社會資本嵌入鄉村治理的路徑研究

嚴燕 朱俊如

【摘要】隨著城鎮化的深入推進，鄉村關系網絡結構發生巨大變化，村民的信任互惠關系遭到破壞。鄉村治理在轉型期內面臨內生治理基礎薄弱、鄉村秩序難以維護、鄉村文化式微等諸多困境，致使鄉村治理低效無序。鄉村社會資本與社會網絡和社會結構緊密相關，是實現鄉村有序治理的重要力量。鄉村治理的關鍵在于重建鄉村社會資本，營造鄉村文化，推進鄉村產業建設，進而提升鄉村治理能力，優化鄉村治理結構，最終實現鄉村振興。

【關鍵詞】鄉村治理? 社會資本? 多元善治? 鄉村振興

【中圖分類號】D422.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.02.014

文獻回顧與問題提出

鄉村治理是我國基層治理的基礎。在古代，中央政府通過層級官僚制加強對鄉村社會的行政控制，同時運用儒家倫理道德塑造鄉民的意識形態和倫理綱常，從而保證社會的穩定和發展。進入現代社會，隨著城市化的不斷推進，鄉村發生變革的同時也面臨著一系列轉型危機。學界有關鄉村治理的研究主要聚焦于鄉村治理存在的問題、村民自治、鄉村治理模式、鄉村治理經驗與鄉村治理變遷等五個方面。有學者指出，當前農村面臨著頂層設計不完善、制度機制不健全等問題，農村治理亟需從傳統鄉村管理方式向新型農村社區治理模式轉型。[1]在村民自治方面，有學者通過分析發達地區農村的村民自治，發現僅有民主選舉難以實現鄉村善治，配套的制度安排也是必要條件。[2]鑒于當前社會分層的現實，學者們提出不同的治理模式，其中以“村鎮并列自治”模式和“縣政、鄉派、村治”的治理結構較為典型，前者即村民自治組織直接對接縣，鎮的自治權和村民自治權相等;后者即縣作為國家在農村的基層政權，擁有更多的自主性，鄉是縣政府的派出機構，專事政務和指導村民自治，村民委員會主要從事村民自治工作。[3][4]同時，基于當前新農村建設的客觀實踐，學者總結、對比、提煉其中鄉村自治的新方法、新途徑，例如，“楓橋經驗”和“八鄭規程”的共性在于增強了鄉村主體的民主意識，形成了社會治理的認同模式。[5]除截面研究外，也有學者以社會變遷為視角，開展有關鄉村治理的歷時性和共時性理論研究，指出公共性在農村社會中經歷了一個曲折的歷史變遷過程，當前農村公共性衰落，重新構建農村社會公共性的關鍵在于以集體經濟為載體、以土地增值收益為媒介和以法制為保障。[6]

實踐上看，在我國城鎮化加速推進過程中，鄉村社會結構發生了深刻變化，鄉村內部的社會網絡結構遭到破壞，村民之間的關系支離破碎，社會資本匱乏，鄉村治理面臨內生治理能力弱化、鄉規民約失效等前所未有的挑戰。作為一個有別于城市的社會空間，鄉村固有的文化傳統及其風俗習慣，使得鄉村難以以與城市相同的且標準統一的模式進行治理。鄉村治理雖然依賴正式制度，但同時也受到非正式制度的影響。[7]鄉村作為一個基層自治組織，在行政手段并不完善或難以滲透的情況下，相關政策的實施往往更多地依賴基層社會的配合和參與，因而從鄉村內部著手，“由內到外”地把握鄉村社會結構及相關治理利益關系至關重要。有鑒于此，本文以鄉村社會資本為著眼點，探討社會資本與鄉村治理的內在邏輯，勾勒鄉村治理的實踐路徑，以期完善鄉村治理的相關研究。

社會資本：鄉村治理的重要力量

長久以來，我國傳統鄉村以血緣、地緣為基礎，村民們置身于家庭、村落、宗族、國家等構成的同心圓式的社會網絡結構中，大多時候關系融洽。然而，在市場經濟大潮沖擊下，傳統鄉村社會發生了變化，大量村民外出務工，村民的集體關聯被削弱，思維方式和行為方式日漸個體化、松散化，社會凝聚力減弱，村莊治理的難度逐漸增加。在現實困境下，培育鄉村社會資本，挖掘鄉村內生的治理機制，為鄉村治理奠定社會基礎尤為重要。

有關社會資本的研究可追溯至20世紀70年代早期，在法國社會學家皮埃爾·布迪厄對社會空間的研究之上逐漸發展起來。他認為，社會資本和社會網絡、社會結構緊密相關，“社會資本是實際或潛在資源的集合體，它們與或多或少制度化了的相互認識與認知的持續關系網絡聯系在一起”。[8]此后，詹姆斯·科爾曼、弗朗西斯·福山、羅伯特·普特南等學者從不同領域對社會資本進行了拓展和深化。當前，學界對社會資本的界定仍然存在爭議，羅伯特·帕特南提出的概念相對得到較多認可，他認為，“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”。[9]這一界定著重強調了社會資本中信任、規范和網絡三要素，認為社會網絡是社會資本的關鍵部分，能夠產生互惠的規范和信任。社會資本理論認為，網絡關系提供了村民與其他主體溝通的平臺，它是內嵌于社會結構中村民與鄉村、村民與國家以及鄉村與國家之間的關系。構建鄉村治理機制，實際上就是政府、村民以及第三方組織等多元治理主體在相互信任的基礎上，堅持以鄉村公共利益為出發點和落腳點，通過塑造多元治理主體的社會關系網絡，建立利益表達與協商合作機制，使鄉村治理過程中的工具理性與價值理性實現高度契合，進而達到協調各利益主體、促進鄉村持續發展的目的。顯然，鄉村治理和社會資本之間存在必然的內在邏輯關系，社會資本是鄉村有序治理的重要力量。社會資本可以通過社會信任、關系網絡、共同規范等要素緩解鄉村治理中的沖突，推動鄉村治理多元主體的協同合作。正是在此意義上，鄉村社會應復歸于鄉村，按照鄉村社會的基本發展規律與實踐邏輯進行治理，而鄉村社會資本能夠為優化鄉村治理結構、粘合鄉土社會、實現鄉村振興提供有效助力。

社會轉型期下鄉村治理的現實困境

鄉村社會結構變遷，村莊社會網絡斷裂。在傳統社會中，囿于鄉村社會的封閉性，多數村民世代聚居在一個村莊，形成熟人社會。因此，無論是對個人私事還是村莊集體事務，村民的參與熱情高、集體行動力強。受到市場經濟的沖擊，鄉村的社會結構發生變化，鄉村原有的關系網絡斷裂，鄉村內生治理基礎不斷減弱。村民之間的熟人關系逐漸轉變為半熟人關系，甚至陌生人關系，村民之間的信任弱化，村民的一致行動力減弱，鄉村公共事務治理難度增加。再者，流入城市的鄉民，受到現代化和城市化的影響，其行為方式與留守鄉村的鄉民差異愈發明顯。意識行為發生變化的鄉民其傳統的親情和地緣意識淡薄，很難合作協調，[10]村級組織內生性合法權威被弱化，鄉村治理低效而無序。

鄉規民約失效，村莊秩序失范。在鄉村場域中，村民是鄉村網絡關系網上的節點，村規民約是其在日常生活生產中自然而然形成的約定俗成的行為規范，承載著鄉土社會的倫理性和契約性，村民對其有著高度認同。當前，隨著農村人口向城市的大規模流入，單個、分散的村民個體與村莊的關聯度急劇下降，傳統的鄉規民約形同虛設。另外，隨著村民自組織能力的下降，村規民約的懲戒作用逐漸弱化。當村莊中生態環境、治安維護等方面出現問題時，村民的正常利益無法得到有效保障，村規民約的權威性受到質疑，村干部的信任危機不斷增加，村莊秩序面臨失范危機。

傳統文化式微，現代文化接續困難。傳統社會中，國家通過等級制對上層系統進行控制，但“皇權不下縣”，下層鄉村社會主要是由鄉紳或者宗族來維持日常秩序，傳統文化潛移默化的熏陶和塑造也在其中發揮重要作用。新中國成立后，作為鄉村治理手段的傳統文化思想一度被嚴重打壓。改革開放后，市場經濟的發展加劇了社會結構斷裂和社會分層，鄉村文化成為“無本之木”。一方面村落文化被擠壓，權力、資本和外來文化帶來的利益紛爭削弱了村落共同體熟人間的信任;另一方面，現代社會的多元價值觀對鄉村傳統價值體系產生了沖擊，鄉村文化出現衰落凋敝。

城鄉發展缺乏整體規劃，鄉村經濟發展落后。我國鄉村治理模式經歷了政社合一、鄉政村治再到多元善治的發展歷程，既反映了國家在鄉村治理過程中的探索，也體現了國家對鄉村治理的重視。但現實中，長期積淀形成的城鄉二元結構并無改變，城鄉差距仍然巨大，落后地區差距尤甚，城鄉經濟發展不均衡局面長期存在。其中緣由以缺乏城鄉發展的整體規劃為最。長期以來，政府對城市的投入遠遠大于鄉村，極大影響了鄉村公共物品的供給及公共服務的改善。另外，在加快推進城鎮化建設的政策目標下，農村建設缺少明確的方向，盲目地以城市社區的標準來推進和評估農村社區的發展，未必真正符合鄉村發展的現實。[11]

社會資本的嵌入：鄉村治理的實踐路徑

培育社會資本，夯實關系網絡的制度基礎。鑒于在社會轉型背景下，鄉村集體行動力減弱，鄉村內生制度基礎受到影響，實現鄉村善治首先應培育鄉村社會資本，提高鄉民自治能力。要充分調動鄉村治理主體的積極性，重視鄉規民約、鄉村文化等鄉村社會資本，健全多方參與的治理平臺，增進鄉民的政治信任，積極推進鄉村治理的現代化轉型。其次，健全制度體系，塑造村組織權威，為鄉村關系網絡建設提供制度保障。完善考核獎懲、政務公開機制，明晰鄉鎮政府和村級組織的工作任務，強化官員的責任意識，改變基層官員“無為而治”的治理理念。最后，要考慮到鄉村的傳統文化及風俗習慣的差異性，因地制宜地采取不同治理模式，讓村民從心理上認同基層組織，認可組織內生權威，主動配合基層組織的工作。

改善鄉村治理環境，增進村民信任。對鄉村社會而言，因國家的正式制度和非正式制度混合其中，鄉村治理具有復雜性。其中，非正式制度的實施需要權威主體進行引導，鄉村可以搭建平臺吸引社會各界精英參與鄉村建設，為鄉村治理出謀劃策。除此之外，要改善鄉村治理環境，發揮精英優勢，增進村民信任。一是構建社會精英參與鄉村治理的制度。縣鄉可以通過正規程序聘任社會精英，聽取他們對鄉村經濟發展或者重大事務決策等方面的意見，發揮其“領頭羊”作用，提升村民鄉村治理的參與意愿。二是健全鄉村治理機制。拓寬治理渠道，制定靈活的工作機制，通過新媒體信息溝通、重大事宜集體協商等制度調動村民積極性，實現村民自治與政府治理的有效對接。

整合傳統與現代鄉村文化，促進鄉村文化轉型。文化凝聚著鄉村社會力量，并以其獨特方式影響鄉村社會的內部形態，制約村民自治的治理進程。因此，一要重塑鄉土文化，建構鄉土文化認同。重視傳統節日，使村民在心理上產生接納感，形成較強的歸屬感，增強鄉村的凝聚力。二是發揮模范作用，倡導新的價值觀念。基層官員和黨員不僅以身作則，還可通過宣傳教育、文化活動等喜聞樂見的方式，弘揚鄉土文化的精髓，促進村民形成完整的價值認知體系。三是建設鄉村文化組織，回應鄉民的文化訴求。鼓勵鄉村文化組織的發展，引導有共同興趣愛好的村民成立文化組織，給予資金扶持和規范管理，以此吸引更多的人參與到文化活動之中。

發展鄉村產業，推進鄉村建設。在鄉村社會中，產業興旺為鄉村振興提供物質保障，完善的現代化產業體系，會增進村民之間的信任，社會資本也會得到強化。因此，社會資本嵌入鄉村治理的關鍵在于鄉村產業的發展。一是繼續加大鄉村投入，吸引社會力量參與鄉村建設，優化投資環境，鼓勵大型企業在鄉村興辦項目、產業園區，因地制宜地發展鄉村產業，形成規模效應。二是完善農村信貸投入機制，整合農村金融機構的社會經濟資源，為農民提供充足的小額信貸，激發基層組織的活力，實現鄉村社會的穩定有序發展。三是完善基層工作者待遇，吸引優秀人才回鄉創業。利用社會資源，帶動更多人回鄉投資。加大和科研院校的聯結，攻堅農業技術，合理發展農業產業。

鄉村不同于城市，鄉村是由熟人關系編織而成的社會關系網，鄉村治理的關鍵在于保障村民和村組織的自主性。面對當前鄉村治理中存在的種種挑戰，尤其是鄉村內生治理能力的匱乏，亟需重建社會資本，聚集零散的社會力量，促進國家外生性正式制度和鄉村內生性非正式規則的融合，激發鄉村組織和村民合作治理的積極性。只有將村民聚合在一起，增強村民的鄉村認同感，培育鄉村的公共精神，鄉村治理才能最終實現善治。

（本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目“鄉村振興戰略下鄉村生態合作治理的行動邏輯與機制創新研究”與江蘇省社會科學基金項目“基于利益博弈的農民集體行動及鄉村生態合作治理研究”的階段性成果，項目編號分別為：20YJC810016、18ZZB006）

注釋

[1]曹立前、尹吉東：《治理轉型：從傳統鄉村到新型農村社區》，《農村經濟》，2016年第11期。

[2]賀雪峰：《鄉村治理的制度選擇》，《武漢大學學報（人文科學版）》，2016年第2期。

[3]溫鐵軍：《如何進行新一輪農村改革》，《山東農業（農村經濟）》，2003年第3期。

[4]徐勇：《縣政、鄉派、村治：鄉村治理的結構性轉換》，《江蘇社會科學》，2002年第2期。

[5]祝麗生：《現代鄉村社會治理機制創新研究——從“楓橋經驗”到“八鄭規程”》，《公安學刊——浙江警察學院學報》，2013年第3期。

[6]武中哲、韓清懷：《農村社會的公共性變遷與治理模式建構》，《華中農業大學學報（社會科學版）》，2016年第1期。

[7]楊嶸均：《論正式制度與非正式制度在鄉村治理中的互動關系》，《江海學刊》，2014年第1期。

[8]周紅云主編：《社會資本與民主》，北京：社會科學文獻出版社，2011年，第2頁。

[9][美]羅伯特·帕特南：《使民主運轉起來》，王列譯，北京：中國人民大學出版社，2015年，第216頁。

[10]李傳喜、張紅陽：《內生型鄉村治理的機制與路徑研究》，《江漢大學學報（社會科學版）》，2017年第2期。

[11]姜玉欣、王忠武：《我國鄉村治理的趨勢、問題及其破解路徑》，《理論學刊》，2016年第6期。

責 編∕桂 琰（見習）