建設項目竣工環保驗收存在的問題及對策建議

胡起來

湖南博登環保科技有限公司

1 引言

建設項目竣工后，除了對建設項目的主體工程進行驗收之外，還要對配套的環保設施進行驗收。新環保法實施前，環保驗收工作由環保主管部門負責組織并出具驗收意見。2015年1月1 日新環保法實施以后，經過一系列的改革和配套法律法規、技術規范的修訂完善，環保驗收工作已經變為建設單位自主驗收并出具驗收意見。建設單位成為環保驗收工作的責任主體，該變化一方面體現了國家放管服的政策要求，一方面也帶來了一些新的問題，本文主要就改革后帶來的新問題進行探討，并提出相應的對策建議，作為下一步工作重點繼續完善環保驗收制度體系。

2 建設項目竣工環保驗收的工作程序

根據相關技術規范[1]，環保驗收工作主要包括驗收監測工作和后續工作，其中驗收監測工作可分為啟動、自查、編制驗收監測方案、實施監測與檢查、編制驗收監測報告五個階段，后續工作可分為召開驗收會并提出驗收意見、形成驗收報告、信息公開等事宜。一般工作程序見圖1。

圖1 竣工環保驗收工作一般程序框圖

3 建設項目竣工環保驗收的主要內容

根據國家相關法律法規、技術規范和文件要求，對于建設項目竣工環保驗收，主要工作內容有以下幾點：（1）建設單位作為驗收工作責任主體，自行或委托第三方技術單位開展建設項目竣工環保驗收工作，主體責任由建設單位負責，環保主管部門實行監督管理。（2）建設單位對照驗收技術規范、環評報告及批復、變動清單等進行自查，發現建設項目的性質、規模、地點、生產工藝和環保措施等發生重大變化的，要及時履行審批手續。建設單位應保證配套的環保設施能夠滿足生產設施的需要，并能實現穩定達標排放，對周圍環境的不利影響控制在可控范圍內。（3）開展驗收監測與檢查工作，首先編制驗收監測方案，然后委托有資質的檢測單位進行現場監測，檢測單位應按照驗收監測方案在正常生產工況下對環保設施和環境質量實施監測與檢查，最后編制建設項目竣工環保驗收監測報告。（4）邀請專家加入驗收組，對建設單位的環保工作和建設項目竣工環保驗收監測報告進行現場檢查及評審并提出驗收意見。驗收過程中有需要整改的內容應及時整改，整改后再組織驗收組復核，無異議的方可通過驗收。（5）在建設項目竣工環保驗收監測報告和驗收意見基礎上，補充其他需要說明的事項后最終形成驗收報告，然后在全國統一的信息公開網站上公布驗收資料，同時報送環保主管部門備案。

4 建設項目竣工環保驗收中存在的問題

4.1 建設單位存在的問題

（1）法律意識淡薄。建設單位一般沒有配備環保專業人員，而且對環保相關法律法規的認識不夠，對環保手續的程序性、系統性和強制性不了解，對配套環保設施建設的“三同時”制度不清楚，具體表現為法律意識比較淡薄。（2）專業人員缺乏。建設單位因各種客觀原因和主觀因素，未設置專門的環保管理部門、未配備專職的環保管理人員，有的單位雖然設置了環保部門、配備了專職人員，又往往非環保專業人員擔任或者兼職其他崗位，對環保工作不重視不熟悉。（3）資金投入不夠。建設項目環保設施的固定資產投資收益一般情況下是不明顯的，甚至是負收益，因而部分建設單位對環保設施不愿意投入或偷工減料少投入，導致環保設施建設不規范、應有的排污口、采樣平臺和標識標牌不完善等情況普遍存在。

4.2 第三方技術單位存在的問題

（1）技術實力參差不齊。當前國家放管服政策背景下，進入環保行業的公司和人員越來越多，刺激環保行業蓬勃發展，但也給環保行業造成了魚龍混雜的局面。部分技術單位實力較差，實際上沒有專業人員，對承接的環保驗收業務缺少針對性的專業指導，提出的建議對建設單位沒有參考價值。更有甚者，小部分單位直接“提籃子”賺差價，嚴重破壞行業風氣，損害公共利益。（2）現場經驗嚴重不足。這也是技術單位實力較差的表現形式，因技術人員缺少現場經驗和專業指導，一些技術單位的技術人員對建設項目的建設內容和生產工藝等缺乏深入了解、對項目變更情況缺少敏感性、對環保設施的原理和工藝了解不透徹，甚至有認錯生產設施和環保設施的情況發生。經驗不足還體現為對建設單位的背景及項目的由來不求甚解，與建設單位人員的溝通不到位等。（3）“紅頂中介”悄然而至。當前國家去行政化的背景下，國家已經將絕大部分行政權力取消、下放，環保部門現有的行政審批職責僅有環評審批、排污許可證核發，原先竣工環保驗收由環保部門行使的行政審批職責已經取消，隨之帶來的結果是依附于環保主管部門的紅頂中介被取締。但近年的發展表明實際上環保行業另一種形式的“紅頂中介”正在崛起，而且越來越活躍，他們通過各種手段綁架環保主管部門相關人員，共同謀求不正當的經濟利益，擾亂正常的市場競爭，從而達到壟斷市場的目的。

4.3 專家評審存在的問題

（1）缺乏獨立性。建設項目竣工環保驗收工作必不可少的一道程序，專家評審及現場檢查環節。專家本應站在獨立、公正的立場發表意見，但專家評審是需要支付勞務費的，而勞務費由建設單位或由第三方技術單位支付，天然構成了債務債權關系；實際工作中建設單位或第三方技術單位往往也會邀請自身熟悉的專家，我國一直重視人情往來，礙于情面也會有所顧忌；以上種種因素，導致專家立場就會有一定傾向，有的建設項目尚不具備驗收條件同樣通過了驗收，最終損害了公共利益，破壞了生態環境。（2）欠缺專業性。各級環保主管部門建立了專家庫，但對專家任職資格的基本條件不統一，也存在一些任人唯親的現象，將個人利益凌駕于公共利益之上，導致入庫專家的專業性普遍不強，對竣工環保驗收工作了解不深，對法律法規和技術規范的理解不透徹，對建設單位和建設項目一知半解，在現場和評審會上泛泛而談，欠缺建設性和指導性的專業意見，提出的整改措施沒有可操作性。

4.4 環保主管部門存在的問題

（1）缺乏有效監管。建設項目竣工環保驗收工作從環保主管部門負責變為建設單位自主驗收后，通過近幾年的運行發現，在項目建成投入試生產前，因缺乏有效監督力量，對建設單位真實的建設進度掌握不夠，往往造成建設項目“久試不驗”的情況；在召開驗收會時，主管部門為避嫌一般均不參加，導致不清楚建設項目具體問題所在，因而在后續監管時找不到重點；在建設項目竣工環保驗收通過以后，同樣因為缺少監督力量，對建設單位的現場督導較少。（2）驗收標準不完善。對于竣工環保驗收工作，國家和地方出臺了相關法律法規，配套了相關技術規范和標準，但因各行各業差異化明顯，有些行業的驗收標準不能簡單地生搬硬套，相對于環評、排污許可制度的系統性，驗收標準還很不完善，欠賬較多。（3）服務意識不強。環保主管部門的工作人員思想觀念還未真正轉變，大部分人仍然停留在以通報、罰款、停產等行政管理手段為主的階段，幫扶建設單位的力度較弱，沒有按照國家放管服的要求向環保管家方向轉變，現場督導過程中對建設項目存在的環保問題指出以后沒有后續的跟蹤服務，對建設項目存在的問題也缺乏專業知識，以罰代管的現象十分普遍，沒有做到真正服務于建設單位。

5 建設項目竣工環保驗收問題解決的對策建議

5.1 加強環保驗收工作的宣傳力度

要解決當前建設項目竣工環保驗收工作中存在的諸多問題，主管部門要進一步加強對于環保工作的宣傳力度，確保所有的建設單位都能將環保的相關要求明確于心，認識到環保工作對于國家生態文明建設，行業發展以及民生經濟等多個方面的重大作用[2]。再者對于普通人的環保意識也需要通過宣傳工作進一步加強，讓所有人都成為環保工作的監督者，在建設單位自身努力以及社會多方面監督的共同作用下，促進建設項目竣工環保驗收工作更順利地開展。

5.2 提升環保驗收技術人員的綜合素質

建設項目竣工環保驗收工作開展中要改善當前存在的一些問題，對于驗收技術人員的綜合素質也需要進一步提升。首先是對技術人員在專業知識上進行審查，不滿足基本要求的人員需要重新考核，考核合格后才能重新上崗；其次對于技術人員的工作態度進行考察，避免某些人員在環保驗收工作中偷奸耍滑、敷衍了事的情況；最后要對技術人員的品德修養進行監督，確保其在工作中確實做到了公正客觀。通過對環保驗收技術人員三方面的考察監督來促使技術人員的綜合素質不斷提升，使得環保驗收工作更具專業性。

5.3 加強環保驗收工作的技術復核

借鑒環評技術評估的成熟經驗，定期組織專家對建設項目竣工環保驗收監測報告開展技術復核，技術復核專家應統一任職資格并動態調整，勞務費由地方財政專項資金承擔。

技術復核主要對建設單位、第三方技術單位和驗收組專家成員的驗收工作開展評估，對驗收工作中弄虛作假、權力尋租等行為實施行政處罰，觸犯法律的要承擔相應法律責任。在此基礎上，可進一步完善環保信用評價體系，將受到處罰的單位和個人納入黑名單，增加懲罰力度等；對驗收工作中認真負責的單位和個人實施激勵措施，如提高信用等級、加大信貸力度、納入督查豁免名單等。

5.4 加強環保驗收工作的跟蹤監督

建設項目竣工環保驗收之后還會有一系列的后續工作，或者有些環保設施本身就需要一段時間才能看出其環保效果。因此，建設單位自身應做好后續的環保管理工作，制定并完善相關管理制度，落實專人負責。監督管理部門還需對建設項目進行持續的跟蹤監督，并聯合多個部門對項目進行現場檢查和聯動管理，確保環保驗收工作全過程無死角。

5.5 加強主管部門自身能力和制度建設

建設項目竣工環保驗收工作的實施成效主要依靠環保主管部門來監督，現有監督力量薄弱，地方政府應在生態環境部門機構改革的契機中加強監督執法力量的能力建設和人員配備。一是要完善驗收標準體系，國家和地方環保主管部門應進一步完善驗收技術規范和標準，借鑒環評、排污許可制度完善相應的驗收技術規范；二是要加強監督執法機構的制度建設，在原有環保監察執法體系的基礎上新增環保驗收工作的專門機構和專管人員；三是要加強監督執法人員的業務能力，加強相關人員的業務培訓和廉政建設，打鐵還需自身硬，對發現問題的人員應及時處理，違法應承擔法律責任；四是增強服務意識，相關人員應轉變思想觀念，從行政執法向環保管家方向轉變，真正做到幫扶救困，服務于建設單位和群眾。