易是高水平開放的重要選擇。2018 年，內蒙古第三產業對GDP 的貢獻達到50.5%，超過第二產業10 個百分點，基本和全國52.2%的總體水平持平，證明服務業在內蒙古經濟增長中的分量越來越重。這里存在兩個問題：內蒙古自身的服務業供給質量能否滿足居民的消費需求和當前的競爭生態能否產生高水平的服務行業。解決這兩個問題的重要舉措，便是在市場準入放寬的基礎上擴大服務業進口。要加快構建與周邊經濟體的全方位服務業國際合作機制。針對蒙古國、俄羅斯遠東西伯利亞地區服務業發展相對滯后的現狀，內蒙古可以在旅游、人才中介、資產評估、工程設計等方面提供服務幫助，加快服務外包產業發展。面向日、韓，可重點擴大在制造業企業改造研發、生產、銷售等方面的服務進口。還應當指出的是，今后一段時間，內蒙古在服務貿易開放方面仍將面臨較大限制——即便在自由貿易試驗區，在其負面清單的122 項特別管理措施中也有80 余項針對服務業，這個問題需要內蒙古積極協調有關部門盡快解決。

綜上，在構建新發展格局的大背景下，內蒙古要建立適合自身的高水平開放模式，不僅需要技術環節的突破，也需要政策、機制的改革勇氣，這不僅涉及開放本身，也是內蒙古長期可持續發展的重要基礎。