公眾參與和政府監管對環境規制滿意度的影響

摘要：近年來，中國經濟社會發生了翻天覆地的變化，工業化與城鎮化創造了諸多奇跡，環境問題也接踵而至。若把經濟發展比作一輛汽車的油門，環境規制就是這輛汽車的剎車。必要的減速和剎車是在經濟發展路上需要我們關注的焦點問題。當前，政府主導的治理模式逐漸不能滿足環境治理的現實需要，公眾參與國家的環境規制是當前社會的必然要求和趨勢。本文基于績效和期望模型的雙重視角，采用2015年中國社會綜合調查的數據對環境規制滿意度與公眾參與和政府監管的關系進行了實證研究。研究結果表明，公眾參與和政府監管對環境規制滿意度均有顯著的正相關關系，特別要注意的是，公眾注重參與的結果顯著性水平高于參與過程，且與環境規制相關的法律法規政策在其中起到了非常重要的作用。

關鍵詞：公眾參與;政府監管;環境規制;多元共治;滿意度

一、前言

黨的十九大報告指出，要著眼解決突出的環境問題，就要求構建一個高效的環境治理體系，它由政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同構成。從單維到多元，從管理到治理，多元共治成為新時代環境治理體系的重要內容和鮮明特征，這既是生態文明建設復雜性、全局性和長期性的客觀反映，也是環境治理現代化的必然要求，是建設中國特色社會主義生態文明的必由之路。當前，我國環境規制效果不斷提升不僅依賴于政府制度化的監管政策，也依靠于非制度化的如各種環保組織、第三方機構、公民等社會主體的參與。其中，非制度化的公眾參與中響應最多的當屬公民個人，這一社會主體采用最為廣泛的維權手段多為信訪、舉報、司法維權等。我們想要把握我國目前的環境規制現狀，就需要掌握公眾對我國環境監管和政府環境規制水平的滿意度，了解政府監管力度的增強和公民參與治理過程的多少能否有效的提升公民對政府環境規制工作的滿意度。從而從中發現一些宏觀層面的問題并找到解決措施和未來發展的對策。

本文將利用2015年中國綜合社會調查（CGSS2015）數據對政府監管、公眾參與和環境規制滿意度三者之間的關系進行實證分析。

二、文獻綜述與假設

1965年，卡多佐（Richard Canbzo）將顧客滿意度概念引入市場營銷，此后關于顧客滿意度的研究在學術界興起。20世紀80年代，顧客滿意度理論被正式提出并迅速推廣。1989年美國著名學者費耐爾剔除了多因素組成的計量經濟學模型——費耐爾模型。這一模型將顧客購買商品或服務的心里感知與數學模型相結合，運用偏微分最小二次方求得一個指數，得到顧客滿意度指數。此后，逐漸有學者將這一概念引入到公共服務各領域。

在國內，公共服務滿意度的影響因素多運用實證方法來探究。研究可以分為宏觀和微觀兩個層面。宏觀上，有學者從財政體制、晉升激勵、地方經濟發展水平等方面開展研究。高琳使用縣級政府微觀個體樣本進行分析，得出地方財政自主權的增強在一定程度上可以提高居民的公眾服務滿意度。陳世香等人基于2011年中國社會綜合調查（CGSS2011）和各省統計年鑒數據，研究了個體生活水平變化對居民地方公共服務滿意度的影響。馮菲、鐘楊認為公眾對地方政府的信任和支持會影響公眾對當地政府公共服務領域的滿意度。

公眾滿意度指標作為環境治理的重要評估標準受到了越來越多的關注，郝瑞彬認為公眾參與環境管理已成為社會發展的必然趨勢。2014年新修訂的《環境保護法》中明確規定“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”，并對“公眾參與”作了專門規定，《環境影響評價法》、《水污染防治法》等法律也明確了環境影響評價、水污染防治等生態環境治理過程中的公眾參與權。當前，無論是政府部門還是社會公眾，對于環境治理的需求都在增加。公眾對政府的環境規制滿意度是一種個體的主觀感受，因此需要在微觀層面進行探究。梳理相關文獻發現，有關滿意度的解釋模型主要包括兩種視角：績效模型視角和期望模型視角。本文將借鑒這2個視角把環境監管和公眾參與納入分析框架構建新的理論模型，對環境治理滿意度的影響機理進行深入研究。

在績效模型中，公眾對政府的評價好壞和滿意度的高低反映了政府績效水平。環境規制績效的提升依賴于政府的環境監管效果和公共服務質量的提升。由于環境資源是一種外部性極強的公共資源，因此非常需要政府進行強有力的監管。當政府重視環境規制并且取得一定的成效后，公眾對于政府的環境規制工作滿意度也會相應提升。因此，環境治理滿意度會受到政府監管力度的影響。由于環境規制具有一定的外溢性，地方政府作為理性的經濟人，可能會出現搭便車現象，因此對政府工作的監督就非常必要。環保考核和行政問責是一種有效的行政監管工具。如各省在年度目標責任考核制中的GDP分值下調，生態環保指標分值增加;從中央到地方的各種形式的環境問責，都產生了顯著的效果，也相應地促進了公眾對于環境治理工作的滿意度的提升。因此，提出如下假設：

H1：環保問責力度與政府環境規制滿意度正相關。

黨的十九大報告指出，提升法治化程度的最終目標是要完善公共法律服務體系，更好滿足人民群眾的法治新需求。建立較為全面的法律制度，保護了公民環境權，同時拓寬了公眾參與環境保護的渠道，使得公眾參與過程更有組織性、有效性，可以及時、全面地反饋參與結果”。此前，黨的四中全會也明確要把法治化建設水平納入到政府領導干部的考核指標中，2015年《法治政府建設實施綱要》明確了我國法治政府建設的時間表和實現法治政府目標的具體操作性指引。可見，政府依法辦事水平也會影響公眾的滿意度。政府監管的成效和服務質量會伴隨政府的依法辦事水平、法律體系規范程度的提升而提升。進而政府的環境規制成效也會進入良好的發展水平，公眾對于環境規制的滿意度也會相應提升。因此，提出如下假設：

H2：環境治理法治化水平與環境治理滿意度正相關。

在期望模型中，滿意度是一個較為主觀和非絕對的概念，可以用現實與期望的績效之差來表示。當公眾的期望能夠得到有效的滿足時，公眾滿意度會顯著提升。實際上，公眾的期望是基于自身的感受，不能用客觀的實際表現來加以量化。我國正在全面深化改革優化，政府職能也在發生較為明顯的變化，更多的公眾參與納入到政府管理工作中來。公民希望政府可以開辟一條有效的參與渠道，為他們提供參與的機會。公民的參與度越高，他們的期望也越容易滿足。本文使用公眾參與政府規制的過程和結果有效性來衡量公眾期望滿足程度。因此，提出如下假設：

H3：信訪過程順暢度與環境治理滿意度正相關。

公眾參與環境規制的最終目的是影響政府決策，進而實現自身利益訴求。公眾向政府反映的情況，往往存在得不到有效反饋進而問題擱置的情況。公眾參與環境規制的結果有效性是規制的彌補手段和約束機制。公民參與管理結果的有效可以幫助政府發現其自身不能發現的問題和市場機制不能解決的問題，公民采用信訪、訴訟等方式伸張自己的利益，如果最終結果得到滿足，便可以提高其對于環境規制的滿意度，還可以提高社會整體的有效和公平。基于此，本文提出如下假設：

H4：信訪結果能解決問題與環境治理滿意度正相關。

性別、年齡、最高學歷、個人年收入水平、政治面貌等人口學特征變量可能也會對公民對政府規制的期望產生一定的影響，從而影響環境規制滿意度，故選擇以上指標作為控制變量，進行分析并構建模型。

三、研究設計

（一）數據來源

文中所使用的數據來源于2015年中國綜合社會調查（CGSS2015）數據。中國綜合社會調查是我國第一個覆蓋全國且持續調查的大型綜合社會調查項目，問卷共分為A～F六個模塊，為本文的研究提供了全面可靠的關于中國人和中國社會各層次的數據。CGSS2015對全國28個省市、自治區及其下屬的125個縣（區），500個街道、鄉（鎮），約1000個居民委員會、村民委員會中的4萬多個家庭中的個人進行了入戶問卷調查（除去臺灣省，海南省，西藏自治區，新疆維吾爾自治區，香港特別行政區，澳門特別行政區），經統計，原始有效問卷10968份。

為了進一步提高研究的準確性，對所研究的問題涉及的具體數據進行了進一步處理。

（二）變量選擇與數據描述處理

1.被解釋變量

公民對政府環境規制工作滿意度的評價指標來自于CGSS2015中B模塊的b158（您對政府在以下工作方面的表現是否滿意-環境保護）作為模型中的被解釋變量。該問題量表分值為反向分值，因此將數值取相反數，數值越大，越滿意。

2.解釋變量

為了探究H1假設，本文選用有關環保的問責力度與環境監管依法辦事水平，對政府的環境監管情況進行衡量。衡量指標的數據來源于CGSS2015中F模塊的f131（以下社會治理工作依法辦事水平如何-環境污染的治理）和f253（他們是否會被問責-政府領導片面追求產值，對企業排污疏于監管，造成環境惡化）。兩個問題的量表為1-5分，分值越高，說明政府的依法辦事水平和環境監管力度越大。

為了探究H2-H4假設，即關于公眾參與方面，本文選用CGSS2015中F模塊的f181（您是否同意以下說法-信訪不會受到阻礙）和f182（您是否同意以下說法-信訪能夠解決問題）對公眾參與水平進行衡量。兩個問題的量表為1-5分，分值越高，說明公眾越愿意參與。當公民遇到有關環境污染的問題時，可以向政府有關部門進行舉報或是信訪。自2006年我國《環境信訪辦法》實施以來，各級部門都積極響應，所以信訪處理得好壞，直接關系到環保部門在人民群眾中的形象。因此，選用以上兩個指標來反映公眾參與的情況。

3.控制變量

滿意度調查是公民基于自身的主觀判斷進行的，因此，會受到公民自身特征的影響。本文將A模塊人口特征中涉及的性別、年齡、政治面貌、受教育水平、個人去年收入作為控制變量。其中，將“性別”中的變量“女性”由2改為0;年齡由“出生日期-年”與2015年作差取絕對值得到;“政治面貌”中的變量將“中共黨員”設置為1，其他設置為0;“受教育水平”將原有的分類方式改為“小學及以下”、“初中、中專等”、“高職、高中等”、“大專、大學等”、“研究生及以上”五類。

需要說明的是，問卷中一些指標中涉及“無法回答”、“拒絕回答”等選項在處理過程中設置為缺失值。

有關以上涉及的評價指標的具體描述如下表所示。

四、結果分析

（一）描述性統計分析

由于CGSS2015中F模塊是抽樣調查部分，經統計，共有3777人參與了該項調查。因此對涉及的變量分別進行了全樣本和子樣本兩次統計，其中被解釋變量、解釋變量和控制變量的平均值、標準差和極值總體一致，說明子樣本具有良好的代表性，可以較好地反映出全樣本的特征;關于個人年收入一項的最大值發生了顯著性變化，回歸到具體樣本分析，結合生活實際，可能是由于全樣本中的統計錯誤導致。在被解釋變量對政府環境規制的滿意度而言，-5表示非常不滿意，-1表示為非常滿意，均值為-2.703。選擇一般和滿意的占比分別為33.06%和42.47%，說明大多數公民對政府環境規制的行為持基本滿意的態度。

在解釋變量中，依法辦事水平均值高于問責力度，說明被調查對象認為政府依法辦事水平是高于問責力度的。但整體上均值均未超過3，說明整體上被調查對象認為政府依法辦事水平和問責力度還不夠。

在控制變量中，性別平均值為0.469，標準差為0.499，說明性別分布較為均衡，其中最年長者為98歲，最低年齡為18歲，可見被調查對象均已成年。對于受教育水平而言，其均值為2，即為初中或同等學歷水平，與我國九年制義務教育實際情況相符。對于政治面貌而言，平均值為0.102，稍高于實際水平0.065[1]。可能是由于黨員數量統計口徑不同導致。

（二）回歸分析

總體來看，子樣本對于全樣本而言就有良好的代表性，故在回歸分析階段選用子樣本3777個樣本進行分析。結果如表 2 所示。

模型1為控制變量與被解釋變量的回歸。可以看出，性別和政治面貌對于政府環境規制滿意度無顯著性影響;年齡與政府環境規制滿意度呈正相關，年齡越大，對政府環境規制越為滿意，在控制了其他變量后，年齡每增長1歲，對環境規制越為滿意的概率增加0.56%;受教育水平與環境規制滿意度呈現負相關，在控制了其他變量后，受教育水平每增加一個水平，對環境規制越不滿意的概率增加7.4%。這可能是由于受教育水平較高的被調查對象更多的關注與政府的相關行為，對環境規制問題更為敏感且迫切，導致受教育水平較高的人群對環境規制滿意度較低;個人年收入水平與環境規制水平雖然顯著相關，但相關系數極小，OR值為1.0000，即個人年收入的變化對環境規制滿意度的影響不明顯。

模型2在模型1的基礎上增加了解釋變量f181和f182，即公眾參與對政府環境規制滿意度有較為顯著的正相關關系。在控制其他變量不變的情況下，信訪順暢度每增加1個滿意水平，被調查對象對政府環境規制滿意度越滿意的概率是較低水平的1.1658倍;同理，信訪越能解決問題，對政府環境規制的滿意度就越高。在加入這兩個解釋變量后，同時削弱了年齡和個人年收入的顯著性水平。

模型3在模型1的基礎上增加了解釋變量f131和f253，即政府監管對環境規制滿意度有較為顯著額正相關關系。在控制其他變量不變的情況下，政府依法辦事水平每增加1個水平，環境規制滿意度就越為滿意的概率將是較低水平的2.37倍;同理，政府問責力度越強，對政府規制滿意度就越高。在加入這兩個解釋變量后，對年齡和收入的顯著性水平有不同程度的削弱作用。

模型4包含所有解釋變量和控制變量。其中控制變量中僅受教育水平的顯著性較強且為負相關;政府監管和公眾參與亮相對環境規制滿意度都有顯著的提升，其中依法辦事水平的影響最大。

（三）本文以上的假設均得到有效驗證。穩健性檢驗

公眾參與環境規制除上文提及的環境信訪辦法以外，還可以進行司法訴訟。為了驗證上述回歸結果的穩健性水平，將衡量公眾參與的信訪指標更換為CGSS2015中F模塊的f10（如果居民向法院起訴要求上面這家企業[2]賠償損失，您認為一審判決出結果的速度會有多快）和f11（如果居民勝訴，但是那家企業不履行，居民申請強制執行，您估計最可能怎樣）問題，來衡量公眾參與水平的有效性。兩項指標分值越大，公眾參與的有效性越強。穩健性檢驗如表 3 所示。

模型1為控制變量與被解釋變量的回歸，模型2在模型1的基礎上增加了解釋變量f10和f11，模型3在模型1的基礎上增加了解釋變量f131和f253，模型4包含所有解釋變量和控制變量。總體來看，穩健性檢驗結果和回歸分析結果基本一致，文中所設定的模型和實證分析結果具有良好的穩健性。

五、結論與建議

（一）加大政府監管力度有利與環境規制滿意度的提升

我國生態治理體系和國家治理能力現代化正在逐步提升和完善，對于環境問責機制也在逐步增強。實證分析結果表明，政府依法辦事水平和問責力度的加大都有利于提升環境治理滿意度。在政府績效考核內，應考慮增加環保考核指標的比重，落實發揮問責作用，把環境問責辦法和有關政策落到實處。與此同時，應該盡快完善環保和環境規制相關的法律法規政策，加大監管、懲處力度，做到有法可依，有法必依，構建完善的監管和問責體系，促進公眾對政府環境規制滿意度的提升。

（二）公眾參與有利于環境規制滿意度的提升

隨著社會環境意識與主體意識的不斷提升，公眾逐漸參與到環境治理的過程中。環境治理問題是“多元共治”問題，合作治理是當今社會的必然要求。研究表明，保證公眾參與環境規制的渠道暢通，能切實解決公眾反映的問題是提升政府環境規制滿意度的關鍵所在。目前，公眾參與環境治理仍面臨“應然”與“實然”之間的矛盾，只有進一步調動政府與社會的主動性、積極性與創造性，才能積極推動公眾由“被動參與”轉向“主動參與”。

（三）依法辦事和結果導向是提升環境規制滿意度的關鍵

要提升政府環境規制滿意度，要更加注重依法辦事，做到法治化，就必須建立完善的環境規制與公眾參與制度體系，全方位保障政府面對環境問題時有法可依，公眾參與環境治理時有政策保障公眾利益。對于公眾參與而言，實證分析的結果表明被調查對象是結果導向的，這就反映出社會更加注重政府對于公眾反映的問題能否被解決，能否解決的好。這就要求有關部門在收到反饋時，要切實給予意見和解決措施，不能敷衍了事，搞形式主義，否則，不但對環境沒有起到規制作用，同時也喪失了政府的公信力。

注釋：

[1] 經公開數據測得，截止該問卷調查年份2015年，我國人口為13.75億人，中國共產黨黨員數量為8875.8萬名。

[2] F10問題延續F9問題：如果在您家附近有一家企業違反規定排放廢氣或污水，嚴重損害居民健康。如果向有關部門舉 報這件事，政府會如何處理？

參考文獻：

[1]高琳.分權與民生：財政自主權影響公共服務滿意度的經驗研究[J].經濟研究，2012，47（07）：86-98.

[2] 陳世香，謝秋山.居民個體生活水平變化與地方公共服務滿意度[J].中國人口科學，2014（01）：76-84+127-128.

首都經濟貿易大學 勞動經濟學院牛澤文