新形勢下促進上海市衛(wèi)生健康數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策研究

◎ 復旦大學上海醫(yī)學院 盧虹 吳文烈 趙陽 耿文葉 張佳慧

加快數(shù)字化技術(shù)與衛(wèi)生健康的深度融合是推動上海市衛(wèi)生健康數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展、構(gòu)建智能化健康服務體系的重要目標，而二者“深融”背景下基于核心場景深度應用的相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策舉措和重大發(fā)展項目更是助力我市打造衛(wèi)生健康數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的有力保障和切實抓手。應抓住“十四五”的關(guān)鍵戰(zhàn)略機遇期，加快制定出臺轉(zhuǎn)型發(fā)展政策，以自主研發(fā)為基礎(chǔ)、集成應用為核心、重大項目為抓手、政策激勵為保障，鼓勵新技術(shù)、新產(chǎn)品、新模式的率先運用，打造政策高地、營造國內(nèi)最優(yōu)的衛(wèi)生健康數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展環(huán)境，率先全面布局發(fā)展衛(wèi)生健康數(shù)字化產(chǎn)業(yè)，力爭“彎道超車”[1]。

一、研究背景與意義

（一）國外的衛(wèi)生健康數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展概況

近年來歐美等發(fā)達國家相繼推出人工智能國家戰(zhàn)略，從政府、法律、技術(shù)及投資層面形成全方位組織推進模式并加速在醫(yī)療領(lǐng)域的發(fā)展，醫(yī)療人工智能技術(shù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展正成為全球新一輪科技和產(chǎn)業(yè)競爭的重要制高點[2-4]。從全球范圍來看，目前人工智能醫(yī)療產(chǎn)業(yè)仍處于發(fā)展早期階段，相比于傳媒、零售、教育等領(lǐng)域來說，商業(yè)化程度偏低。但隨著市場需求不斷擴大，向?qū)I(yè)化細分領(lǐng)域深化發(fā)展，加之各國宏觀政策支持和技術(shù)進步等，人工智能醫(yī)療發(fā)展前景廣闊。從具體應用層面來看，醫(yī)療信息化應用早，智能診療、醫(yī)療健康管理落地廣，藥物研發(fā)市場規(guī)模大，醫(yī)學影像增速快。

（二）國內(nèi)的衛(wèi)生健康數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展現(xiàn)狀

相較于國外，國家衛(wèi)生健康委衛(wèi)生發(fā)展研究中心田雪晴[5]等總結(jié)了我國醫(yī)學人工智能在醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展面臨的問題，并從醫(yī)院人工智能平臺建設等方面提出了相關(guān)政策建議。上海市衛(wèi)生與健康發(fā)展研究中心蔣璐伊等綜述了人工智能在醫(yī)療領(lǐng)域的應用和準入，建議國內(nèi)應在法治等方面做好規(guī)范[6]。海軍軍醫(yī)大學附屬上海長征醫(yī)院蕭毅等則總結(jié)了醫(yī)學影像人工智能產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)[7]。總體來看，國內(nèi)尚未形成全方位的組織推進模式及針對醫(yī)療人工智能發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化政策，各醫(yī)療機構(gòu)開展的醫(yī)學人工智能核心場景應用亦不足[8-9]。

二、上海市衛(wèi)生健康數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)狀研判

（一）上海市衛(wèi)生健康數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展基礎(chǔ)

1、科技創(chuàng)新和研發(fā)能力較強

上海市是長三角地區(qū)創(chuàng)新策源地。首先擁有大量國內(nèi)外的科學家，集中了全國眾多的雙一流高校等為創(chuàng)新的發(fā)展提供了源源不斷的人才、信息及知識儲備。同時上海市建立了鼓勵科技創(chuàng)新的體制機制，出臺了《關(guān)于進一步深化科技體制機制改革增強科技創(chuàng)新中心策源能力的意見》，全面提升科技創(chuàng)新能力。上海市作為國際大都市，積極參與國際競爭與合作，為科技創(chuàng)新的發(fā)展提供了良好的發(fā)展氛圍。

2、國際化特征明顯

全市生物醫(yī)藥企業(yè)中，外資企業(yè)占57.3%。國際TOP20的藥企中，輝瑞等17家企業(yè)將中國區(qū)或研發(fā)總部設在上海，國際TOP20醫(yī)療器械企業(yè)中，美敦力等14家企業(yè)將中國區(qū)或研發(fā)總部設在上海。涌現(xiàn)了一批走向國際市場的新產(chǎn)品，一批海外背景深厚的企業(yè)高管和科學家歸國創(chuàng)業(yè)，如前羅氏研發(fā)中國首席科學官陳力在滬創(chuàng)立華領(lǐng)醫(yī)藥，例如薛敏創(chuàng)立聯(lián)影醫(yī)療、李宗海創(chuàng)立科濟生物等。

3、上海優(yōu)勢資源吸引企業(yè)和高端人才

上海市公立醫(yī)院醫(yī)療機構(gòu)眾多，截至2018年，共有5298家衛(wèi)生機構(gòu)，其中醫(yī)院364家，醫(yī)院收治了病種繁多、數(shù)量龐大的病人，為臨床技術(shù)改進、創(chuàng)新藥物開發(fā)提供了優(yōu)越的平臺。上海市教育資源得天獨厚，至2018學年末，全市共有普通高等學校64所，中國科學院上海分院系統(tǒng)有 19 家機構(gòu)以上高校的科研力量和人才優(yōu)勢助推健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。上海市教育資源豐富，吸引高端人士到上海創(chuàng)業(yè)發(fā)展。

（二）上海市衛(wèi)生健康數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的瓶頸與不足

1、上海市發(fā)展醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)面臨著整體行業(yè)問題的限制

目前我國醫(yī)療人工智能行業(yè)正處于起步階段、市場規(guī)模偏小，大多數(shù)企業(yè)的醫(yī)療人工智能項目還在試驗研發(fā)階段，離項目完全落地還有一定的距離。大部分醫(yī)療人工智能企業(yè)還沒有達到盈利的階段，醫(yī)療人工智能行業(yè)對社會資本的吸引力還不足，不利于行業(yè)快速發(fā)展。并且相關(guān)的行業(yè)標準并沒有頒布，尚未對醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展起促進作用。

2、上海市發(fā)展醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)面臨的自身問題與不足

（1）醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的本市委辦局各部門協(xié)同不夠。

醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)屬于典型的多部門管理行業(yè)，涉及衛(wèi)健委、藥監(jiān)、經(jīng)信、科技、醫(yī)保、人社、海關(guān)等多個部門。目前上海市不同部門之間存在職能劃分不清晰現(xiàn)象，導致未形成協(xié)同聯(lián)動，出現(xiàn)社會辦醫(yī)和公立醫(yī)院的合作落地較為困難，創(chuàng)新藥品和醫(yī)療器械、臨床實驗室自建項目（LDT）審批監(jiān)管步驟較多、流程較慢，部分外資企業(yè)并未與國企享有同等的待遇，沒有充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)先行先試的政策優(yōu)勢等問題。

（2）基于“上海特色”的醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)重點領(lǐng)域不清。

醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)上游基礎(chǔ)層由醫(yī)療大數(shù)據(jù)構(gòu)成，包括疾病數(shù)據(jù)等多種數(shù)據(jù)類型，數(shù)據(jù)所有者包括個人、醫(yī)院等，涉及的企業(yè)主體主要為數(shù)據(jù)采集企業(yè)和數(shù)據(jù)處理企業(yè)。中游技術(shù)層具有高投入、高收益的特點，進入壁壘高，主要由科技巨頭布局。下游應用層主要包括醫(yī)學影像、輔助診斷等應用場景，該環(huán)節(jié)匯聚了大量醫(yī)療人工智能創(chuàng)業(yè)公司。目前基于“上海特色”的醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)重點領(lǐng)域不清。

（3）面向醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)的健康大數(shù)據(jù)平臺建設相對滯后。

高質(zhì)量數(shù)據(jù)獲取、標注和更新是醫(yī)療人工智能企業(yè)的關(guān)鍵能力。本市每年產(chǎn)生規(guī)模巨大的醫(yī)療健康數(shù)據(jù)。但是在如此大量的醫(yī)療健康數(shù)據(jù)中，絕大部分是非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，標準化、統(tǒng)一化、智能化程度非常低，難以進行綜合利用，對政府部門、醫(yī)院、科研院所、大專院校等機構(gòu)來說也并非有效的價值體系，目前尚未形成面向醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)的健康大數(shù)據(jù)平臺、建設相對滯后。

（4）醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)相關(guān)的產(chǎn)學研結(jié)合不緊密。

上海市擁有豐富的高校資源、卓越的醫(yī)療衛(wèi)生資源、數(shù)量眾多的醫(yī)療人工智能企業(yè)，但在醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，各方資源并沒有得到有效的融合，目前上海市仍存在公立醫(yī)院與醫(yī)療人工智能企業(yè)合作動力不足、公立醫(yī)院尚未對相關(guān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)社會辦醫(yī)療機構(gòu)開放多點執(zhí)醫(yī)、部分園區(qū)科研成果轉(zhuǎn)化率較低等現(xiàn)象，導致上海市醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并沒有充分借助優(yōu)秀的公立醫(yī)療資源和教育科研資源。

（5）醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)空間載體發(fā)展相對遲緩。

上海市土地成本較高，醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)優(yōu)質(zhì)載體資源不足，各區(qū)域、各相關(guān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)之間信息溝通和協(xié)同聯(lián)動相對較少，并存在多個相關(guān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)廠房產(chǎn)權(quán)不清晰等現(xiàn)象，導致部分醫(yī)療人工智能企業(yè)并未將上海作為落戶首選地，并有部分企業(yè)技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)在上海而成果落戶在外地等現(xiàn)象，所以未能最大限度發(fā)揮上海的優(yōu)勢，造成本市醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)項目落地不多，產(chǎn)業(yè)增量不足。

（6）醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)相關(guān)配套政策相對滯后。

為了更有效的評估醫(yī)療人工智能技術(shù)，相關(guān)的測試方法必須標準化并創(chuàng)建醫(yī)療人工智能技術(shù)基準，目前相關(guān)技術(shù)標準欠缺；醫(yī)療人工智能產(chǎn)品成果轉(zhuǎn)化周期長、難度大且產(chǎn)品注冊、使用、監(jiān)管等法律法規(guī)正在制定之中，有待完善；當面臨復雜的疾病診斷與治療時，“最終裁決”依舊不能交給人工智能，醫(yī)療人工智能還面臨著倫理的爭議，目前相關(guān)規(guī)章制度空白；醫(yī)療人工智能的數(shù)據(jù)保護工作沒有法律規(guī)定可以規(guī)范等。

三、上海促進衛(wèi)生健康數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政策建議

（一）基本思路

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實“健康中國2030”戰(zhàn)略和建設具有全球影響力的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地實施方案要求，按照市委、市政府的決策部署，主動搶抓全球生物醫(yī)藥、人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展新機遇。抓住“十四五”的關(guān)鍵戰(zhàn)略機遇期，加快制定出臺產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，以自主研發(fā)為基礎(chǔ)、集成應用為核心、重大項目為抓手、政策激勵為保障，鼓勵新技術(shù)、新產(chǎn)品、新模式的率先運用，打造政策高地、營造國內(nèi)最優(yōu)的醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，率先全面布局發(fā)展醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)，力爭“彎道超車”。

（二）政策重點

1、彌補交叉人才短板

作為醫(yī)療衛(wèi)生和人工智能兩個專業(yè)性極強領(lǐng)域的融合，醫(yī)療人工智能領(lǐng)域始終是以人才為第一生產(chǎn)力要素。政府引導下依托高校培育醫(yī)療人工智能復合型人才，著力營造高校醫(yī)交叉、醫(yī)院臨床轉(zhuǎn)化和IT企業(yè)、醫(yī)藥企業(yè)人才成長的協(xié)同生態(tài)，吸引國內(nèi)外具備醫(yī)學背景和人工智能技術(shù)的復合型交叉人才來滬工作，支持舉辦醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域和人工智能領(lǐng)域的相關(guān)跨界交流活動，如融合沙龍、學術(shù)互訪、行業(yè)聯(lián)盟集會等。

2、破解醫(yī)療數(shù)據(jù)難題

積極探索發(fā)揮本市健康大數(shù)據(jù)平臺信息匯集的先行優(yōu)勢，以醫(yī)療人工智能“產(chǎn)學研”為牽引、打通“醫(yī)生-科研-數(shù)據(jù)”整合渠道，籌建以患者為核心的多病種臨床數(shù)據(jù)中心，創(chuàng)新患者隱私保護和數(shù)據(jù)信息安全技術(shù)，梳理匯總本市健康大數(shù)據(jù)資源體系目錄，制定“分級、分域、分類”開放應用政策規(guī)范，積極籌備構(gòu)建面向醫(yī)療人工智能技術(shù)及產(chǎn)品訓練和測試的醫(yī)療標準數(shù)據(jù)庫，助力醫(yī)療人工智能技術(shù)及產(chǎn)品的審批工作。

3、鼓勵醫(yī)藥行業(yè)參與

借助醫(yī)藥行業(yè)的藥物研發(fā)核心優(yōu)勢，聚焦優(yōu)勢重點領(lǐng)域，鼓勵制藥企業(yè)與大專院校、科研院所及醫(yī)療機構(gòu)合作研究，利用人工智能技術(shù)有效破解新藥研發(fā)耗時長、成本高、風險大、回報率降低及國內(nèi)仿制藥研發(fā)難等問題，加速上海醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高端化、智能化和國際化，力爭取得更多智能制藥自主研發(fā)成功上市的成就。

4、加強醫(yī)藥監(jiān)管職能

依托本市健康大數(shù)據(jù)平臺，利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)醫(yī)藥智能監(jiān)管系統(tǒng)，建立風險預警和評估機制，加強醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的綜合監(jiān)管，降低藥物不良事件，同時基于物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)進行數(shù)據(jù)廣泛采集和醫(yī)療流程的閉環(huán)管理，覆蓋全醫(yī)療流程的物聯(lián)網(wǎng)應用，包括嬰兒防盜、人員資產(chǎn)定位、醫(yī)廢監(jiān)管、消毒供應、醫(yī)用織物管理等，充分利用智能監(jiān)管技術(shù)提高醫(yī)藥監(jiān)管安全系數(shù)。

5、發(fā)展醫(yī)用傳感技術(shù)

上海本地老齡化嚴重、慢病年輕化，可緊抓老人、兒童這兩大特殊群體，重點發(fā)展醫(yī)用傳感技術(shù)、帶動相關(guān)集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展，攻克醫(yī)療機器人等智能機器人核心零部件、專用傳感器，完善硬件接口標準、軟件接口協(xié)議標準及安全使用標準，針對兒童和老人的身體情況（如糖尿病）和心理情況（如自閉癥、抑郁癥）研發(fā)遠程實時監(jiān)控的可穿戴智能醫(yī)療設備。

（三）推進建議

醫(yī)療影像、輔助診斷、新藥研發(fā)和健康管理是本市醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)的主要發(fā)展方向。醫(yī)療影像是本市醫(yī)療人工智能領(lǐng)域最為成熟的細分領(lǐng)域，目前市場競爭格局末定，質(zhì)量數(shù)據(jù)獲取與標注能力成為核心競爭力。手術(shù)機器人是人工智能輔助診斷領(lǐng)域比較活躍的應用，臨床決策系統(tǒng)進入壁壘高。人工智能以算法和算力優(yōu)勢，應用于新藥研發(fā)各環(huán)節(jié)，解決新藥研發(fā)周期長、成功率低和費用高的問題。人工智能在健康管理領(lǐng)域應用廣泛,包括移動醫(yī)療等多個場景。建議通過以下推進建議，促進我市醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。

1、強化政府醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)“掌舵人”角色，加強各部門溝通，協(xié)同聯(lián)動。

建議上海市充分發(fā)揮政府的引導作用，強化政府責任，或建立政府下屬機構(gòu)對醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)進行頂層設計、制度建設、產(chǎn)業(yè)培育、基礎(chǔ)設施建設、提供公共服務等進行專門的研究和提供服務，例如成立公共服務平臺，孵化中心和監(jiān)測認證中心，為創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供安全、便利、舒適的工作空間。

增加上海市衛(wèi)健委和各區(qū)級衛(wèi)健委的溝通和聯(lián)動，界定市級衛(wèi)健委、經(jīng)信委、發(fā)改委、科教委及其他部門在醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)中的職責，加強市級、區(qū)級部門與相關(guān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)之間的溝通，加強相關(guān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)之間的聯(lián)動，盡可能拓展醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)空間載體、發(fā)揮最大效能。

2、加強醫(yī)療人工智能領(lǐng)域人才引進和落實人才待遇。

重點培養(yǎng)和引進一批具有世界前沿水平的醫(yī)療人工智能人才，加強青年人才隊伍建設。組織骨干企業(yè)與重點高校院所聯(lián)合引進海內(nèi)外高層次人才，積極推行“雙聘”機制。引進和培養(yǎng)熟悉國際醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)和市場環(huán)境的注冊人才。通過項目扶持、金融支持、創(chuàng)新服務等方式，造就一批具有國際影響力的醫(yī)療人工智能領(lǐng)域優(yōu)秀企業(yè)家群體。

制訂有利于衛(wèi)生人才引進的政策措施，滿足其對環(huán)境、居住、教育、醫(yī)療、商業(yè)等各方面需求，重點針對人才落戶、住房保障、醫(yī)療保障、子女就學、個人所得稅等方面加大支持力度，優(yōu)化人才落戶及居住證加分政策，適度降低落戶標準與要求，對國外優(yōu)秀專家及人才在出入境上提供更為便利的管理和服務。

3、加強政策突破創(chuàng)新、簡化審批程序，強化融資渠道和專項資金支持。

各類行政審批、產(chǎn)品注冊審批、進口手續(xù)等需要進一步優(yōu)化，以提高審批效率。由于醫(yī)療人工智能行業(yè)的特殊性，常規(guī)審批窗口往往不具備相應快速審批或反饋的能力，因此亟需深化“一站式”服務模式，設立生物醫(yī)藥行業(yè)專項服務窗口，節(jié)省各項審批過程時間，提升行政服務、科技服務效率。開通創(chuàng)新藥品和醫(yī)療器械綠色快速通道審批渠道、授予高新技術(shù)企業(yè)認定權(quán)、優(yōu)化海關(guān)流程、試點 CAR-T 商業(yè)化產(chǎn)品出口、試點臨床實驗室自建項目（LDT）制度等。

由于醫(yī)療人工智能行業(yè)高投入、高風險的特點，前期研發(fā)的投資資金和風險巨大，因此醫(yī)療人工智能產(chǎn)業(yè)專項資金和金融支持的模式應當更加多元化。多關(guān)注小微和初創(chuàng)企業(yè)的發(fā)展，對于不同階段企業(yè)設置分段扶持政策：在知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化初期給予立項補助；臨床前階段給予專項研發(fā)費用或房租補貼；臨床階段對臨床費用按一定比例配套補貼；對取得注冊證書的研發(fā)成果給予不同程度的獎勵。對于獲得上海市專項資金項目的新片區(qū)企業(yè)予以一定比例的配套，并加大支持力度。建立專業(yè)的園區(qū)企業(yè)融資服務平臺，降低企業(yè)融資成本，進一步落實知識產(chǎn)權(quán)抵押融資模式。同時優(yōu)先支持符合條件的醫(yī)療人工智能企業(yè)上市。探索符合條件的金融主體設立專業(yè)科創(chuàng)保險與擔保公司。