行政區劃調整提升經濟發展質量了嗎？
——來自“撤縣設區”的經驗證據

詹新宇 曾傅雯

(中南財經政法大學 財政稅務學院，湖北 武漢 430073)

一、引言及相關文獻綜述

改革開放以來，中國市場經濟體制逐步建立與完善，行政區劃調整也一直在進行，并陸續出臺和修訂了《行政區劃管理條例》《行政區劃管理條例實施辦法》等法律法規，從法律層面來指導行政區劃調整的進程和方向。《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》更是提出加快培育新生中小城市，繼續開展撤縣設市、撤地設市，穩步推進撤縣(市)設區。當前中國正處在從高速增長向高質量發展的關鍵時期，行政區劃調整對經濟發展質量的影響方向及影響程度如何，社會各界對此廣泛關注，這也是本文所要討論的主要話題。

行政區劃調整的形式多種多樣，既有行政建制、行政區域、隸屬關系和行政級別的變更，也有行政治所的遷移等(葉林 等，2017)，根本目的是緩解“行政區”與“經濟區”發展不一致的矛盾，從而助力于中國宏觀經濟增長。關于行政區劃調整的宏微觀經濟效應，目前學界展開了以下方面的研究：

第一，探討行政區劃調整的原因。多數研究認為行政區劃調整是為了使“行政區”與“經濟區”相適應，打破市場分割，促進經濟發展(劉君德，2006；周偉林 等，2007)。有研究認為“撤縣設區”通過將縣調整為市轄區，能夠打破原先市與縣之間的行政壁壘，更好推進市場一體化和城市經濟發展(汪宇明 等，2008；高琳，2011)，并且“撤縣設區”多發生在經濟較發達的東部沿海地區，表明“撤縣設區”在緩解“行政區”與“經濟區”矛盾中扮演著重要角色(羅震東，2008)。也有研究認為地方政府官員進行行政區劃調整的目的是獲得政治晉升。王雪麗(2012)認為，在“以級別定權力”的中國官僚體系中，地方政府官員為了獲得更大的權力而熱衷于調整行政區劃。縣或縣級市的地方政府官員愿意進行“撤縣設區”的原因是副省級市的市轄區行政級別通常比下轄縣高半級(高祥榮，2015)，而地級市政府官員愿意進行“撤縣設區”的原因是可以將縣級資源集中于地級市以促進市區經濟發展，從而使官員在標尺競爭中脫穎而出。

第二，探討行政區劃調整的經濟增長效應。由于研究樣本和方法的不同，學界目前關于行政區劃調整的經濟增長效應未有一致結論。Blair et al.(1996)利用美國117個大都市區的數據，考察了中心城市吸收或合并郊區對經濟增長的影響，發現與收入增長沒有明顯的關系，但與人口和就業增長存在著正向關系。Nelson et al.(1999)利用美國大都市區的數據，則發現中心城市邊界擴張對人均收入增長有著促進作用。Cheshire et al.(2009)認為當地方經濟增長政策存在外部性時，行政區邊界與功能經濟區越吻合，的確越能夠有效應對外部性，從而推動城市經濟增長得更快。王賢彬等(2010)利用重慶被設立為直轄市這一準自然實驗，實證分析發現該行政區劃調整對重慶地區經濟增長在長期上具有促進作用，并且認為行政區劃調整通過影響地方政府權力范圍、政府間競爭格局、官員面臨的激勵和約束來作用于經濟增長。李郇等(2015)分析中國1990—2007年數據，發現“撤縣設區”對城市經濟增長存在著促進作用，但這種作用是短期的，并且主要源于中心城市大規模基礎設施投資。于志強等(2016)通過比較杭州市余杭和蕭山兩地“撤縣設區”的效果，發現“撤縣設區”促進了蕭山卻阻礙了余杭的經濟發展，認為這種差異主要源于兩地與主城區的角色分工不同，蕭山與主城區是協作關系，而余杭與主城區是從屬關系。

第三，探討行政區劃調整的其他經濟效應。由于“撤縣設區”是近些年來中國最頻繁的行政區劃調整形式，所以國內多數研究是針對“撤縣設區”而展開的。關于“撤縣設區”，相關研究不僅分析了其對經濟增長的影響，還分析了其對人口城市化、企業融資約束、財政支出偏向、房價、技術進步等的影響，結果表明，“撤縣設區”會促進城市人口規模擴大、加重企業融資約束困境、減少基礎設施建設支出占比、增加民生性支出占比、抑制城市房價上漲、導致技術進步方向偏向于資本(唐為 等，2015；盧盛峰 等，2017；張莉 等，2018；張清源 等，2018；李磊 等，2019)。

綜上，可以看出，已有文獻從不同角度分析了以“撤縣設區”為代表的行政區劃調整對轄區經濟增長的影響，但尚未觸及其經濟發展質量效應方面。為此，本文利用“撤縣設區”的準自然實驗，實證分析行政區劃調整對轄區經濟發展質量的影響，以期能為推動經濟高質量發展和新型城鎮化建設提供可供參考的政策建議。本文可能的貢獻主要體現在：第一，研究視角的創新。盡管現有文獻對行政區劃調整的經濟增長效應研究比較豐富，但從經濟發展質量效應視角對這一主題進行研究的文獻較少，因而本文的研究有助于豐富行政區劃調整經濟發展質量效應方面的文獻。第二，研究方法的創新。由于進行“撤縣設區”的地級市并不是隨機產生的，而是受到所在地區經濟發展水平、市縣之間關系的影響，因此本文采用PSM-DID方法來進行實證分析，通過PSM方法為處理組選取合適的對照組，有效地避免了樣本選擇偏誤問題。第三，穩健性檢驗方面的創新。本文基準模型運用所在地市的全要素生產率(TFP)來度量經濟發展質量，但在穩健性檢驗時采用排水管道密度和污水處理率這兩種非可視型公共品規模來衡量經濟發展質量，為后續研究經濟發展質量提供了可供參考的新范式。因為城市建設往往呈現出“重地上，輕地下”的特征，而地下管網建設是一個城市的良心，因此采用排水管道密度和污水處理率來度量經濟發展質量具有合理性和可靠性。

二、制度背景分析

(一)“撤縣設區”現狀

改革開放以前，中國行政區劃管理不規范，大中城市的市轄區設置并不需要經過中央政府批準。隨著經濟高速發展和城市規模不斷擴張，行政區劃管理也越來越科學化和規范化。改革開放以來實施的行政區劃調整主要包括“市管縣”“撤縣設市”“撤縣設區”“區界重組”等。

“撤縣設區”是指地級市(直轄市)通過行政手段將其所轄的縣(縣級市(1)縣級市雖然從行政級別上來說與縣是同級，但二者功能上各有側重。縣的工作重心是“三農”，而市的主要功能是發展工業、建設城市等；并且相對于縣，縣級市可獲得更多政策好處，例如獲得更多非農用地指標。對于后文“撤縣設區”所提到“縣”，不具體區分為縣或縣級市。)調整為所在地級市(直轄市)的市轄區。“撤縣設區”后，被撤并的縣(市)的行政區劃范圍、土地和人口都劃歸地級市(直轄市)管轄。本著同級行政單元“增減平衡”(2)增減平衡原則是指為了控制政府規模，國家規定同一級行政單元增加數量不能超過減少數量。的原則，被撤銷的縣(市)和新設立的市轄區通常是一一對應的，但也存在著由于被撤并縣(市)的行政區劃范圍過大而被拆分為兩個市轄區的情況。“撤縣設區”是有條件的，主要依據來源于民政部1993年制定的《關于調整設市標準的報告》、2003年制定的《市轄區設置標準》(征求意見稿)和2014年新制定的《市轄區設置標準》(征求意見稿)。上述三個文件允許直轄市和地級市設立市轄區，并從人口規模、產業結構、經濟總量、財政收入等方面規定新設市轄區的標準。“撤縣設區”是有嚴格程序的，需由縣級地方人民政府提出申請上報至市、省級人民政府及國務院逐級審批，民政部負責“撤縣設區”的審核工作。

早在1960年，就出現了“撤縣設區”的例子(遼寧省沈陽縣被撤銷，改設為沈陽市新城子區)，但“撤縣設區”在全國普遍發生還是在1983年以后。1985—1997年期間，行政區劃調整主要以“撤地設市”和“撤縣設市”為主，“撤縣設區”的發生頻率并不高。真正將“撤縣設區”作為主要的行政區劃調整手段是在1997年凍結“撤縣設市”后。由圖1可知，1999—2018年內共發生了252次“撤縣設區”，其中，2000年發生“撤縣設區”的個數最多，有34個，2016年次多，為33個，2005年和2008年都未進行“撤縣設區”。“撤縣設區”在1999—2018年內兩起兩落，存在明顯的階段性特征。1999—2002年出現第一個高峰，這是因為1997年國家出臺《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，正式凍結“撤縣設市”審批，而在此期間，一些城市隨著其經濟總量增長，需要不斷擴展城市的發展空間。此外，自2001年中國加入WTO后，城市區域間產品和要素流動需求增加，而剛性的行政區劃阻礙了資源要素的流動，因此能擴張城市規模的“撤縣設區”數量迎來高峰。2011—2016年出現第二個高峰是因為“省直管縣”財政體制改革。2009年，財政部發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，要求2012年底全面推進省直管縣財政改革(除民族自治地區外)。部分地級市為避免自身發展受到該意見的限制，為城市的后續發展留下足夠的空間，因而抓緊時間在2012年以前將周邊的縣市調整為市轄區，因此該階段“撤縣設區”個數激增(陳妤凡 等，2018)。2003—2010年數量下降的原因是在“撤縣設區”過程中出現了土地資源浪費和城市粗放式發展問題，中央政府因此收緊了對各地“撤縣設區”的審批。在“撤縣設區”遭遇嚴監管的情況下，地方政府通過調整市轄區內部范圍來優化重組城市內部空間，主要形式包括將面積較小的市轄區合并成一個市轄區或者拆分融入其他的市轄區內。

(二)“撤縣設區”動機

地級市政府出于城市發展空間、財政利益和政治晉升三方面的考慮，通常有動力進行“撤縣設區”。隨著經濟發展和城市人口規模擴張，城市發展空間明顯不足。一方面，隨著城鎮化進程的推進，大量人口涌進城市，城市人口激增，原有的地域空間和行政區劃格局必然在一定程度上限制城市的經濟發展，因而地級市政府根據當地的實際情況會進行“撤縣設區”，以此擴大城市空間。另一方面，中國許多的地級市是將歷史上省政府或者地區行署駐地的一小塊地域單獨劃出設立而得來的，而駐地所在的縣仍然保留。如吳縣市(原吳縣)包圍著蘇州市，蘇州城的四周都是吳縣的地域。這種市縣同城的情況致使市區地域空間很小，限制了城市的發展。因此，為解決這種歷史遺留問題導致的城市空間不足，地級市政府會進行“撤縣設區”，將駐地所在縣調整為市轄區。吳縣市在2000年被撤銷，所在地域設立為蘇州市吳中區和相城區。除此之外，地級市政府出于財政利益的考慮，也有動力進行“撤縣設區”。首先，縣作為獨立一級財政，其稅收中除去中央和省級分稅外，基本上能夠留在縣里。市轄區隸屬于地級市并由其直接領導，并不是一級獨立財政，其稅收除去中央和省級分稅以外，剩下相當一部分將被地級市政府集中使用。其次，設立新的市轄區可以使城市獲得大量的土地資源，這些土地資源無論是用于建設工業園區還是建設開發區，都能帶來大量的財政收入。最后，省直管縣財政體制改革使得省對縣的各項轉移支付、補助直接分配下達到縣，省財政直接與縣財政結算，并不經過市級政府(才國偉 等，2011)。進行“撤縣設區”，將縣或縣級市調整為市轄區，能夠避免省直管縣財政體制改革對市級政府財政收入的不利影響。考慮到政治晉升時，地級市政府也愿意進行“撤縣設區”。上級政府對下級政府的政績考核主要以經濟相對績效考核為主，地方政府在面臨“向上負責”和“向上走”的政治激勵時，有動機進行“撤縣設區”，使得縣級資源集中于地級市，以促進市區經濟發展。皮建才(2008)通過構造模型討論分析后認為，在地方官員更看重政治晉升且上級采取經濟相對績效考核標準時，如果進行市場整合的正外部效應大于其成本時，地方政府有足夠的動力推進市場整合的進程。

(三)“撤縣設區”影響與評價

“撤縣設區”因打破所在城市與周邊縣(市)之間的行政分割而具有正面影響，但又因為后續相應配套措施未落實到位而存在一些弊端。一方面，“撤縣設區”有利于減少城市與周邊縣(市)在經濟布局和市政發展上的重復建設、惡性競爭、資源浪費、市場保護等現象，提升資源的配置效率。中國經濟始終具有經濟區和行政區劃的雙重體制特征，而行政區劃與經濟區往往存在一些矛盾，隨著經濟區的不斷演化和發展，經濟區的“中心-外圍”市場結構特征越來越明顯，有必要對行政區劃進行適當調整。在中國式財政分權體制下，由于特有的“行政區經濟”，資本、勞動等要素不能夠自由流動，不同行政區之間形成了嚴重的市場分割(Young,2000)。“撤縣設區”有利于打破行政壁壘，減少不同行政區間的政府機構摩擦，便于統一規劃安排城市規劃、產業布局、基礎設施建設。另一方面，“撤縣設區”也存在著相應弊端。主城區可能會以犧牲被撤并縣的利益為代價來大力發展主城區經濟。許多地方“撤縣設區”改革后存在著“同城不同待遇”現象，被撤并后新建立的市轄區難以獲得與主城區在教育、醫療等方面相同的待遇。于志強等(2016)發現“撤縣設區”不利于杭州市余杭區的經濟發展，并認為這是由于余杭與主城區是一種從屬關系所導致的。此外，由于中國未明確設區的標準，部分地級市設區過程存在一定的隨意性，因此也存在若干區改回為縣(市)的情況，如1997年萍鄉市撤銷蘆溪區、上栗區設立蘆溪縣、上栗縣，2006年佳木斯市永紅區劃歸佳木斯市郊區管轄。

(四)理論分析

城市經濟學相關研究表明大城市比小城市生產率更高(Combes et al.，2012)，而中國一半以上城市都存在著規模不足問題(Au et al.，2006)。“撤縣設區”通過將縣(縣級市)調整為市轄區擴張了已有城市的規模，且“撤縣設區”導致的城市規模擴大通過分享、匹配和學習等三個機制產生集聚經濟效應，從而提高城市生產率(Duranton et al.，2004)。Fan et al.(2012)發現“撤縣設市”改革并未促進城市化和經濟發展，主要原因是該政策創造出來的城市規模較小，難以形成集聚效應。這也從側面印證了擴張城市規模的重要性。李磊等(2019)指出，“撤縣設區”鞏固了城市在二元經濟結構中的地位，使大量的資本和勞動力等要素流向城市，產生了持久的集聚效應。集聚經濟效應即城市存在源于城市范圍內的規模報酬遞增，現有文獻認為專業化和多樣化是城市集聚經濟的主要來源。專業化又稱之為地方化經濟，強調產業專業化帶來的規模效應，某一區域內有同一行業的多個企業，企業之間可以共享基礎設施、知識外溢和熟練的勞動力，專業化集聚效應體現為行業內部的規模報酬遞增。多樣化又稱之為城市化經濟，強調城市產業的多樣化對城市經濟的長期影響，多樣化集聚效應體現為行業間的規模報酬遞增。“撤縣設區” 打破城市與周邊縣(市)在行政上的剛性壁壘，減少市場分割、推動市場融合，促使勞動、資本等要素在地區之間轉移，擴大了已有城市的地理規模和經濟規模，使已有城市擁有較高程度的產業專業化和多樣化，產生更大的集聚效應。盡管經濟發展質量是一個多維的概念，但是無疑集聚效應或者規模報酬遞增效應的產生是有利于提升經濟發展質量的。因此，本文認為“撤縣設區”通過擴大已有城市的規模，產生集聚效應，從而助力于經濟發展質量的提升。

三、研究設計

(一)實證策略及計量模型

本文實證部分采用傾向得分匹配的雙重差分法(Propensity Score Matching Difference -in-Difference Analysis， PSM-DID)。選擇這一模型設計的主要理由有：

第一，雖然中央政府并未正式發布實施“撤縣設區”的準則或者條例，但哪些城市能夠實施“撤縣設區”并非是隨機的，而是由一系列因素決定的，比如縣市的經濟發展水平以及市縣政府間的關系(唐為 等，2015)。因此，簡單地將未發生“撤縣設區”的城市作為發生“撤縣設區”的城市的反事實結果會造成選擇性偏誤。對于這一問題，本文采用傾向得分匹配法加以解決。根據民政部2003年制定的《市轄區設置標準》(征求意見稿)和2014年新制定的《市轄區設置標準》(征求意見稿)對設置市轄區的城市人口規模、產業結構、經濟總量、財政收入等方面做出的相關規定，本文從這四個維度選取指標為處理組尋找盡可能相似的對照組。因此，本文選取人口密度、第二產業增加值占GDP比重、第三產業增加值占GDP比重、人均實際GDP、人均地方財政一般預算內收入以及年份啞變量作為協變量，將2000—2017年內發生“撤縣設區”的地級市作為處理組，沒有發生“撤縣設區”的地級市作為對照組，按照1∶1的比例進行鄰近有放回匹配。

第二，傾向得分匹配法能較好校正選擇偏差，但無法解決遺漏變量導致的內生性問題。也就是說，傾向得分匹配法僅能保證處理組和對照組在一系列可觀測變量上獲得匹配，而忽視了一些非可觀測因素對經濟發展質量的可能影響，因而得到的結果仍可能是有偏的。雙重差分法能在一定程度上解決這個問題，共同沖擊和不隨時間變化的個體特征等非可觀測因素將被差分處理。

據此思路，雙重差分模型具體設定如下：

(1)

其中：被解釋變量QEDit是地級市i在第t年的經濟發展質量；TREATi為虛擬變量，如果地級市i在樣本區間內發生“撤縣設區”則取值為1，否則為0；POSTt為虛擬變量，如果在第t年發生“撤縣設區”，則第t年及以后年份都取值為1，否則為0；Xit為影響經濟發展質量的其他控制變量，δi控制了不隨時間變化的個體因素，τt控制了不隨個體變化的時間因素，εit為隨機誤差項。

(二)變量度量與數據來源

1.被解釋變量

被解釋變量是經濟發展質量。經濟發展質量是一個含義豐富的概念，關于經濟發展質量的度量指標的選取并沒有達成共識，同時也缺乏一套完整度量經濟發展質量的標準。測度經濟發展質量的指標主要有兩個：全要素生產率和經濟發展質量綜合指數。郭慶旺等(2005)、蔡昉(2013)、吳敬璉(2015)等用全要素生產率來衡量經濟發展質量。在構建經濟發展質量指數方面，鈔小靜等(2009)從經濟增長的結構、經濟增長的穩定性、經濟增長的福利變化與成果分配、經濟增長的資源利用和生態環境代價等四個維度，構建經濟發展質量指數；詹新宇等(2016)根據“五大發展理念”構建經濟發展質量指標體系，利用主成分分析方法，測度各省份經濟發展質量綜合指數。本文所研究的“撤縣設區”是為了緩解行政區與經濟區之間的矛盾，促進要素的自由流動，這一行為必然會對經濟運行造成影響。因此，在探討“撤縣設區”對經濟增長質量的影響時，更多考慮的是經濟增長質量中基于經濟效率的部分。因此，本文選擇全要素生產率來衡量經濟發展質量，并運用“索洛余值法”來測算全要素增長率，總產出為各地級市以2000年為基期通過各省GDP平減指數折算的實際GDP，勞動力數量是各地區年末社會總就業人數。資本存量通過“永續盤存法”計算得到，借鑒柯善咨等(2012)的做法，折舊率設定為10.96%(單豪杰，2008)。

2.控制變量

從兩個角度選取控制變量：一是影響城市“撤縣設區”申請的變量，具體包括人口密度、第二產業增加值占GDP比重、第三產業增加值占GDP比重、人均實際GDP、人均地方財政一般預算內收入，其中人均實際GDP是以2000年為基期通過各省GDP平減指數折算得到。二是影響經濟發展質量的其他變量，包括對外開放度、政府干預程度和人力資本。對外開放度用外商直接投資占GDP的比重來表示，利用每個地級市外商直接投資乘以美元平均匯率，然后再除以該地級市GDP；政府干預程度采用各地級市地方財政一般預算內支出與GDP的比值來衡量；借鑒李磊等(2019)的做法，用在校學生平均受教育年限來衡量人力資本水平，將每一種受教育程度按一定的教育年限進行折算，其中小學6年、中學10.5年、大學16年，然后乘以該教育水平的人數，加總之和再除以相應的總人口。

3.數據說明

本文的數據期是2000—2017年，選擇2000年作為數據起始年份主要是因為隨著“撤縣設市”的逐漸落幕，“撤縣設區”日益被賦予更重要地位，也更有考察價值和政策含義。數據主要來源于《中國城市統計年鑒》的市轄區數據，選擇市轄區數據的原因是本文識別所依賴的“撤縣設區”主要在市轄區范圍內產生沖擊，市轄區統計指標數據便于剔除非城市因素的影響。有關“撤縣設區”的統計數據主要來源于民政部官網的行政區劃信息查詢版塊。

剔除的城市樣本包括以下三類：第一，剔除北京、天津、上海、重慶4個直轄市，因為其具有特殊性；第二，剔除既不設區也不管轄縣級市的城市，包括廣東省東莞、中山和甘肅省嘉峪關；第三，剔除數據連續缺失3年及以上的城市樣本。通過以上處理，本文最終得到的城市樣本數為250個。

變量描述性統計結果見表1。

表1 變量描述性統計結果

四、實證分析結果

(一)PSM匹配分析

在完成PSM匹配后，對一系列協變量在匹配前后的差異進行檢驗。表2平衡性檢驗結果顯示，處理組和對照組按照上述協變量進行匹配后，各變量在兩組之間的偏差顯著降低，匹配效果良好。在完成上述匹配后，保留了118個處理組地級市和132個對照組地級市。

表2 平衡性檢驗結果

(二)基本回歸結果

為便于比較，表3列(1)、(2)報告了傳統DID模型的回歸結果，但由于“撤縣設區”并非隨機產生的，如果直接采用傳統的DID方法，必然會導致樣本選擇偏誤問題。為克服傳統DID的局限性，列(3)、(4)采用PSM-DID模型進行回歸。結果顯示，無論是采用傳統DID還是采用PSM-DID，交互項系數均顯著為正，且在1%的水平上通過顯著性檢驗。上述回歸過程基本證實了本文的主要觀點，即“撤縣設區”會提升所在地級市的經濟發展質量。

表3 基準模型回歸結果

除了“撤縣設區”外，其他控制變量對經濟發展質量也有一定影響。人均實際GDP對經濟發展質量的影響始終顯著為正，且在1%的水平上通過顯著性檢驗。中國經濟從高速增長向高質量發展過渡，在這個經濟轉型階段，GDP總量和人均GDP依然是實現經濟高質量發展的重要基礎。人均財政收入和政府干預系數顯著為負，這表明財政收入和政府干預應適度，過度的財政收入和政府干預會影響經濟的正常運行，從而影響經濟發展質量。這也與現在所實施的“減稅降費”和“簡政放權”政策理念相吻合。

(三)平行趨勢假定檢驗

圖2 平行趨勢與動態效應檢驗

建立雙重差分模型的重要前提是處理組和控制組在“撤縣設區”實施前具有平行趨勢。因此，本文進行平行趨勢假定檢驗。借鑒已有文獻的普遍做法，本文采用動態DID的方法檢驗是否滿足平行趨勢。從圖2可知，處理組和控制組經濟發展質量在“撤縣設區”實施前三年并不存在顯著差異，這證明本文使用的雙重差分模型滿足平行趨勢假定。

(四)穩健性檢驗

基本回歸中證實了“撤縣設區”對經濟發展質量存在促進作用，但還是可能存在其他一些因素影響穩健性，因而對基本回歸結果進行穩健性檢驗。

1.變更經濟發展質量的度量方式

上文中采用全要素生產率來度量經濟發展質量，為避免該度量方法帶來的測量誤差，在此采用三種方式重新構建經濟發展質量指標。一是借鑒徐現祥等(2018)做法，用全要素生產率對經濟增長的貢獻份額來測度經濟發展質量，即全要素生產率的增長率除以GDP增長速度。二是借鑒冷崇左(2008)的做法，用勞動生產率來度量經濟發展質量，勞動生產率為國內生產總值除以全社會勞動者平均人數，并采用其對數形式。三是借鑒吳敏等(2018)的做法，用排水管道密度和污水處理率這兩種非可視型公共品規模來測度經濟發展質量(3)排水管道密度和污水處理率數據來源于《中國城市建設統計年鑒》，由于缺乏市轄區層面數據，用全市數據替代。。下水管道等地下基礎設施由于建在地下，并不在人們的視線內，因而相比于城市道路、橋梁等地上基礎設施容易被忽視。地下管網建設是一個城市的良心，用排水管道密度和污水處理率來測度經濟發展質量具有合理性。表4的回歸結果表明，勞動生產率、排水管道密度、污水處理率回歸系數顯著為正，貢獻份額回歸系數顯著性有所下降，但依然為正，這說明“撤縣設區”的確會促進轄區經濟發展質量的提升。

表4 穩健性檢驗結果(1)

2.干擾政策：“省直管縣”和“強縣擴權”

事實上，在“撤縣設區”逐漸興起的整個時期，“省直管縣”和“強縣擴權”也在陸續推行。“省直管縣”為市縣之間財政體制上的財政分權，“強縣擴權”則為市縣之間經濟管理上的行政分權(才國偉 等，2011)，它們都不涉及行政區劃的調整，但都是為了打破市管縣體制對縣域經濟的束縛而實施的將權力下放至縣的改革，而涉及行政區劃調整的“撤縣設區”本質上則是上收縣級政府的各項權力。為排除“省直管縣”和“強縣擴權”的干擾，擬在控制變量里增加“省直管縣”和“強縣擴權”兩項。本文“省直管縣”和“強縣擴權”為兩個虛擬變量：如果某市當年所轄縣實施了“省直管縣”則取值為1，否則賦值為0；如果某市當年實施了“強縣擴權”則取值為1，否則賦值為0。由表4最后兩列可知，在分別控制了“省直管縣”和“強縣擴權”基礎上重新進行回歸，結果顯示“撤縣設區”的經濟發展質量效應大小盡管有所變化，但依然顯著為正。

3.改變PSM匹配方法

進一步改變PSM匹配方法進行穩健性檢驗，分別采用K鄰近匹配、半徑匹配和核匹配重新進行回歸。由表5可知，無論是采取哪種匹配方法，交互項系數仍然顯著為正，通過了穩健性檢驗。再一次證明本文主要觀點，即“撤縣設區”的確會促進轄區經濟發展質量的提升。

表5 穩健性檢驗結果(2)

4.內生性問題

本文采用準自然實驗的方法來探討諸如“撤縣設區”此類的行政區劃調整對轄區經濟發展質量帶來的影響，如果存在嚴重的如遺漏變量和反向因果等內生性問題，則會使本文的核心結論并不可靠。關于遺漏變量問題，本文在基準回歸和穩健性檢驗中，分別從經濟因素和干擾政策兩個角度，共選取了10個控制變量，盡可能地通過增添控制變量來減少遺漏變量帶來的內生性問題。因此，即使還有部分控制變量未加入模型，也不會影響本文核心結論的穩健性。關于反向因果問題，本文認為并不存在嚴重的反向因果問題的原因在于：從管理體制上看，作為中央集權的單一制行政體制，中國諸如“撤縣設區”行政區劃調整和主要官員任命等都是“上管一級”，即由上級政府(省級)來實質性推動和實現，一定程度上能緩解所在城市經濟發展質量對其“撤縣設區”的反向因果影響。事實上，同一省域內，哪些地方要實現撤縣設區，固然所在城市可以提出動議，但是實質性推動還得由省級政府來進行。比如廣西桂林市的臨桂縣，它是桂林市郊區的重要縣，桂林國際機場也設在那里，桂林也把一些工業區提前布局在那里，但是桂林推動它“撤縣設區”，20多年都沒實現，因為這20多年沒得到廣西壯族自治區的支持。最后，于2015年，廣西從全自治區通盤考慮，推進了一批撤縣設區，臨桂才正式變為區。

五、拓展分析

(一)異質性分析

1.區分“撤縣設區”類型：“主動適應型”和“被動調整型”

本文所定義的“撤縣設區”是地級市通過行政手段將其所轄的縣(縣級市)調整為市轄區，這一設置其實包含了“撤地設市”(或稱為“地市合并”)時同時配套進行“撤縣設區”的情況。為此，本文借鑒高琳(2011)的分類方法，將“撤縣設區”細分為“主動適應型”和“被動調整型”兩類。“主動適應型”是指將隸屬于地級市的縣(縣級市)主動調整為該地級市的區，它是基于城市發展和整體規劃需要而主動推進實施的；“被動調整型”則是伴隨“撤地設市”過程而配套進行的“撤縣設區”，直接動因是為了規避城市、區(縣)重名，更多地是反映了行政區劃設置的國際規范，而并不是由該地區實質性的城市化進程所推動的。因此將“撤縣設區”樣本分為“主動適應型”和“被動調整型”兩類，觀察不同類型“撤縣設區”對于經濟發展質量的影響是非常有必要的。由表6第二列可知，“撤縣設區”與“主動適應型”的交互項系數為正，表明基于實質性的城市化進程所推動的“主動適應型”撤縣設區相比“被動調整型”撤縣設區，更能促進轄區經濟發展質量的提升。這也說明“撤縣設區”的動機顯著影響其經濟發展質量效應。

表6 異質性分析結果

2.區分城市級別：高行政級別城市和普通城市

像“撤縣設區”這樣的行政區劃調整涉及政府內部博弈、談判和決策過程，多數研究認為地級市政府級別、市縣政府關系都會影響到“撤縣設區”的政策效果，比如自身縣域實力較強的縣并不希望被撤并，反而更希望保持其自身的獨立性。浙江省湖州市在撤并時受到長興縣政府官員的強烈抵制而未能成功；廣東省佛山市則是在撤換被撤并縣市主要領導之后成功進行了撤并。在中國，通常而言行政級別越高，獲取資源能力越強，高行政級別的城市可能在“撤縣設區”中更具優勢并獲得更多的益處。因此，將城市分為高行政級別的大城市(包括副省級城市和其他省會城市(4)其中，副省級城市包括廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長春、濟南、杭州等10個省會城市和大連、青島、深圳、廈門、寧波等5個非省會城市的計劃單列市。)與普通地級市兩類，以考察城市級別、城市規模對“撤縣設區”經濟發展質量效應的影響。由表6第三列可知，相比普通城市，高行政級別城市“撤縣設區”交互項的系數反而顯著為負。這可能是因為大城市“撤縣設區”也許只是擴大了經濟規模，但它并沒有顯著提升經濟發展質量。比如，大城市規模本來就很大，“撤縣設區”使得市域面積變得更大，“攤大餅式”的城市發展使得市域面積可能超過了最佳的城市規模，反而使城市變得擁擠無序，經濟發展效率更為低下，居民生活質量也隨之降低，致使經濟發展質量并沒有顯著提升。

(二)影響機制分析

城市經濟學大量理論和實證文獻證明了集聚效應與城市規模存在倒U形關系，在城市未超過最優規模時，隨著城市規模的擴大，集聚效應隨之上升。Anderson et al.(2005)和Au et al.(2006)的研究都表明，中國大城市的規模和數量相對較小，城市發展集聚不足。 “撤縣設區”正是將縣或縣級市調整為市轄區而擴大了城市規模，進而產生集聚效應。集聚經濟效應即城市存在源于城市范圍內的規模報酬遞增，現有文獻認為專業化和多樣化是城市集聚經濟的主要來源，專業化城市集聚經濟即行業內集聚經濟源于馬歇爾外部性，而多樣化城市集聚經濟即行業間集聚經濟源于雅各布斯外部性。借鑒李金滟等(2008)、孫祥棟等(2016)度量專業化和多樣化的方法，利用測算出的專業化指數和多樣化指數來代表集聚效應，研究“撤縣設區”如何通過擴大城市規模，進而產生集聚效應來影響經濟發展質量。

專業化指數用KSI(Krugman Specialization Index)來表示，即：

(2)

其中，Lij表示地級市i中從事行業j的就業人數，Li表示地級市i的總就業人數，Lj表示從事行業j的總就業人數，L表示全國總就業人數。KSIi的值越大表明城市的專業化程度越高，KSI=0表明地級市i的產業結構與全國的產業結構完全一致。

多樣化指數采用赫芬達爾指數(Hirshman-Herfindahl Index，HHI)的倒數來表示，即：

DIVi=1/

∑(Lij/

Li)2

(3)

由表7可知(5)機制分析所使用的數據來源于2003—2017年的《中國城市統計年鑒》，之所以選擇2003年及以后的數據，是因為2003年以后中國實施了新的《國民經濟行業分類》，“按行業分組的單位從業人員”統計口徑發生了變化，從原來的15個行業調整為現在的19個行業。，列(4)中，“撤縣設區”交互項系數顯著為正，表明“撤縣設區”會通過擴大城市規模促進城市多樣化指數提高；列(5)多樣化指數系數顯著為正，表明城市多樣化指數的提高會促進經濟發展質量的提升；列(6)“撤縣設區”交互項系數和多樣化指數系數都顯著為正，并且發現與基準模型回歸結果相比，“撤縣設區”交互項系數明顯變小，這說明“撤縣設區”影響經濟發展質量的主要實現機制是“撤縣設區”通過擴大城市規模產生的集聚效應中的多樣化水平。

表7 影響機制分析結果

從表7還可以發現，與多樣化指數相關的回歸系數均顯著，而與專業化指數相關的回歸系數均不顯著。這可能是因為雖然“撤縣設區”擴大了城市規模，打破了行政壁壘，利于統籌安排城市規劃和產業布局，但更多地是通過地方政府經營土地吸引大量外部低效率企業的進入，而不是通過促進原有產業轉型升級，因而并沒有顯著提高所在城市的專業化指數。

六、結論與啟示

行政區劃調整通過緩解“行政區”與“經濟區”發展不一致的矛盾，在促進轄區經濟增長的同時，對轄區經濟發展質量也可能產生重要影響。為此，本文利用“撤縣設區”這一“準自然實驗”，基于2000—2017年中國250個地級市的面板數據，采用PSM-DID方法實證分析了“撤縣設區”對經濟發展質量的影響及其實現機制。結果顯示，“撤縣設區”確實促進了經濟發展質量的提升，并且通過了一系列的穩健性檢驗。異質性分析顯示，相比“被動調整型”撤縣設區，“主動適應型”撤縣設區更能提升轄區經濟發展質量；相比普通城市，高行政級別城市的“撤縣設區”反而對其轄區經濟發展質量的提升作用較弱。進一步的影響機制分析發現，“撤縣設區”是通過城市規模擴張帶來的集聚效應作用于轄區經濟發展質量的，并且是通過提高多樣化水平而非專業化水平來實現的。

根據以上研究結論，提出如下政策建議：

第一，應繼續有序推進行政區劃調整，使行政區劃調整與轄區經濟發展需要相適應，減少“行政區”與“經濟區”之間的矛盾。行政區劃調整是適應城鎮化快速發展的必然要求，世界各國在城鎮化高速發展時期都經歷了不同程度的行政區劃調整，處在快速城鎮化時期的中國也應該適時推進行政區劃調整。由于中國幅員遼闊，各地經濟發展情況差異較大。在進行行政區劃調整時，不能“一刀切”，盲目照搬他地改革方法，忽略各地發展的客觀規律和真實需求。各地無論是選擇“撤縣設區”，或者“撤縣設市”，抑或是“撤鎮設市”，都應是在考慮到當地經濟實際發展的客觀需要情況下有序推進，使其在促進轄區經濟增長的同時，有效提升轄區經濟發展質量。

第二，行政區劃調整的動機也會影響到它的經濟發展質量效應。本文的研究表明，“主動型”撤縣設區更能促進轄區經濟發展質量提升，可見應充分考慮城市是否真的有實際需求進行“撤縣設區”，而不應僅僅是為了規范行政區劃設置。行政區劃調整的重要目的是推動城鎮化進程和助力經濟高質量發展。各地在進行行政區劃調整時，應著重考慮實施行政區劃調整的動機、成本和預期效果，一味單純地為了“調整”而調整，可能會使實際效果大打折扣。

第三，行政區劃調整應防止城市規模的過度膨脹。本文的異質性分析發現，省會城市和副省級城市等大城市的“撤縣設區”經濟發展質量效應更弱，而除此之外的中小城市的“撤縣設區”經濟發展質量效應反而更高，可見“撤縣設區”不應拘泥于城市的行政級別而忽視城市發展的真實需求。應推動大中小城市協調發展，防止超大特大城市無序蔓延，中小城市應結合自身實際發展情況做出相應調整。

第四，制定與經濟發展階段相匹配的“撤縣設區”標準和嚴格規范的撤并程序，避免以經營土地為核心而吸引外部低效率企業進入的傳統城市發展戰略，努力推動城市產業的專業化、多樣化齊頭并進，從而助力于轄區經濟發展質量的提升。