六屆六中全會：黨內法規制度的關鍵節點

[摘要] 黨的擴大的六屆六中全會是黨內法規制度建設的關鍵節點。六屆六中全會推動形成了黨內法規制度建設的思想共識，制定出臺了規范中央委員會、各級黨部、各級黨委組織機構設置等法規，提出了學習法規、遵守法規、當模范和做表率的紀律要求。六屆六中全會的法規制度建設有諸多啟示：黨內法規制度的有效運轉需要黨員形成共同的理想信念，成熟完善的制度建設需要不斷探索和經驗積累，制度的生命在于在新的實踐基礎上的不斷創新。

[關鍵詞] 全面從嚴治黨;" 六屆六中全會;" 黨內法規;" 制度建設

[中圖分類號] D251;D616" " " "[文獻標識碼] A" " " "[文章編號] 0529-1445（2021）09-0021-05

毛澤東曾在黨的七大上指出：“中國共產黨歷史上有兩個關鍵的會議。一次是一九三五年一月的遵義會議，一次是一九三八年的六中全會”，“六中全會是決定中國之命運的?！?因為黨的六屆六中全會的重要性，學術界關于此次會議的研究成果非常豐富，內容涉及馬克思主義中國化、統一戰線、民主集中制以及黨的紀律等。而從更加自覺的黨的建設制度化視角來看，認真梳理和深入研究六屆六中全會在內的法規制度建設方面的文獻與資料，有助于我們從歷史探索中獲得啟迪，從歷史實踐中提煉經驗，從歷史發展中把握方向，更好應對現實提出的各種問題和風險挑戰。

黨規黨法：政治領導層的思想共識

中國共產黨自成立之日起，就十分重視自身的制度建設，堅持用制度、規則來規范黨的活動與行為，調整黨與其他各方面的關系。如，黨的一大通過《中國共產黨第一個綱領》，黨的二大通過《中國共產黨章程》，黨的三大通過《中國共產黨中央執行委員會組織法》等。雖然黨內制度建設的實踐隨著黨的事業的發展而不斷地向前推進，但在1938年前，由于嚴峻的革命形勢和艱苦的環境，黨的領導層將主要精力放在了應對復雜的斗爭局面上，尚未有穩定的環境和充裕的時間從黨內法規制度建設的層次來思考黨的建設問題。

在六屆六中全會上，毛澤東在《論新階段》的政治報告中強調指出：“十七年來，尤其是五中全會以來的黨的斗爭經驗，證明了有在黨內，八路軍與新四軍內，繼續堅持鐵的紀律的必要?！眹栏竦摹㈣F的紀律是黨的路線得以執行的重要保證，是黨領導的人民軍隊取得戰爭勝利的重要保證。

那么，用什么方法來維護黨的紀律呢？毛澤東認為：一是靠原則，即堅持民主集中制原則，強調“誰破壞了黨的民主集中制，誰就給了黨的統一團結與黨的革命斗爭以極大損害”。二是靠措施，為了避免黨內出現破壞紀律的現象，必須有具體的舉措，即運用黨規和黨的法紀來加以約束和規范?！盀榇嗽?，從中央以至地方的領導機關，應制定一種黨規，把它當作黨的法紀之一部分。一經制定之后，就應不折不扣地實行起來，以統一各級領導機關的行動，并使之成為全黨的模范?！?毛澤東從嚴格黨紀、維護團結統一的角度出發，著重強調遵守黨的紀律的重要性，明確提出了黨規、黨的法紀等概念。

除了毛澤東，張聞天、劉少奇也分別在會議的相關發言中使用了黨規、黨法等概念，強調用黨規、黨的法紀來規范黨組織和黨的干部、黨員的行為。如，張聞天作為當時黨中央的負責人，1938年10月15日在《關于抗日民族統一戰線的與黨的組織問題》的報告中，旗幟鮮明地強調了黨規黨法在黨的建設、維護黨的團結中的作用。1938年11月6日，劉少奇在六屆六中全會上作的《黨規黨法的報告》中，著重就“為何要黨規黨法以及組織決定”報告了3個重要理由，其中之一是“要保證黨的團結與統一，除政治上思想上之統一外，條文上亦應規定法律上非團結不可，以避免個別人破壞黨的團結與統一。并以此黨規與黨法去教育同志”。1重視黨規黨法，目的在于保證黨的團結和統一，除了觀念上的、思想認識上的統一，關鍵要有規則與條文上的具體化和清晰化，從而為嚴肅黨內紀律提供根本依據。

從毛澤東、張聞天、劉少奇的報告內容看，黨的六屆六中全會高度重視黨規黨法、黨的法紀和黨的紀律建設，從制度角度加強黨的建設已經在黨的領導層中形成高度共識。這種共識不僅僅在當時的形勢下鞏固了黨的團結和統一，加強了黨對抗戰斗爭的領導，克服了黨的建設過程中存在的各種錯誤，而且對于新中國成立后黨的制度建設、國家法律建設也產生了重要影響。鄧小平在1962年擴大的中央工作會議上的講話中指出：“遵義會議以后，在毛澤東同志領導下，我們黨建立了一套健全的黨的生活制度……這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規黨法。”1978年12月13日，鄧小平又指出，“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障”，深刻揭示了黨規黨法在黨的建設和國家建設中的地位和作用。

制度探索：構建黨的組織法規

1938年11月6日，黨的六屆六中全會討論通過了由劉少奇等負責起草的《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》《關于各級黨部工作規則與紀律的決定》《關于各級黨委暫行組織機構的決定》等3部黨內法規?！蛾P于中央委員會工作規則與紀律的決定》明確了中央委員會、中央政治局、中央書記處、各中央局及中央分局的職責定位、工作規則、工作紀律以及違反紀律的處理方式等內容?！蛾P于各級黨部工作規則與紀律的決定》明確了地方黨組織領導機關、監察機構的選舉程序、選舉結果、執行紀律以及必須遵守黨的民主集中制原則的要求等?！蛾P于各級黨委暫行組織機構的決定》規定了召集代表會議和黨代會的條件、民主集中制的基本原則、委員和代表的義務以及工作紀律，目的在于加強黨的各級組織機構建設，適應當時的戰爭環境與工作要求。決定還對各級組織的工作方式、會議方式等做了細致規定。2

從黨內法規的類型來看，上述3部黨內法規都屬于黨的組織法規制度。黨的組織法規制度旨在規范黨的各級各類組織產生程序和職責，調整黨員與黨組織、黨組織與黨組織之間關系。組織法規制度，重點聚焦執政黨內部組織機構這一行為主體，能夠為黨的組織體系建設提供重要制度保證?！包h章，黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則?！痹邳h的歷史上，對組織法規的重視，自建黨起就是黨的自身建設工作的重要議題。例如，黨的五大通過的《組織問題議決案》，根據當時面臨的嚴酷革命形勢，該議決案提出了黨的集體領導原則和政治紀律等重大議題。1927年，八七會議通過的《黨的組織問題議決案》規定各黨部之下設立審查委員會，省委設立監察委員會，并指出“這種審查不應帶有清黨的性質，而只是去掉對于黨部不可靠的分子，以及可疑的分子”。此外，對黨內的編輯委員會、黨報委員會和出版委員會等組織機構的工作也分別制定了明確的規范。

黨的六屆六中全會通過的黨內法規，是在充分吸收黨的自身建設的實踐經驗基礎上形成的。例如，《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》就是建立在若干相關黨內規章制度基礎之上的。這些制度包括1923年的《中國共產黨中央執行委員會組織法》、1937年的《中共中央政治局工作規則和紀律草案》和《中共中央書記處工作規則和紀律草案》。其中《中共中央政治局工作規則和紀律草案》就規定了政治局的產生程序、主要職責、工作規定、紀律要求以及中央政治局職權、會期、工作規則等。而《中共中央書記處工作規則和紀律草案》詳細規定了中央書記處的工作內容、工作程序、工作要求以及與地方黨部的工作關系。所有這些早期的實踐探索都為六屆六中全會的制度建設提供了充分的經驗基礎，搭建了基本制度構架。

實踐要求：既要約束一般黨員干部，也要監督黨員領導干部

制度的生命力在于執行，黨內法規的生命力重在實施?！爸贫葘τ陔S便慣了的人，是一種很大的不便。但是人人隨便，就無所謂制度。因此，制度必須嚴格執行，對不遵守制度的行為要進行不可少的批評和斗爭。”1黨的六屆六中全會在推動黨規黨法具體實施方面明確提出：一是“既使一般黨員能遵守紀律，又使一般黨員能監督黨的領袖人物也一起遵守紀律”;二是不斷加強民主集中制的教育;三是黨員領導干部和普通黨員都要做遵守紀律和黨規的模范。

實施黨規黨法，關鍵是監督和約束黨的領導干部。中國共產黨對于自己的組織和成員有著嚴格的紀律要求，黨章明確規定黨的紀律面前人人平等。黨內沒有特殊的黨員。黨內法規制度的作用，從內容上講是規范黨的領導和黨的建設活動的;從行為主體上講是規范黨組織、黨員干部和全體黨員的活動與行為的。毛澤東在黨的六屆六中全會上指出：“所以紀律教育，不但在養成一般黨員服從紀律的良好作風上，是必要的;而且在監督黨的領袖使之服從紀律，也有其必要?！秉h的六屆六中全會的決議案提醒全黨：“共產黨的團結統一，首先是中央及各級領導機關，尤其是八路軍、新四軍中黨的領導干部，和各中央局及省委的團結和統一?！币驗檫@種團結和統一，是保證抗日民族統一戰線鞏固和擴大的最基本前提，是爭取中華民族抗戰勝利的最重要條件。

黨內法規制度建設重在加強民主集中制教育。六屆六中全會通過的《中共擴大的六中全會政治決議案》明確提出：“認真實行黨的民主集中制——個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級，中央是全黨最髙的領導，用以嚴格黨的紀律，使黨及其各級領導機關達到在政治上和組織上團結得如象一個人一樣的程度?！边@里，用黨內正式的規范性文件的形式提出了實行民主集中制的要求。全體黨員維護黨的團結統一，這種團結和統一既是政治上的，也是組織上的。而維系這種狀況的，就是黨規黨法。

處在偉大斗爭面前的中國共產黨，從黨的領導機關，到全體黨員干部，都要發揮高度的積極性。這種積極性的發揮，則有賴于黨內生活制度的民主化。但是，考慮到受中國歷史傳統與文化的影響和嚴酷的斗爭環境，中國共產黨如何貫徹落實民主集中制呢？我們黨提出了兩方面措施。一是加強教育。黨員的紀律觀念、黨規意識并不是與生俱來的，尤其需要從外部加以灌輸，才能夠逐步養成遵規守紀的行為習慣。毛澤東指出：“黨的各級領導機關，應該根據上述那些基本原則，給全黨尤其是新黨員以必要的紀律教育?！?二是加強監督檢查。1941年通過的《中共中央關于增強黨性的決定》明確提出：“更嚴格的檢查一切決議決定之執行，堅決肅清陽奉陰違的兩面性的現象?！?由此才能夠使黨的干部進一步增強黨性，維護黨的統一意志、統一行動和統一紀律。

黨內法規制度建設要體現黨的先進性、黨員干部的模范性。黨中央要求黨的高級領導干部要率先垂范，做遵規守紀的模范。劉少奇在大會報告的最后指出，作為教育全黨同志的一課，“中央委員及政治局委員在執行此黨規黨法上應表現為模范”。六屆六中全會通過的《中共擴大的六中全會政治決議案》要求：“共產黨員在八路軍、新四軍及其他武裝隊伍中，應該成為智勇善戰，執行命令，服從紀律……的模范”，“共產黨員在行政工作中，應該成為廉潔奉公、不貪污、不腐化的模范。在民眾運動中，應該成為……真誠和藹、尊重合作的模范。”3堅持從嚴要求、勇于自我革命，是中國共產黨成立以來始終堅守的最鮮明的品格，是增強黨的創造力、凝聚力、戰斗力的關鍵一招。只有這樣，黨才能夠永葆蓬勃朝氣，才能夠永做人民公仆、時代先鋒、民族脊梁。

余" 論

黨的六屆六中全會推動黨的制度建設上了一個新臺階。對于今天中國共產黨的制度建設來說，歷史敘事和歷史經驗又進一步深化了新時代關于加強黨的建設、改善黨的領導方面的制度改革的理解與認識。

制度不能建立在功利性的基礎之上，黨內法規制度的維持和運轉有賴于黨組織及黨員形成共同的理想信念。黨的組織規則需要建立在黨員對規則產生發自內在的、一致的認知基礎上。如果不能超越個體的、小群體的、部分的利益，那么，建立在不斷變化的利益基礎上的制度就無法保持穩定和持續性。“在中國，任何忠實的馬克思主義者，他是同時具有現時實際任務與將來遠大理想兩種責任的。并且應該懂得：只有現時的實際任務獲得盡可能澈底的完成，才能有根據有基礎地發展到將來的遠大理想那個階段去?！?黨的六屆六中全會重視并建立起來的一系列法規制度，直接的是用以維護規范黨內政治生活的規則，而根本的則是作為中國共產黨人共同的革命理想、堅定信念和歷史使命。實現共產主義理想和完成新民主主義革命的中心任務，構筑了遵守制度、規則的共同理念基礎。穩定、有效的制度必然是建立在人們都能接受的超越個體利益的基本理念和規范之上的。黨的十八大以來的全面從嚴治黨、黨內法規制度體系建設，最堅實的基礎就是包含著共產主義遠大理想和為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心使命的共同思想基礎。

黨內法規制度建設不是無源之水、無本之木，成熟完善的制度建設是通過不斷探索和經驗積累實現的。制度是解決社會政治生活提出問題的規范和規則，既為組織和個人活動、行為提供正當性來源，也為他們提供基礎性保障。實踐是生動的、不斷變化的，需要解決的問題是逐一顯露的，因此，制度也是逐步形成并不斷完善的。黨的六屆六中全會的黨內法規制度建設，有兩個重要基礎。一方面，1923年《中國共產黨中央執行委員會組織法》、1937年《中共中央政治局工作規則和紀律草案》和《中共中央書記處工作規則和紀律草案》的實踐經驗的積累，為《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》奠定了制度基礎;另一方面，長期革命斗爭實踐中存在的“宗派傾向，懲辦主義，與思想斗爭中的過火政策”等錯誤使人們認識到，只有通過制度鞏固思想上、政治上和組織上的統一，黨才能夠鞏固和壯大起來。黨的十八大以來黨內法規制度建設的實踐說明，制度的完善是不斷解決問題、不斷總結經驗、不斷理論升華的過程。《中國共產黨紀律處分條例》的多次修訂就表明經驗積累對于制度進步的價值。

制度的形成需要穩定的環境，制度的生命有賴于新的實踐基礎上的不斷創新。制度是組織正常運行所需要的基本規范和準則，具有規范性和秩序性的重要功能。黨內法規制度是中國共產黨正常運轉的基本規范和準則。穩定的環境能夠保障行為規范經過沉淀而成為規章制度。相反，動蕩和不穩定的環境，問題和行為都在持續變化，很難產生穩定的規章制度。黨的六屆六中全會的黨內法規制度建設就是在一個相對穩定的環境中解決黨內存在的分歧、沖突和斗爭的結果，是維護黨中央權威和堅持正確政治路線的結果。而黨內法規的貫徹實施依然要面對諸多新的不穩定、不確定的客觀因素，完成黨內法規的制定只是第一步，制度的實踐仍然需要結合實際不斷地從多方面、多角度地進行探索，并在積累經驗的基礎上對既有黨內法規進行改進、完善和創新。

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上宣布，我們黨已經“形成比較完善的黨內法規體系”。這一制度建設重大成果來之不易，是我們黨100年來持續推進建章立制的結果。黨的六屆六中全會在黨內法規制度建設上的理論思考、制度探索、實踐要求，對于新時代增強全面從嚴治黨、深化自我革命的自覺性和主動性，實現黨要管黨、全面從嚴治黨的戰略部署具有深刻的意義。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內法規制度建設，從總體規劃、路線圖設計，到制定出臺系列黨內法規以及著力加強制度執行力和責任制建設，黨的建設制度改革取得了顯著成就。切實貫徹新時代黨的建設總要求，在理論提升、制度建構、經驗總結等方面取得進一步的突破，需要堅持思想建黨和制度治黨相結合，堅持制定和實施并重，從制度化、規范化、程序化方面系統謀劃;堅持改革創新和經驗總結相結合，及時將黨的領導和黨的建設實踐中的好做法、好經驗加以總結、提升;堅持制度建設與理論思考相統一，加快構建黨內法規制度建設的話語體系、理論體系和學術體系。只有加強制度建設才能夠保證黨長期執政、保持黨的先進性和純潔性，才能夠保證國家長治久安，才能夠為實現中華民族偉大復興的中國夢提供堅強的保障。

（本文是國家社科基金重點項目“黨內法規制度建設與黨的執政安全研究”〈項目編號：18AZZ011〉、中宣部“四個一批”人才項目“全面從嚴治黨與黨內法規制度體系建設研究”階段性成果）

[參考文獻]

[1]中共中央文獻研究室，中央檔案館.建黨以來重要文獻選編（1921—1949）[M].北京：中央文獻出版社，2011.

[2]中央檔案館.中共中央文件選集（1921—1949）[M].北京：中共中央黨校出版社，1991.

（作者簡介：陳家剛，中國人民大學馬克思主義學院教授、中國人民大學“雙一流”跨學科重大創新規劃平臺——當代政黨研究平臺研究員）

責任編輯 / 梁齊勇