農村殘疾人社會保障的問題與對策
——以陜西省西鄉縣為例

馬瀟，王建兵，2

1.甘肅農業大學管理學院，甘肅 蘭州 730070 2.甘肅省社會科學院農村發展研究所，甘肅 蘭州 730071

中國自改革開放以來，便十分重視農村殘疾人的社會保障工作。但由于各種經濟社會原因，我國農村殘疾人的社會保障制度仍不夠成熟，導致大多數農村殘疾人尚未完全享受到社會保障福利，許多農村殘疾人仍游離于社會保障制度之外，農村殘疾人的社會保障問題亟待解決并不斷完善[1]。通過分析西鄉縣部分農村殘疾人生產生活以及社會保障現狀，發現當前存在的主要問題，有針對性地提出解決對策，改善農村殘疾人社會保障水平。

1 研究地概況與調查方法

西鄉縣轄區總面積約為3 240平方公里。截止2018年底，全縣戶籍人口415 399人，殘疾人數9 493名，其中包括7 725名困難殘疾人和1 768名重度殘疾人。

選取西鄉縣沙河鎮、楊河鎮、柳樹鎮、茶鎮、堰口五鎮，使用統一的調查問卷對農村殘疾人的社會保障相關問題進行實地調查。在調查期間，還通過互聯網、書籍查閱了農村殘疾人的社會保障相關政策和服務條款，保證調查結論和相關政策建議的科學性及有效性。本次調查共發放問卷200份，回收193份，回收率96.5%；有效問卷180份，有效率93.3%。調查對象的選擇主要采用重點地區隨機抽取的方式，問卷采用無記名形式。

2 調查結果

2.1 養老保障狀況

2.1.1 養老保險覆蓋率低 西鄉縣殘疾人中參加養老保險人數占殘疾人總數的8.51%。自2014年新型農村和城鎮居民社會養老保險統一合并實施以來，西鄉縣參加保險的城鄉殘疾人總數為2 180人，其中已領取養老金的人數為858人，它的保障水平和覆蓋程度相對于目前西鄉縣大約9 000余人的殘疾人群體來說遠遠不夠。

2.1.2 養老保障水平低 目前西鄉縣農村殘疾人的經濟狀況較為窘迫，導致他們很少參加國家統一的社會保險制度，大多數都依靠國家面向殘疾人的政府代繳費用、特惠政策、集中供養和補貼等方式。因此就政策與實施效果而言，保障水平有限、穩定性較差，且抗風險能力弱[2]。

2.1.3 傳統保障模式支持力度不夠 西鄉縣農村殘疾老年人的主要經濟依靠是來自家庭成員之間的互助互濟，農村殘疾人養老保障的主要支撐是來自親緣關系所提供的個體支持。據第二次西鄉縣殘疾人普查數據顯示，未工作的農村殘疾人依靠家庭成員撫養的比例高達90.08%。只有政府救助、家庭供養和社會支持相互協調、相輔相成，才能有效地幫助他們緩解經濟壓力，追求更好的生活質量[3]。

2.1.4 養老保障服務體系薄弱 位于偏遠農村和貧困農村地區的殘疾人家庭，長期缺乏社會和政府的支持與幫助。在目前西鄉縣農村殘疾人的社會保障服務體系中，社會和政府的支持力度還是很薄弱，主要依靠個體和家庭的支持。由于缺乏強有力的社會保障服務體系，使得他們的生活非常艱難，在生活質量、生活水平方面的差距與普通健全人相比越來越大[4]。

2.1.5 單身比例高導致養老問題突出 截止到2018年末，西鄉縣共有人口41.54萬，其中男性21.88萬人，女性19.66萬人，男女性別比例為112.59%。從全縣的男女分布情況來看存在男多女少的狀況，更不必說西鄉縣農村殘疾人的婚配狀況。根據調查得知，被調查對象中有35%的單身殘疾人處于獨居狀態，49.4%的殘疾人處于和家人居住狀態。他們的家庭收入來源有限，養老成為日常生活中不可避免的一大難題。

2.2 醫療保障狀況

2.2.1 醫療救助水平低下 農村殘疾人的康復護理并沒有引起政府的足夠重視。在現行的有關醫療保障政策中，并沒有特別提到農村殘疾人的康復及健康護理，更談不上相關的人力、物力和財力支援[5]。此外，部分鄉鎮雖然認識到殘疾人康復護理的重要性，但專業人才稀缺，并且政府對資金的投放也不充裕，因此提升西鄉縣農村殘疾人的醫療救助水平迫在眉睫。

2.2.2 醫療救助管理不完善 國家政策規定縣級人民政府要創建獨立的醫療救助基金，并通過政府撥款、福利彩票支出、利息收入、社會捐贈等方式籌集資金[6]。但在西鄉縣大部分農村地區，醫療救助資金僅靠政府撥款，資金積累有限。同時，醫療救助的政策規定較多，殘聯與民政部門不能有效進行溝通，致使多數農村地區的醫療保障制度缺乏明確的法律法規和政策強制性。

2.2.3 醫療需求難以有效滿足 在180份有效問卷中，關于“您接受過幾次村或鄉鎮社區服務站提供的醫療康復服務”這一問題的回答，141人表示從未接受過，占被調查者的78.33%；32人表示只接受過一到兩次，占17.78%；享受過三次以上的只有7人，僅占3.89%。此外在醫療護理、飲食起居、精神慰藉和文化娛樂等社會服務方面，被調查對象中選擇最多的服務是醫療護理，這表明目前西鄉縣的農村醫療保障需求較高。

2.3 就業保障情況

2.3.1 存在就業歧視 與西鄉縣城市居民相比部分農村人文化素質較低，因此常常出現用人單位以歧視眼光來看待農村殘疾人的現象，這在無形中也增大了西鄉縣農村殘疾人的就業壓力。

2.3.2 就業途徑狹窄 大多數農村殘疾人由于長期生活在農村，受到農村的生產條件以及經濟條件的雙重制約，多數西鄉縣農村殘疾人在家從事種植業或養殖業。加之殘疾人自身的身體缺陷，他們更難勝任正常人從事的工作，就業途徑狹窄，使得西鄉縣農村殘疾人不能充分就業。

2.3.3 就業意愿較低 由于殘疾人自身身體缺陷，他們在心理和精神上存在一些影響其正常就業的問題，大多數人存有自卑、社交恐懼等心理問題[7]，出現不愿與人交流、自暴自棄、得過且過的態度，這種消極的就業觀念直接影響西鄉縣農村殘疾人就業意愿。

2.3.4 就業形勢嚴峻 據統計，目前在西鄉縣三大產業結構比中，第一產業、第二產業、第三產業結構比為23.1 ∶34.5 ∶42.4，從中可知第三產業所占比重最大。而西鄉縣農業總產值為31.4億元，高于同期的工業和服務業總產值，這表明目前農業收入是西鄉縣農村殘疾人最主要的收入來源。但對于西鄉縣農村殘疾人說，他們很難從事與農業生產相關的工作，就業能力明顯不足。

錢先[2] 從本病發病時皮毛會出現憔悴枯槁、肌表不固等癥狀，根據肺合皮毛，認為肺虛是主要病因，若肺氣虧虛不能輸精于衛表，或又因肺朝百脈，助心行血，肺氣虧虛會影響血的生成，致使腠理失于溫潤滋養，甚至血行不暢導致瘀血內阻，內臟組織失榮受損。

在180個被調查對象中，處于無業狀態的西鄉縣農村殘疾人為97人，占比高達53.9%。而處于就業狀態的西鄉縣農村殘疾人僅占17.8%，并且他們的就業途徑主要在村里自主創業，如開小賣部、理發店等，勞動能力弱或重度殘疾的殘疾人往往依靠家庭支持、政府援助以及愛心人士捐款等方式來維持日常生活。

2.4 教育保障情況

2.4.1 殘疾人與非殘疾人之間受教育狀況不平等 據政府相關統計報道，目前西鄉縣殘疾人受教育水平遠低于全縣教育發展水平。由2013年度西鄉縣殘疾人狀況及小康進程監測報告得知，全縣6～14歲學齡殘疾兒童接受義務教育的比例為42.7%，遠低于全縣適齡兒童接受義務教育的平均水平97%。18歲及以上殘疾人總體受教育程度也不高，從未上過學或只接受過小學教育的殘疾人高達75%。

2.4.2 區域和城鄉間教育投入不平等 這一不平等首先體現在政府對農村特殊教育的投入不足，特殊教育學校和特教班主要開設在西鄉縣縣城，相當一部分鄉鎮沒有設立特殊學校，甚至沒有一個特教班。加之西鄉縣農村交通條件落后、出行條件不便利，使得西鄉縣農村殘疾兒童、少年接受國家和政府普及平等教育的可能性遠遠低于城市殘疾兒童、少年。

2.4.3 農村教育水平相對落后 在所調查的5個鄉鎮中，未發現有特殊教育學校。并且鄉鎮的經濟條件和交通便利程度均落后于城市，使得農村地區的教育水平相對落后，無力發展殘疾人特殊教育。這些現象表明西鄉縣的廣大農村殘疾人群體缺乏專門接受特殊教育的場所，特殊教育資源匱乏，難以滿足農村殘疾人的特殊教育需求。

3 對策建議

3.1 努力提升養老保障水平

3.1.1 加大養老扶持力度 家庭養老和自我養老是西鄉縣大多數農村殘疾人的養老方式。政府和有關部門應加大對農村殘疾人的救扶力度，投入更多的養老保障專項資金[8]。爭取做到自我養老、家庭養老與社會養老相統一，在一定程度上減輕農村殘疾人的養老負擔。

3.1.2 實施無障礙化改造 無障礙化改造有利于農村殘疾人進行自我照顧、融入社區、參與社會，無障礙環境是實施無障礙化改造的重要條件，也是社會發展的必然要求[9]。首先，政府應根據殘疾人的不同需求特點進行房屋改造；其次，按照無障礙設施工程建設標準將他們的生活設施趨于正規化，并改造不符合無障礙標準的工程；最后，要大力推廣宣傳信息無障礙服務，公共服務機構應根據殘疾人的需要為他們提供文字提示、手語、盲文等信息交流服務。

3.2 增加醫療服務投入

3.2.1 加大農村殘疾人的財政投入比例 經濟發展是醫療救助水平得到改善的前提，政府應當增加對農村殘疾人的資金投入比例。例如政府可以利用主流媒體和公共平臺，擴大社會各界對農村殘疾人生活狀況的了解，加大福利彩票、公益金對農村殘疾人醫療救助的投入比例，進而建立安全可靠的資金投入運行機制。此外，還可以將部分救助資金用于對殘疾人進行必要的康復訓練及增設殘障設施，以提高農村殘疾人適應社會生活的能力[10]。

3.2.2 完善農村殘疾人醫療康復預防體系 相關部門要積極落實《殘疾預防和殘疾人康復條例》和《國家殘疾預防行動計劃》，推進殘疾預防教育工作，切實保障殘疾人的基本醫療衛生服務普及到農村及邊遠地區，滿足其醫療和康復需要。例如可以增設專為殘疾人服務的醫療窗口、醫護人員及特殊輔助工具，使農村殘疾人的醫療和康復服務得到可靠保障。

3.3 提升就業競爭力

3.3.1 鼓勵農村殘疾人樹立自信心 農村殘疾人要樹立正確的價值觀和就業觀，克服自卑心理，積極參與各種社會活動。同時各級殘聯應動員農村殘疾人參加各種社交活動，塑造良好的氛圍，促進彼此之間的交流與了解，消除彼此的隔離感，獲得情感上的支持。

3.3.2 建立農村殘疾人的培訓制度 有效的職業技能培訓能讓農村殘疾人獲得更多的就業機會，提升其就業競爭力[11]。培訓機構還要了解招聘單位的用人需求，幫助他們充分了解就業情況、確定擇業方向、掌握求職方法、提高就業能力。此外，政府對這些用人單位予以稅收方面的待遇優惠，促使更多的用人單位積極聘用農村殘疾人，改善他們的就業狀況。

3.4 深化特殊教育教學改革

3.4.1 加強統籌規劃 各鄉鎮要充分結合本地實際情況制訂特殊教育提升計劃，堅持特教特辦、重點扶持原則，合理安排相關資金，切實解決制限制殊教育事業發展的瓶頸問題。例如可以通過政府倡導城鄉實行對口幫扶政策，鼓勵城區的特殊教育老師定點定期下鄉教學，使特殊教育資源向農村流動。

3.4.2 建立工作機制 教育、財政、民政、殘聯等相關部門要明確目標任務進行密切配合，努力發揮作用最大化。縣政府及各鄉鎮要建立政府領導個人責任制、相關部門協同推進實施的工作機制，促進農村殘疾人教育扶持政策能夠層層落實。并將工作業績納入到縣、鄉主要負責領導的績效考核中，確保計劃能夠如期完成。

3.4.3 健全課程教材體系 按照國家義務教育課程標準，結合殘疾學生的特點和需求，制訂聾、盲和培智三類特殊教育學校課程標準，努力做到特殊教育教材建設涵蓋所有學科所有年級。注重培養殘疾學生積極樂觀、自力更生的精神；最大限度地發掘殘疾學生的潛能；強化殘疾學生的生活技能和社會適應能力[12]。

3.4.4 改革教育教學方法 實行特殊化教育，對農村殘疾學生進行針對性教學。通過開展“醫學治療與教學實踐相結合”的活動，幫助農村殘疾學生提高康復水平和知識接受能力；加強特殊教育師資隊伍建設，對農村殘疾學生進行家教式教育。這不僅可以拓寬西鄉縣農村殘疾學生接受特殊教育的途徑，還能優化特殊教育教學方法，有利于西鄉縣農村殘疾學生提高文化水平。

利益沖突無