脫貧攻堅視域下的新疆地區健康事業發展實踐

張敏

新疆社會科學院社會學所，新疆 烏魯木齊 830011

人民健康是社會文明進步的基礎，是國家富強和民族昌盛的重要標志，也是實現廣大人民共同富裕的基本要求。馬克思在其《資本論》中論證了實現人的全面發展的必然條件，而“全面發展的個體必定首先是健康的個體，一個擁有擺脫貧困的主觀能動意識的個體，這就需要首先做到物質上的滿足的客觀條件[1]。”可以說，健康水平與人民的生產和創造能力密切相關，習近平同志指出：“擁有健康的人民意味著擁有更強大的綜合國力和可持續發展能力。[2]”只有不斷提升全民健康水平、醫療衛生與健康服務水平，社會才有可能充滿活力、和諧有序。以實現全面脫貧為目標，在“十三五”時期，新疆的衛生健康事業取得長足發展，人民群眾健康水平持續提高，同時也對政府保障人民健康、提供基本衛生與健康服務寄予更高期望。截至2020年末，新疆地區共計308.9萬現行貧困標準下人口全部脫貧，32個貧困縣全部脫貧摘帽，3666個貧困村全部退出[3]，從根本上改變了區域性貧困問題，居民主要健康指標均有所改善，人均預期壽命達到74.42歲[4]，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，脫貧攻堅取得重大歷史性成就。

1 在脫貧攻堅中扎實推進醫療衛生惠民事業

學界關于健康與農民收入之間的相關性有深入研究，研究顯示：健康和收入之間存在較嚴重的內生關系，健康沖擊降低了當期和下一期收入水平，收入水平的下降又不利于抵御健康沖擊，從而陷入健康狀況惡化與收入水平降低的惡性循環[5]。為了高位推動新疆農牧區脫貧攻堅中的健康扶貧工作，自治區黨委堅決貫徹落實新時代黨的治疆方略，圍繞衛生改革與發展大局，落實健康扶貧各項任務，在“以人民為中心”的理念下，通過認真落實各項工作，為全疆各族人民筑牢健康“防火墻”[6]。新疆于2017年下發了《貫徹落實關于實施健康扶貧工程指導意見的實施意見》(新政辦發〔2017〕28號)，為開展健康扶貧工程提供政策依據，印發《關于改進完善全區新時期醫療衛生有關工作的實施意見》(新政辦發〔2018〕62號)，對實行先診療后付費制度、加強遠程醫療服務管理工作、推進一站式結算服務工作、規范全民健康體檢工作、進一步加強結核病防治工作提出了明確的要求。至2020年，新疆各級醫療機構已全部落實縣域內先診療后付費、一站式結算服務。自治區衛生健康委聯合相關部門共同制定了《關于堅決完成南疆四地州深度貧困地區健康扶貧任務實施方案(2018—2020年)》《自治區健康扶貧三年攻堅實施方案(2018—2020年)》以及《新疆維吾爾自治區貧困地區健康促進三年攻堅行動方案(2018—2020年)》明確全區和南疆四地州健康扶貧具體措施。

1.1 積極推行“健康扶貧天山行”活動

新疆的南疆四地州常住人口約1 100余萬，其中90%以上為各少數民族。因受經濟、自然條件、歷史、文化等因素的影響，這里是中國最大的連片貧困地區。新疆將南疆四地州作為貧困地區健康促進攻堅行動的重中之重，通過“健康扶貧天山行”活動，從自治區層面大力推動健康事業發展，特別是在加強普及健康生活、攻堅健康產業、建設健康環境、聚焦健康扶貧工程等方面持續加大投入力度。新疆衛生健康委以新媒體平臺為突破口，著力打造“多方聯合、統籌協調、一次采集、多元生成、多渠道發布”的“健康新疆”APP，統一整合原有零散的電視欄目、輿情監測、內刊雜志、12320衛生熱線等平臺，以組合拳的方式，配套制作《健康處方》維漢對照手冊、《健康生活方式》(19冊一套)、《健康素養66條》維漢雙語圖書等國家通用語言、維吾爾語、哈薩克語科普讀物，在全疆范圍內免費發放使用，得到了各種人民群眾的一致好評。新疆衛生健康委還通過新疆電視臺衛視，開辦《健康公開課》等專欄健康節目。這種全方位、多語種、多頻道、多類型、多頻次的媒體宣傳，將健康理念帶入千家萬戶，深植百姓心間。新疆衛生部門主動與國內一線新媒體，如網易新聞、今日頭條等平臺的聯營合作，通過拓展網絡直播、互動式發布等老百姓喜聞樂見的新形式，將傳統媒體與新興媒體有機融合。經過這幾年的不懈努力，在一定程度上打造出一套資源集中、質量優良、各類媒介共贏的衛生健康教育宣傳矩陣。

在創建健康促進縣(區)過程中，以健康促進為抓手，充分發揮扶貧團結聚力效應，將疾控、中醫藥、婦幼保健和醫學協會等碎片化力量有機凝結起來，集中發力，集中共建，高效推進健康促進項目。截止2020年，新疆已建成及正在建設的健康促進縣(區)共計27個，健康促進醫院104家，實現全疆52個縣(市、區)居民素養監測工作，并根據扶貧工作計劃完成南疆四地州的居民健康素養監測基線調查任務[7]。

1.2 “兩不愁三保障”促進醫療健康事業的飛速發展

新疆脫貧攻堅緊盯解決“兩不愁三保障”突出問題，補齊短板弱項，全區貧困群眾不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全和飲水安全有保障等突出問題基本得到解決。特別是通過全方位的健康扶貧，截斷了“因病滯貧”問題。在生產力水平較為低下的農牧區，病與貧之間會出現一種惡性循環，即疾病-支出加大-貧困加深-無力醫治-疾病加重，最終長期滯留在貧困窘境之中[8]。但隨著脫貧攻堅工作的持續深入，至2020年新疆已實現全區縣域內定點醫療機構貧困患者住院治療實行先診療后付費、一站式結算，貧困人口基本醫療保險、大病保險參保率均達到100%，鄉村衛生院(室)標準化率均達100%。為堅決打贏南疆深度貧困地區脫貧攻堅戰，自治區不斷增強醫療救助托底保障功能，每年安排3億元資金，專項用于南疆22個深度貧困縣建檔立卡貧困人員的補充醫療保險資金。醫療救助覆蓋了特困人員、低保對象、建檔立卡貧困人口、低收入和因病致貧家庭等困難群體，成效顯著。為了減少病從口入，提高生活質量，貧困人口安全飲水工作也得到極大改善。“十三五”以來，新疆地區實施農村飲水安全工程共計500余項，投資額約為122億元，切實解決152萬貧困人口的飲水安全問題[9]。

1.3 脫貧攻堅培養下得去、留得住、用得好的醫療衛生人才

作為農村醫療衛生的網底，穩定村級醫療衛生隊伍，是鞏固健康扶貧成效的重中之重。黨的十八大以來，新疆地區加大基層醫療衛生人才培養，已全面消除村醫空白點。通過實施定向培養、鄉聘鄉管村用、建立遠程繼續醫學教育中心等多項舉措，實現村醫數量持續加量，存量質量持續提升。同時，各級醫療部分也利用靈活多樣的培訓方式，努力解決村級醫療機構醫技水平有限、化驗人員、影像設備緊缺等問題。

持續多年的醫療援疆，也在源源不斷輸送優質醫療人才進疆。通過團隊帶團隊、專家帶骨干、師傅帶徒弟等方式，內地的醫學專家們為新疆醫療衛生事業可持續發展培養了一大批帶不走的生力軍。在各地援疆醫療專家的指導下，許多醫務人員的技術水平實現從一般到骨干再到精英的三級跳飛躍。克孜蘇勒柯爾克孜自治州人民醫院心血管二科副主任許天寶在江蘇醫療援疆專家的指導下，短短兩年時間內實現了從只能做3種心臟手術到獨立做20多種技術含金量很高手術的轉變，造福一方百姓。

1.4 以院包科地提升基層醫療機構建設水平

近幾年，新疆持續加強鄉鎮衛生院和村衛生室標準化建設，通過對基層醫療硬軟件的雙重推進，有效推動優質醫療資源下沉。截止2020年，新疆鄉鎮衛生院已新增大型體檢設備7 269臺件，共計投資5.53億元，村衛生室標準化率高達89.97%，鄉鎮衛生院標準化率達到89.59%，鄉鎮衛生院門急診人次逐年上升，14個社區衛生服務中心和130個鄉鎮衛生院被國家評為“優質服務示范社區衛生服務中心”和“群眾滿意的鄉鎮衛生院”[10]。

上海市以醫療中心建設為重點，發揮以院包科機制優勢，協調上海市9家三甲醫院遴選出優勢學科，與喀什地區第二醫院合作共建一個實驗研究中心和8個臨床醫學中心。依托多元化幫扶，通過實施跨院、點對點、多對一幫扶、集團化項目幫扶，進一步整合資源，實現當地醫院醫療水平質的飛躍。自2017年以來，江蘇省人民醫院重點幫扶克州人民醫院心臟內科，蘇州大學附屬第一醫院心臟大血管外科重點幫扶克州人民醫院心胸外科。截至2020年，在前后方醫院的共同努力下，已經成功完成了110例復雜的心臟手術。浙江省7家醫院也同阿克蘇地區第一人民醫院簽訂以院包科合作協議，將會把自身好的管理經驗和技術優勢打包移植到受援科室，切實為阿克蘇地區第一人民醫院打造出尖刀科室，實現真正的自體造血。

1.5 精準施效，精細化健康扶貧

新疆在精準施策分類救治方面，將解決貧困縣縣級醫院服務能力不足問題設為主攻方向，建立三級對口幫扶機制，組織了63所區內外、軍地三級醫院，通過托管式、組團式等幫扶模式，幫助貧困縣32所人民醫院和24所中醫類醫院，基本實現基層群眾不出縣即可享受到優質醫療服務。目前，新疆已將貧困人口大病專項救治擴至37種病種，讓貧困人口能看得起常見病、多發病，得了大病有保障，構筑起四位一體兜底保障機制，堅決防治因病致貧、因病返貧，堅決打贏健康扶貧攻堅戰。據統計，“十三五”期間，國家衛生健康委累計派駐醫務人員2 400余人次，幫助縣級醫院診療患者140萬余人次，加強臨床專科建設260余個，開展新適宜技術315個、新項目167個。各受援醫院在診療能力、精細化管理水平、科研水平和學科建設等方面均有大幅提升，門診量、住院量、手術量分別增長7.59%、14.7%、24.98%，這其中的急危重癥搶救成功率高達95.68%，轉診率下降到4.6%，死亡率下降至0.51%[11]。目前，新疆已有50%的縣醫院能夠獨立開展頸椎手術、顱腦腫瘤手術、內鏡治療技術等復雜手術，縣域醫療服務能力明顯提升。

2018年，新疆維吾爾自治區衛生健康委以皮山縣作試點，創新拓展“1+1+1+X托管式”幫扶模式，即：一支管理團隊，自治區人民醫院派出管理班子，設院長、副院長和主要管理科室負責人；一支專家團隊，通過專家的傳幫帶，實現當地醫務人員強學科、強能力；一支專科聯盟團隊，具體指自治區人民醫院臨床科室的以科包科；“X”是指利用自治區人民醫院現有的醫療資源，積極開展坐診、教學、培訓、查房、手術以及繼續醫學教育等，全面提升醫院接診能力。皮山縣作為全國深度貧困縣，距離烏魯木齊約有2 000多公里，最遠的鄉鎮距縣城約有450公里，全縣人口共計30多萬，其中少數民族人口比例超過90%。縣醫院被托管后，自治區人民醫院的管理團隊根據當地公共衛生醫療情況，分析研究出常見病、多發病疾病譜，與自治區人民醫院神經外科、婦科、眼科、神經內科、肝膽外科、微創外科等多達15個專科建立了專科聯盟，提升業務水平。在自治區人民醫院的幫扶帶動下，皮山縣人民醫院先試點與3家中心鄉鎮衛生院建立緊密型醫共體，這3家鄉鎮衛生院的醫護水平得到質的飛躍。隨后，皮山縣人民醫院將全縣15個鄉鎮衛生院納入醫共體統一管理，真正打通了老百姓在家門口就能看病的最后一公里。截至2020年，皮山模式已在全疆范圍內鋪開，各級貧困縣醫院結合自身情況，在此模式基礎框架下，嫁接出許多新穎的合作共贏模式，切實努力實現醫療援疆造血功效，打造了一支扎根本地帶不走的醫療隊，讓貧困地區老百姓看得上病，治得好病。

2 全面鋪開“健康新疆”事業發展

黨的十八大以來，黨中央高度重視衛生與健康工作，把人民健康放在優先發展的戰略地位，強調“沒有全民健康，就沒有全面小康”。2015年在十八屆五中全會上國家將“推進健康中國建設”提升至國家戰略高度，提出創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念。“十三五”以來，為了支持新疆進一步健全完善衛生健康服務體系，推動“健康新疆”事業發展，中央已累計撥付投資金額超過270億元。圍繞疾病預防和健康促進兩大核心，自治區人民政府積極推動“健康新疆”事業，下發了《南疆四地州健康扶貧結核病防治工作專項行動計劃(2018—2020年)》《自治區地方病防治專項三年攻堅行動方案(2018-2020年)》等健康指導文件，啟動的一系列專項行動極大改善了新疆各族人民的健康水平。

2.1 醫療惠民實現全疆全民健康體檢

從2016年開始，新疆全面啟動全民健康體檢工程，所有新疆籍城鄉居民每年享受免費體檢一次。目前全民免費健康體檢工作已連續開展3年，累計投入資金約40.68億元，體檢人數累計達5 383萬人次，可以說全民免費健康體檢已成為“健康新疆”建設和“醫療惠民”工程的名片。此外，各地區結合當地實際高發病種，在體檢標準范圍內增加結核病、肝炎、婦科、包蟲病等疾病的檢查項目。全民免費體檢工作不僅增強了新疆各族群眾的獲得感，還有效防止了因病致貧、因病返貧的發生。基層醫療機構服務能力和全社會健康意識也明顯提高，家庭醫生簽約服務也全面穩步推進。初步實現了由以治為主向以防為主的健康理念轉變。

2.2 試點營養健康食堂、推進家庭醫生工作

總體來說，新疆居民以牛羊肉、乳制品居多，肉食偏多，飲食一般過咸、過辣，導致高血壓病、高脂血癥、高血糖等病癥的發病率較高。據2015年有關部門針對慢病與營養監測項目調查顯示：新疆18歲及以上居民日均烹調的鹽攝入量均值為11.9 g，比《中國居民膳食指南》推薦量(6 g)高出將近一倍。肥胖率、高血壓以及血脂異常患病率均高于全國平均水平。新疆地區面臨著由傳染性疾病(如結核病)占主體的第一次衛生革命與由慢性非傳染疾病(如糖尿病、高血壓)占主體的第二次衛生革命疊加的嚴峻事態[12]。面對這一現狀，自治區積極開展三減三健行動(減鹽、減油、減糖和健康體重、健康口腔、健康骨骼)，引導各族群眾注重一日三餐、合理膳食。與此同時，積極探索開展營養健康食堂、營養健康餐廳、營養健康學校等試點示范建設，探索實施營養師、營養配餐員和營養指導員制度，加強不同區域、不同人群營養改善和臨床營養試點示范工作。

2017年起，新疆積極推廣家庭醫生進萬家活動，由鄉鎮、村級醫療衛生單位成立服務指導團隊提供醫療上門服務。對老年人、殘疾人、孕產婦等特殊群體，家庭醫生會優先簽約，負責建立健康檔案、健康評估、健康規劃。除此之外，家庭醫生還會具體負責村內孕產婦、兒童、慢性病管理群眾的上門服務等。目前，新疆已有14個地州市全面開展家庭醫生簽約服務，組建家庭醫生團隊7 037個，老年人等重點人群簽約率49.75%，貧困人口簽約服務率為35.4%[13]。家庭醫生簽約事業的推進，進一步密切了醫患關系的同時，針對慢性病管理也更為規范。隨著此項工作的持續性深入，城鄉居民對家庭醫生的認可度也在逐步提升。

2.3 將兩病患者用藥納入醫保范圍

2020年，新疆深入貫徹國家關于“將高血壓糖尿病的用藥納入醫保報銷”的要求，自治區醫藥保障局會同自治區財政廳、衛健委、藥監局出臺了《自治區完善城鄉居民高血壓糖尿病門診用藥保障機制實施方案》，將兩病門診用藥統一納入醫保支付范圍，明確支付標準。同時出臺《新疆維吾爾自治區城鄉居民高血壓糖尿病門診用藥保障工作經辦規程》，為各統籌地區兩病用藥經辦工作提供了規范。截至2020年底，新疆兩病登記患者63.56萬人，其中糖尿病11.29萬人、高血壓52.27萬人。門診兩病患者就診共計518.09萬人，費用4.04億元，醫保基金支付2.4億元，平均報銷率達59.41%。目前納入醫保報銷目錄的兩病藥品有130多種，基本可以覆蓋兩病患者的用藥需求。同時，新疆制定了村衛生室常用藥品指導目錄，藥品不少于80種，確保基層群眾用藥不出村[14]。

2.4 結核病防控工作成效斐然

新疆曾經是全國結核病危害最為嚴重的地區之一，尤其是南疆四地州，發病率高，貧困人口多，防控結核病任務重大。近年來，新疆采取一系列特殊措施，實施普查普治、應治盡治、集中收治的防控策略，健康扶貧到基層，保障貧困人口結核病診治工作，結核病防治工作成效斐然。

2013年，新疆啟動定點醫療機構、疾控機構、基層醫療衛生機構三位一體的新型結核病防治服務模式，全區設立縣級以上結核病地點醫療機構100多家，各定點醫院均具備痰培養、分子生物學診斷和分子藥敏診斷的能力。結核病患者從初診、診斷、確診、報告到納入治療的時間從過去平均2個月縮短至目前的1周，真正做到了及早發現、及早隔離、及早治療，有效遏制了結核病疫情的蔓延。至2020年8月，全區已累計實施結核病篩查1 876.83萬人，其中南疆四地州累計實施結核病篩查1 111.15萬人，通過采取普查普治、應治盡治、集中隔離治療等一系列行之有效的措施，全疆結核病患者規范管理率達97.13%，治療成功率達96.63%，有效保障了結核病發現、治療、管理的工作覆蓋面[15]。

2.5 通過愛國衛生工作促進全民養成文明健康生活方式

2020年4月，自治區愛國衛生運動委員會辦公室發出《關于開展第32個愛國衛生月活動的倡議書》，向新疆各族人民群眾發出愛國愛家、守望相助，人人動手、建好家園，摒棄陋習、預防疾病，健康生活、幸福未來的倡議，號召全民動員、攜手共治，積極參與愛國衛生運動，為鞏固疫情防控成果、建設健康新疆繼續貢獻自己的力量。受疫情影響，2020年，新疆各級政府積極組織各族群眾參與抗疫活動，動員全社會開展群防群治，廣泛開展愛國衛生創建，規范重點場所通風消毒和人員防控措施的落實，指派專人做好衛生消除工作。與此同時，大力推進城鄉環境衛生改善，推進農村庭院住宅、養殖、種植三區分離，切斷人畜共患病傳播渠道，深化變炕為床成果，降低潮濕生活環境和病媒風險，鞏固和完善飲水安全工程，倡導垃圾分類，加快建設無害化衛生廁所，把農村建設成為清潔美麗的家園。

3 結語

衛生與健康事業涉及每個人的生命安全和千家萬戶的幸福安康。新疆各族領導干部在脫貧攻堅的巨大工程面前，謹記扶貧工作需實事求是，因地制宜。通過夯實健康事業基礎，探索創新醫療援疆模式，推出一系列便民措施，打通服務群眾的最后一公里，交出了一份溫暖人心的民生答卷。“十四五”開局之年，要在更高水平上促進醫療保障事業發展，繼續推進新疆少數民族公共健康事業建設。下一步，還要繼續做好醫保扶貧與鄉村振興的銜接工作，解決相對貧困的醫保扶貧的長效機制。目前，新疆的健康貧困治理處于政府主導，但其他社會機構社會參與度較低，政府負擔過重，今后需進一步探索實驗多元主體參與的健康貧困治理體系，在“有效整合健康扶貧資源，破解信息難收集、信息不對稱、共享有難度等技術難題[16]”方面做出更多有益嘗試。站在兩個百年奮斗目標的交匯點，在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，始終堅持在可持續發展中保障和改善剛剛實現脫貧人群的健康衛生水平，不忘初心，最終實現共享共建，全民健康。

利益沖突無