航天發(fā)射試驗，到底要不要服從政府管理？
——從星艦SN-9 推遲發(fā)射說起

文/ 江山

1 月28 日，太空探索技術(shù)公司（SpaceX）曾計劃在得州博卡奇卡試驗場對其“星艦”SN-9 試驗箭進行一次亞軌道飛行。但該計劃由于未得到美國聯(lián)邦航空局（FAA）的批準(zhǔn)而被推遲到2 月2 日進行。FAA 稱，太空探索技術(shù)公司在去年12 月的“星艦”SN-8發(fā)射中違反了其“星艦”試驗箭發(fā)射許可證的規(guī)定，引發(fā)了一項調(diào)查，導(dǎo)致“星艦”SN-9 試驗箭試驗工作的推遲。

一次任性的違規(guī)發(fā)射

在“星艦”SN-8 飛行前，太空探索技術(shù)公司曾請求FAA 對其為“星艦”辦理的FAA 亞軌道飛行許可證給予一項豁免。FAA 拒絕了這項請求，但太空探索技術(shù)公司仍不管不顧地實施了這次發(fā)射。該公司認為這次飛行是成功的，盡管火箭在著陸時發(fā)生了爆炸。這次事故并未有人員傷亡或第三方損失的報告，但FAA 認定太空探索技術(shù)公司在未經(jīng)豁免的情況下繼續(xù)實施發(fā)射違反了其許可證規(guī)定。FAA 規(guī)則要求持有“星艦”這類可復(fù)用運載器許可證的各公司要達到每發(fā)射10000 次最多只能有1人傷亡。給任何個人帶來的傷亡風(fēng)險則不能超過100 萬分之一。

由于此次違規(guī)，F(xiàn)AA 要求太空探索技術(shù)公司對那起事故開展一項調(diào)查；影響德州博卡奇卡發(fā)射場公共安全的所有測試被暫停，直至調(diào)查結(jié)束和FAA批準(zhǔn)該公司旨在保護公共安全的整改行動。FAA 表示，只有在對太空探索技術(shù)公司采取必要措施來遵守監(jiān)管要求的情況感到滿意之后，才會批準(zhǔn)后續(xù)飛行。經(jīng)過幾天時間，在認定太空探索技術(shù)公司符合所有安全和相關(guān)聯(lián)邦規(guī)定后，F(xiàn)AA 準(zhǔn)予太空探索技術(shù)公司按照其發(fā)射許可證開展“星艦”SN-9 飛行任務(wù)。

聲稱要“生于地球,葬于火星”的太空探索技術(shù)公司創(chuàng)始人馬斯克對此感到不滿。馬斯克是美國商業(yè)航天活動的先鋒，他的太空探索技術(shù)公司已在對其“獵鷹9”和“重獵火箭”第一級進行常態(tài)化回收和重復(fù)使用。這些火箭會在起飛約9 分鐘后,采取垂直軟著陸方式落到發(fā)射臺附近的地面上,或部署在海上的自主式“無人駕駛駁船”上。這些著陸回收的精度引人矚目。但太空探索技術(shù)公司想要讓其下一代“星艦”系統(tǒng)更加讓人癡迷,該系統(tǒng)將用來把人員和有效載荷送往月球、火星和其他遙遠目的地。敢于叫停如此引人關(guān)注發(fā)射試驗的FAA 到底是何方神仙呢？

▲ 太空探索技術(shù)公司“星鏈”衛(wèi)星發(fā)射

美國的商業(yè)航天管理體制

美國航天界一直是由美國宇航局主導(dǎo)。進入新世紀(jì)，美國的商業(yè)航天在整個航天產(chǎn)業(yè)中所占的份額變得越來越大，這是過去一直以政府為主導(dǎo)的美國航天發(fā)展過程中的新趨勢，也是美國航天戰(zhàn)略有史以來最大的一次轉(zhuǎn)型。私營公司成為研發(fā)制造航天運載工具等的主力，美國宇航局則扮演“甲方”的角色。可以說那些參與競爭招標(biāo)的商業(yè)公司才是美國航天大秀中的主角，它們的助力使美國至今都保持全球航空航天工業(yè)的領(lǐng)頭羊的位置。

在這一過程中，美國政府發(fā)揮了推動作用，在其2010 年頒布的《美國國家航天政策》中，提出要致力于鼓勵和推動商業(yè)航天發(fā)展計劃。該計劃明確提出，未來美國近地軌道載人和貨物運輸服務(wù)將由商業(yè)航天承擔(dān)，通過競爭使近地軌道載人探索活動更加便利，成本更低。同時，這樣可以加快航天技術(shù)革新的步伐，不但可以填補美國現(xiàn)階段航天運輸能力的缺口，還可以開啟一種新的航天企業(yè)競爭模式。

▲ 聯(lián)邦航空管理局標(biāo)志

美國是全球最先發(fā)展商業(yè)航天的國家，商業(yè)航天管理的體制機制相對完善。

一是美國商業(yè)航天法規(guī)發(fā)展最早最成熟。自從1958年《國家航空航天法》發(fā)布以來，美國頒布了《商業(yè)航天發(fā)射法》(1984 年)、《商業(yè)航天法》(1998年)、《發(fā)射服務(wù)購買法案》(1990 年)、多版《國家航天運輸政策》、多版《美國國家航天政策》、《商業(yè)航天發(fā)射競爭法案》(2015 年)、《關(guān)于促進私營航天競爭力、推進創(chuàng)業(yè)的法案》(2015年)、《空間邊疆法案》（2020）《美國航天商業(yè)自由企業(yè)法案》（2020）等，規(guī)范、鼓勵、促進私營企業(yè)參與商業(yè)航天發(fā)射等活動。

二是美國明確了政府各部門在商業(yè)航天管理方面的職能。由美國總統(tǒng)任命、政府內(nèi)閣官員組成的航天委員會負責(zé)涉及國家安全的軍用與商業(yè)的空間事務(wù)。委員會由副總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo),成員包括美國宇航局局長、管理與預(yù)算署署長、國務(wù)卿、國防部長、商務(wù)部長和運輸部長等。目前，國務(wù)院負責(zé)軍用航天物項出口，運輸部聯(lián)邦航空管理局（FAA）負責(zé)管理商業(yè)發(fā)射與再入，商務(wù)部主管商業(yè)遙感、空間交通管理以及軍民兩用航天物項出口等，聯(lián)邦通信委員會負責(zé)商業(yè)衛(wèi)星頻率協(xié)調(diào)和分配。

美國已在商業(yè)航天發(fā)射、遙感系統(tǒng)運營以及通信衛(wèi)星業(yè)務(wù)等方面建立了準(zhǔn)入管理制度。美國航天政策法規(guī)對商業(yè)航天許可證申請流程與要求、所需承擔(dān)的責(zé)任和保險等有詳細規(guī)定。例如，在運輸部FAA 的相關(guān)法律中，明確了商業(yè)航天發(fā)射許可證申請資格、許可證類型、需要提供的技術(shù)參數(shù)（包括運載器參數(shù)和飛行參數(shù)）、從聯(lián)邦發(fā)射場發(fā)射的安全審查與批準(zhǔn)要求、有效載荷審查要求、許可證審批時限等。相關(guān)法律政策對政府機構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限以及企業(yè)和責(zé)任和義務(wù)有不同程度的說明。例如，授權(quán)運輸部長審批和發(fā)放許可證；發(fā)射服務(wù)商需購買保險和提供財務(wù)責(zé)任證明，確保其有足夠的資金賠償發(fā)射活動對第三方以及國家財產(chǎn)可能造成的最大損失。

商業(yè)發(fā)射許可

▲ 聯(lián)邦航空管理局辦公大樓

▲ “星艦”SN-9 殘骸

在航天發(fā)射領(lǐng)域，《美國商業(yè)航天發(fā)射法》是美國航天發(fā)射許可制度的法律基礎(chǔ)，該法律規(guī)定，美國航天發(fā)射許可主要頒發(fā)給在美國境內(nèi)從事發(fā)射活動或經(jīng)營發(fā)射場的個人及私營企業(yè)，以及在美國境外從事發(fā)射活動或經(jīng)營發(fā)射場的美國公民、受美國法律管轄或由美國公民控制的私營企業(yè)。由美國政府從事或代表美國政府的發(fā)射活動，以及私人在自有領(lǐng)地內(nèi)從事的涉及小型火箭的發(fā)射活動，均不在航天發(fā)射許可的范圍之內(nèi)。

按照所從事的活動，美國航天發(fā)射許可包括運載火箭發(fā)射許可和發(fā)射場運營許可兩類。FAA 負責(zé)許可的審查和批準(zhǔn)，在發(fā)射場、運載火箭生產(chǎn)或組裝地點等方面，對相關(guān)發(fā)射活動進行監(jiān)督，同時不得泄露申請者的任何數(shù)據(jù)或信息。其中運載火箭發(fā)射許可證又可進一步分為“特定發(fā)射許可”和“發(fā)射經(jīng)營許可”兩種。“特定發(fā)射許可”屬于一次性發(fā)射許可，只允許持證人個人或私營企業(yè)從事許可所規(guī)定的單項發(fā)射，許可效力在該發(fā)射任務(wù)完成后即終止。“發(fā)射經(jīng)營許可”屬于多次性發(fā)射許可，允許持證個人或私營企業(yè)在特定發(fā)射場使用某一系列運載工具發(fā)射特定類型的有效載荷，許可的有效期長達5 年。根據(jù)FAA 網(wǎng)站信息，不包括正式提交申請前的準(zhǔn)備時間，F(xiàn)AA 對運載火箭進行評審的時間為120 天～180 天。為確保FAA接受申請，申請者正式提交申請前與FAA 進行交流與討論必不可少。

商業(yè)發(fā)射場運營許可針對私營企業(yè)的發(fā)射場運營活動頒發(fā)，申請者必須表明發(fā)射場不會對公眾健康和安全、私有財產(chǎn)、國家安全或外交政策利益構(gòu)成威脅，而且同時具有向多種軌道發(fā)射至少一種型號運載火箭的能力。截至2020 年6 月份，美國拿到FAA 許可證的航天發(fā)射場數(shù)量達到了12 家。

美國航天發(fā)射許可

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FAA 的商業(yè)發(fā)射許可證辦理程序包括對有效載荷進行一項審核，意在確定其發(fā)射是否會危害公眾健康與安全、財產(chǎn)安全、美國國家安全或外交政策利益以及美國的國際義務(wù)。這一過程會涉及同其它政府部門磋商。

▲ “星艦”SN-8 起飛

▲ 發(fā)射臺現(xiàn)場航拍

總之，無論申請上述哪一種許可證，都要通過嚴(yán)格的評審程序，主要包括申請協(xié)商、政策性評估、安全評估、有效載荷評估、賠償能力的確認以及環(huán)境評估等。這一過程非常復(fù)雜,工作量很大，所需時間也較長。例如，2020 年5 月，F(xiàn)AA 商業(yè)航天運輸辦公室（AST）向泰特斯維爾-可可機場管理局頒發(fā)了發(fā)射場運營許可證，允許該局在佛羅里達州泰特斯維爾的航天海岸地區(qū)機場開展發(fā)射。包括編寫環(huán)評報告，該局花了3 年時間來申辦這項許可。

改革永遠在路上

商業(yè)航天的快速發(fā)展決定了相應(yīng)的管理制度必須做出適時調(diào)整。為了給商業(yè)航天發(fā)展提供更加合理的制度環(huán)境，確保競爭力，美國對于其商業(yè)航天準(zhǔn)入管理調(diào)整也與時俱進。

2018 年5 月，時任美國總統(tǒng)特朗普簽發(fā)了“第2 號航天政策指令”（SPD-2）。新政策指令有一節(jié)闡述了發(fā)射許可證審批工作，要求主管FAA的運輸部長針對正經(jīng)歷重大轉(zhuǎn)型而相關(guān)規(guī)則卻跟不上的航天行業(yè)，推出新的監(jiān)管體制來管理發(fā)射和再入活動。

2020 年4 月，F(xiàn)AA 下設(shè)的商業(yè)航天運輸辦公室（AST）完成重組，該辦公室主要負責(zé)商業(yè)發(fā)射和再入許可證審批。此次重組旨在提升效率、效能和問責(zé)能力，以滿足未來幾年許可證辦理需求的增加。自2012 年以來，經(jīng)AST 發(fā)放的許可證數(shù)量增加了1000%，而AST預(yù)算和人員則只增加了大約40%。

重組后的AST 下設(shè)兩個主要辦事機構(gòu)，即運行安全辦公室和戰(zhàn)略管理辦公室。安全辦公室又細分為3 個分部。其中一個將為許可證和實驗許可申請以及申請前的咨詢和豁免請求提供“一站式購物”服務(wù)。第二個分部負責(zé)分析飛行和系統(tǒng)安全性。第三個分部則負責(zé)合規(guī)監(jiān)督和檢查。

戰(zhàn)略管理辦公室下設(shè)的一個分部負責(zé)AST 的業(yè)務(wù)運行，而另一個分部則負責(zé)制定規(guī)則和其它指導(dǎo)性文件以及管理研究和外宣工作。2020 年5 月，該辦公室還按國會2018 年FAA 再授權(quán)法案的要求設(shè)立“航天港辦公室”，負責(zé)處理諸如航天港許可證審批、基礎(chǔ)設(shè)施升級改造、技術(shù)支持和宣傳推廣以及商業(yè)航天運輸基礎(chǔ)設(shè)施復(fù)原力的強化等事宜。

2020 年10 月，F(xiàn)AA 公布了新版商業(yè)發(fā)射與再入監(jiān)管規(guī)則的最終版本。該終版規(guī)則是FAA 和商業(yè)發(fā)射工業(yè)界持續(xù)多年的規(guī)則修訂工作的成果。之前相關(guān)企業(yè)稱，數(shù)十年前出臺的原有規(guī)則已跟不上行業(yè)發(fā)展和可復(fù)用火箭等新生事物的出現(xiàn)。例如，太空探索技術(shù)公司抱怨稱，由于監(jiān)管手續(xù)太麻煩，很難讓“獵鷹9”發(fā)射在該公司佛州兩座發(fā)射臺之間“動一動”。新規(guī)解決了這一問題。各公司現(xiàn)在可以為多枚同型號火箭從不同發(fā)射場發(fā)射只辦一份許可。

FAA 強調(diào)，新規(guī)意在基于性能表現(xiàn)來監(jiān)管，而不是制訂僵化的規(guī)定，以使運載廠家能夠靈活提出變通的辦法來滿足安全性要求。除終稿規(guī)則外，工業(yè)界還要審閱一系列配套文件。FAA 將通過這些“咨詢通告”（AC）來解釋各公司可如何滿足新規(guī)下基于性能表現(xiàn)的要求。2020 年12 月10 日新規(guī)在《聯(lián)邦公報》上正式發(fā)布，在發(fā)布90天后生效。

因為一直等待FAA 的批準(zhǔn)，太空探索技術(shù)公司“星艦”SN-9 試驗箭的一次試飛一直未能進行，激怒了其首席執(zhí)行官馬斯克。而航天業(yè)很多人都對太空探索技術(shù)公司竟然敢違規(guī)發(fā)射感到吃驚。FAA 方面表示，理解工業(yè)界加快節(jié)奏的愿望，雖然認識到加快動作以扶持商業(yè)航天成長和創(chuàng)新的重要性，但FAA不會對其保護公共安全的責(zé)任打折扣。通常誰都不喜歡被人管，但監(jiān)管還是非常重要的。★