畜禽糞污治理政策演化研究

趙玥，李翠霞,

（1. 東北農業大學經濟管理學院，黑龍江 哈爾濱 150030；2. 黑龍江省綠色食品科學研究院，黑龍江 哈爾濱 150030）

隨著市場經濟的逐步發展，畜牧業生產進入了全面協調發展的新時期，養殖方式從傳統副業、分散小規模飼養向規模化、標準化和集約化轉變，推動中國畜牧業產量逐年增加的同時，畜禽養殖產生的大量糞污也造成了環境污染問題。農業農村部發布的《全國農業可持續發展規劃（2015—2030年）》中明確指出目前畜禽糞污有效處理率不到一半，治理環境污染、改善農業農村環境勢在必行。面對畜禽糞污治理問題，相關研究人員不斷研究處理畜禽糞污的技術和手段，同時國家制定并出臺一系列政策，大力推動畜禽糞污的治理。十九大之后，鄉村振興戰略的提出為振興農業、振興鄉村開辟出全新的道路，畜禽糞污治理成為實現鄉村振興必不可少的一環。在改革開放四十年的背景下，經濟體制和社會管理體制的不斷改革促進了畜禽糞污治理意識和行為的產生，農業農村部2020年印發的《關于促進畜禽糞污還田利用依法加強養殖污染治理的指導意見》指出，要以糞污無害化處理、糞肥全量化還田為重點，促進畜禽糞肥低成本還田利用。到2025年，畜禽糞污綜合利用率達到80%；到2035年，畜禽糞污綜合利用率達到90%。畜禽糞污治理要求的進一步提高，為畜禽養殖業的發展帶來了巨大的挑戰。

國內外學者對于畜禽糞污治理的研究，主要集中在治理模式、理論研究、政策理論分析和實施效果評估等方面。在治理模式方面，通過對畜禽糞便污染現狀與變化趨勢的分析，發現糞污處理過程中存在用地難、資金難、有機肥銷售難和糞污處理技術落后等問題[1]，通過制定糞污管理規章制度、專人監管糞污投放和建立沼氣池等措施能有效減少散戶養殖產生的畜禽糞污[2]。畜禽養殖產生的固體廢棄物主要是畜禽糞便，規模化畜禽養殖場對其進行資源化利用與治理的模式主要有堆肥（儲存）農業利用、墊草墊料、生產沼氣和生產有機肥[3-4]。

在政策分析方面，從理論上分析畜禽糞污資源化利用的政策邏輯[9]，將國家層面的畜禽養殖廢棄物治理政策分為法律手段、行政手段和經濟手段，通過總結分析政策特點，認為畜禽養殖廢棄物政策向區域化、全局化轉變，以規劃、方案和意見為主，行政規章相對較少，且細化程度不夠[10-11]。此外，已有研究認為畜禽糞污治理政策作為主要環境規制手段，對養殖戶畜禽糞污資源化利用認知和參與意愿具有促進作用[12-14]。在政策實施效果方面，2014年以來由于相關政策主要責任部門目標與國家政策目標存在偏差，且政策的約束措施與政策目標發生偏離，存在激勵措施落實不到位的現象[15-16]。

上述研究可以看出，以往關于畜禽糞污治理政策的研究主要以政策分析和實施效果評估居多，現有研究成果為本研究提供了理論借鑒，通過對政策演化的階段分析和規律總結可以分析出政策演進的方向。本文基于制度變遷理論、外部性理論和可持續發展理論，梳理改革開放以來畜禽糞污治理的相關政策，在分析其演化過程的基礎上，對畜禽糞污治理的政策演化進行階段劃分，并綜合闡述各階段畜禽糞污治理政策的制定背景、政策目標和政策效果，深入探究其在演化過程中呈現的規律及其演化與變遷的原因，分析現行畜禽糞污治理政策實施中存在的問題，探尋畜禽糞污治理的政策建議，以期為政府制定和完善畜禽糞污治理政策提供理論支持和決策參考。

1 理論分析

1.1 制度變遷理論

制度變遷是指制度的替代、轉換和交換過程，其實質是一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程。制度變遷理論最初是由戴維斯和諾思提出的，制度變遷實際上是對制度非均衡的一種反應，從某種程度上是“帕累托改進”的過程[17]。從制度變遷理論的角度出發，畜禽糞污治理政策發生演化的動因主要來自社會和經濟兩個方面。就社會發展而言，畜禽養殖的規模化發展，使得畜禽糞污對環境造成的影響不斷顯現，隨著生態環境保護意識的加強，畜禽糞污治理在生態文明建設進程中占有重要位置，國家相繼出臺一系列行動方案和實施辦法，推動畜禽糞污治理；就經濟發展而言，畜禽糞污治理勢必會增加養殖成本，但實際上若在治理過程中著眼于畜禽糞污的資源化利用，則會減少畜禽養殖戶最終進行糞污污染末端治理的成本，且在資源化利用中產生的沼氣、沼渣和有機肥等副產品，可為畜禽養殖帶來經濟附加值，引起要素相對價格的變化[18]。因此，在社會和經濟兩個方面動因的推動下，畜禽糞污治理政策發生由“治”到“用”的演化，一方面通過畜禽糞污資源化利用，可以使畜禽養殖主體獲得一部分收益；另一方面可以減少糞污末端治理增加的成本。林毅夫將制度變遷的方式分為誘致性制度變遷與強制性制度變遷[19]。部分研究學者認為這兩種制度變遷方式沒有明顯的界限，在畜禽糞污治理政策的演化過程中，兩種制度變遷方式相互配合，不斷推動畜禽糞污治理政策的演化，實現制度供給與制度需求之間的平衡。

1.2 外部性理論

由外部性理論可知，畜禽養殖造成的糞污污染具有很強的負外部性，若要有效解決畜禽養殖過程中造成的環境污染的負外部性，有兩種方法可供選擇：一是按照庇古的研究觀點，由政府引導或強制畜禽養殖主體的養殖行為，通過發放補貼引導畜禽養殖主體增強糞污治理的意識，通過稅收的方式強制規范畜禽養殖主體的糞污治理行為，促進私人邊際凈收益與社會邊際凈收益趨于相等[20-21]；二是按照科斯的研究觀點，清晰界定生態環境的產權，通過市場交易方式將畜禽糞污對環境造成的負外部性問題內部化，實現畜禽養殖生態資源有效配置[22]。實際上，畜禽養殖主體作為理性經濟人,只追求自身利益最大化，往往會規避畜禽糞污治理產生的成本。而環境作為一種公共物品，其產權界定存在很大難度，畜禽養殖主體承擔的成本遠小于社會承擔的成本，在自身治理能力不足的情況下,畜禽養殖主體治理養殖糞污的積極性并不高。由于畜禽糞污外部性的存在使得畜禽養殖主體的私人邊際凈收益與承擔環境污染成本的社會邊際凈收益存在差異，這樣一來就無法達到私人邊際凈收益等于社會邊際凈收益，不能獲得最優資源配置效率，也就無法達到帕累托最優[23-24]。因此，政府在畜禽糞污治理過程中起到重要作用，通過政策激勵手段引導畜禽養殖主體進行糞污治理，對畜禽養殖主體的治理行為加以規制，并解決畜禽糞污的土地消納問題，才能最終實現畜禽糞污的有效治理。

1.3 可持續發展理論

可持續發展理論是指既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力造成危害的發展。可持續發展的概念最早是由世界環境與發展委員會在1987年提出的，可持續發展理論以公平性、持續性和共同性為原則，具體包括經濟可持續發展、生態可持續發展和社會可持續發展三個方面[25]。畜禽糞污治理是一個同時涵蓋了經濟可持續發展、生態環境可持續發展和社會可持續發展的治理與資源化利用過程。經濟可持續發展不僅追求經濟增長數量，更重視經濟發展質量，提出在經濟活動中采取集約型經濟增長方式，畜禽養殖主體從事畜禽養殖的目的是獲得收益，而畜禽糞污治理帶來的成本投入勢必會影響畜禽養殖產生的利潤，畜禽養殖的適度規模化發展是集約型經濟增長方式的最好體現，有效打通了畜禽糞污治理在成本投入、治理能力等方面的限制。生態環境可持續發展要求經濟增長與自然環境承載能力相協調，體現在畜禽糞污治理中表現為養殖規模與養殖主體治理能力之間的相互協調，要求畜禽養殖主體承擔糞污治理的主要責任[26]。社會可持續發展倡導改善人類生活質量，提高人類健康水平，創造良好的社會環境，由于畜禽糞污對環境產生的負外部性，以及畜禽糞污治理具有公共物品性，導致畜禽糞污治理的過程離不開政府的規制激勵和社會民眾的監督。因此，政府在畜禽糞污治理過程中起到重要的引導和激勵作用，從政策層面引導養殖規模與養殖主體治理能力相匹配，通過向養殖主體提供融資支持和政策扶持的手段，激勵養殖主體投入成本進行畜禽糞污治理，在實現畜禽糞污治理的同時，追求經濟的發展。

2 中國畜禽糞污治理政策的歷史變遷

2.1 改革開放以來的畜禽糞污治理政策演化

探究中國改革開放以來畜禽糞污治理政策演化問題，首先要對畜禽糞污治理政策的演化階段進行劃分。中央一號文件始終是中共中央關注三農問題的代表性文件，不斷引領三農工作的方向，指導三農工作的發展。本研究的時間跨度為1978年至2020年改革開放的四十余年間，由于研究時間跨度較長，本文根據中共中央歷年發布的中央一號文件的主體內容，綜合考慮不同時期國家制定并推行的法律法規和政策文件，如《畜禽規模養殖污染防治條例》《中華人民共和國環境保護法》和《畜禽糞污資源化利用行動方案（2017—2020年）》等，對畜禽糞污治理政策的演化劃分為5個階段（表1）。

1）糞污治理空白階段（1978—1992年）。在此階段，國家經濟總量較小，綜合國力較弱，技術水平也相對較低，畜禽養殖以家庭養殖為主，尚未顯現出明顯的畜禽糞污對環境污染問題，畜禽糞污治理方面的具體政策要求尚未形成。改革開放初期，黨和國家明確了建立社會主義市場經濟體制的改革方向，積極調整和完善經濟體制，在這一歷史條件下，經濟建設的重點放在提高經濟發展速度上。中共中央在1982年至1986年連續五年發布以農業、農村和農民為主題的中央一號文件，對農村改革和農業發展作出具體部署，主要包括正式承認包產到戶合法性、放活農村工商業、發展農村商品生產、取消統購統銷與增加農業投入、調整工農城鄉關系5個方面。在“以糧為綱”的政策引導下，農業發展以種植業為主，且產品種類單一，農業發展呈現出不平衡的問題。畜牧業主要以家庭散戶養殖為主，家家戶戶皆從事畜禽養殖，但數量較少，難以形成規模，除國營農場外基本不存在規模化養殖，畜禽養殖帶來的經濟效益相對較小。十一屆三中全會后，至1990年，畜牧業產值占農業總產值的比重按當年價格計算已達到26.6%。畜禽養殖在這一階段得到了一定的發展，但是畜禽糞污對環境污染的意識尚未形成，并未出現關于畜禽糞污治理的相關政策[27-28]。

雖然這里面周暄的責任居多，然而她也不能推卸責任，若是她能早些預防，讓周暄把他的脾性改改，也不會發生后面這些事情。

表1 中國畜禽糞污治理政策演化階段的劃分Table 1 Evolution stages of livestock and poultry manure governance policies in China

2）分散型自發綜合利用階段（1993—2003年）。這一階段，政府對畜禽糞污治理形成了初步認識，畜禽養殖帶來的環境污染問題逐漸得到重視，在民間出現部分規模化畜禽養殖主體，開始研究和實踐畜禽糞污治理的模式與路徑。在20世紀最后十年，畜牧業得到了快速發展，國家對于畜牧業發展的關注逐漸提升。國家出臺一系列政策約束和完善畜牧業發展，主要包括畜禽品種改良、畜禽定點屠宰和畜禽檢疫3個方面。進入21世紀，經濟連續增長帶來的環境問題逐漸顯露，國家開始重視環境保護問題，人們的環保意識逐漸形成，在畜禽養殖種畜禽、良種和防疫政策繼續發揮作用的同時，國家開始關注病死畜禽無害化處理問題，首次提出防止畜禽糞便對環境造成的污染，指出畜禽養殖污染防治應遵循無害化、減量化和資源化的原則，優先進行綜合利用。實際上，畜禽養殖產生的污染問題已經真實存在，部分規模化養殖主體開始思考和嘗試解決畜禽養殖污染問題。學術界對于畜禽糞污治理問題的研究由此展開，主要集中在畜禽糞污治理模式和技術層面。

3）強制治理與意識形成階段（2004—2010年）。在此階段，可持續發展思想理念指導了農業的發展方向，循環農業的概念逐步形成并得到推廣，政策上對畜禽糞污治理以強制性命令手段為主，主要以征收排污費等行政強制手段來限制規模養殖場（戶）糞污排放量；以激勵性手段為輔，中央財政開始為畜禽養殖污染防治提供專項資金支持[29]。2004年爆發禽流感，為經濟發展和國民生活均帶來了巨大的影響，農業部要求全國各地進行養殖布局調整，雞鴨鵝豬等畜禽不混養，積極出臺各項政策，組織技術與設施力量，共同抵御禽流感。同年，中共中央時隔18年再次發布以“三農”為主題的中央一號文件，并且在2004年至2010年連續七年將農業發展的方向確定為促進農民增收，國家鼓勵實行合作經濟，在畜禽養殖行業最大的體現就是養殖規模的不斷擴大，養殖小區逐漸形成，以畜禽養殖和肉蛋奶生產為主業的合作經濟組織規模不斷擴大，接踵而至的是畜禽糞污產生量的不斷增長[30]。隨著2005年頒布的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的實施，要求養殖場按照國家有關規定收集、貯存、利用或者處理畜禽養殖過程中產生的糞便，污染防治成為從事畜禽規模養殖的必備條件。2006年國家環保總局發布《國家農村小康環保行動計劃》，明確指出為規模化畜禽養殖污染防治示范建設提供專項資金支持。由此畜禽糞污的治理問題正式走上歷史舞臺，全國各地開始大力推廣沼氣技術，積極解決和防治畜禽糞便污染，畜禽養殖及廢棄物處理技術也被列入農業機械化重點技術[31]。測土配方工作的實施推動了畜禽糞污生產有機肥技術的發展，同時也反向助推了畜禽糞污的有效治理。為推進社會主義新農村建設，畜禽糞便綜合利用技術被列入農業和農村節能減排十大技術[32]。在這一階段，社會主義新農村建設為畜禽糞污治理提供了契機，積極發展現代農業為畜禽糞污治理提供了技術保障。隨著相關技術的不斷發展，農村居民逐漸意識到簡單堆放畜禽糞污不僅污染土壤和地下水，對農業生產造成不利影響，且時刻威脅村民的身體健康。但是由于技術和意識的制約，很多地區將畜禽糞污、生活垃圾和農業垃圾一同處理，沒有進行具體區分，實際上當時的沼氣技術在這一方面存在技術漏洞，非常容易對環境造成二次污染。因此，有關科研部門及時實踐和調整了相關技術，引導各地區畜禽養殖主體因地制宜地選擇畜禽糞污處理技術。

4）技術規范與理念普及階段（2011—2014年）。在這階段，開展畜禽糞污資源化利用的重要性逐漸被認識到，政府對畜禽糞污治理的引導逐漸由單純防治向資源化利用轉變，逐漸形成畜禽污染防治的具體政策要求，在各個環節形成對畜禽糞污資源化利用的技術規范，逐年增加財政資金支持力度，激勵性政策逐漸占據主導地位。2011年至2014年中央一號文件最顯著的特點是改革創新，從水利到科技，從增強農村發展活力到全面深化農村改革，無一不在昭示著農業農村發展進入了改革創新的新階段。2011年推進畜禽養殖的標準化和規模化是畜牧業工作的重點。沼氣工程建設持續推進，處理畜禽糞污的同時，推動了生物質能的持續發展。測土配方施肥項目成果顯著，有效促進有機、無機肥配合施用[33]，不斷推動畜禽糞污實現有效治理。糧食增產政策也將農村沼氣建設和測土配方項目納入其中，此外，農業部明確“十二五”土肥水工作三大目標：明確提出力爭畜禽糞便等有機肥資源利用率提高10個百分點，主要農作物秸稈還田率提高10個百分點，促進農業生態環境和農產品質量安全。2012年和2013年，在沼氣知識宣傳普及和各項新技術的支持下，包括河南省、河北省、浙江省、福建省、黑龍江省和吉林省在內的畜牧大省不斷推進沼氣工程建設，農作物秸稈、畜禽糞便等資源的綜合利用轉化程度高，農業面源污染得到有效控制[34]。2014年國務院頒布了《畜禽規模養殖污染防治條例》，禁養限養地區的劃分進一步明確了黨和國家對畜禽糞污治理問題的重視和力度，條例中明確規定了禁養限養地區的劃分方式，以期有效預防畜禽養殖污染。明確指出國家鼓勵和支持采取糞肥還田、制取沼氣、制造有機肥等方法，對畜禽養殖廢棄物進行綜合利用。在生態文明建設不斷推進的政策大背景下，隨著技術的推廣和知識的普及，將畜禽糞污作為農家肥直接施用，糞污中的重金屬對土壤造成的危害逐漸被認識到，使用畜禽糞污配制有機肥的趨勢越來越明顯。畜禽糞污處理過程中節約用水的問題被提上日程，畜禽養殖污染的預防和治理進入改革創新的階段。

5）綜合治污與資源化利用階段（2015年至今）。這一階段，畜禽糞污治理政策迅速發展，各項政策具體程度逐漸提高，約束對象更加明確和細化，政策實施手段多元化發展，關于畜禽糞污治理的機制和模式的政策要求逐漸形成體系[35]。2015年農業部著手推進化肥減量行動，印發《到2020年化肥使用量零增長行動方案》，有效推動了畜禽糞污治理，個別地區相繼發展農業金融保險大力促進沼氣建設，技術手段不斷提升的同時，取得了良好的經濟效益、社會效益和生態效益，實現農業循環經濟發展。農業部還發布了《全國農業可持續發展規劃（2015—2030年）》，明確提出到2020年實現化肥農藥施用量零增長，到2020年國家現代農業示范區和糧食主產縣基本實現區域內農業資源循環利用，以及到2030年養殖廢棄物實現基本綜合利用的政策目標。在兩大方針政策的引領下，畜禽糞污治理與測土配方有機肥施用、農產品質量安全產生緊密的聯系，農業面源污染治理和生態友好型農業建設也離不開畜禽糞污的有效治理，各省市在畜禽糞污治理方面大多取得了突破性進展，成果豐富。2016年畜禽糞污治理工作取得了很大進展，從化肥零增長行動到種養結合，逐步實現畜禽糞污的資源化利用；畜禽糞污處理技術在微生物領域取得突破。

隨著規模化養殖的推進，畜禽供種、防疫等問題得到很大程度控制，畜禽糞污治理的相關政策開始明顯多于良種、屠宰、防疫和規模化養殖等政策，相關部門的工作重心發生了轉移。2017年農業部加強污染防治工作，加大污染防治力度，農業供給側結構性改革推進了畜禽糞污還田和資源化利用，資源化利用采取兩種主要方式：建設和完善沼氣工程和利用生物技術生產有機肥。農業農村部2020年1月印發的《關于促進畜禽糞污還田利用依法加強養殖污染治理的指導意見》指出，要以糞污無害化處理、糞肥全量化還田為重點，促進畜禽糞肥低成本還田利用，并特別強調要拓寬糞肥利用渠道，推動形成有效銜接、相互匹配的種養業發展格局。農業農村部2020年7月印發的《關于做好2020年畜禽糞污資源化利用工作的通知》指出，繼續支持畜牧大縣整縣推進畜禽糞污資源化利用，同時支持符合條件的非畜牧大縣規模養殖場加入糞污治理項目。畜禽糞污治理關乎農業面源污染治理、水資源保護、耕地保護和農村生活環境治理等問題，關乎全面建成小康社會，關乎生態文明建設，關乎廣大人民群眾切身利益，是重大的民生工程和民心工程，隨著畜禽糞污治理的推進，在各項方針政策的指引下，相關行動計劃和方案為畜禽糞污資源化利用明確了實施措施與路徑，糞污治理程度逐漸成為各省市及地區開展畜牧業養殖活動的重要指標。

2.2 中國畜禽糞污治理政策現狀

現行畜禽糞污治理政策可以分為法律手段和行政手段兩個部分（表2）。法律手段主要包括《環境保護法》（修訂）、《環境保護稅法》和《循環經濟促進法》等。各項畜禽糞污治理相關的法律均由全國人大常務委員會頒布，且均為近5年修訂或頒布的，對現行畜禽糞污治理機制有很大程度上的規范和約束作用。分析近5年頒布和修訂的與畜禽糞污治理相關的法律可以發現，法律內容的具體程度逐漸提高，更具有針對性，法律約束對象更加細化和明確，值得一提的是2014年由全國人大頒布的《環境保護法》修訂案，首次從法律上嚴格要求畜禽養殖場、養殖小區、定點屠宰企業等相關利益主體從選址、建廠到無害化處理的每個環節必須符合法律規定，并明確提出各級政府必須承擔畜禽養殖污染治理職責，充分體現出國家對畜禽糞污治理的重視程度發生了很大提升，各項法律的頒布也體現出國家全面、嚴格治理畜禽養殖污染的信念。

行政手段包括國家為治理畜禽糞污出臺的各項規劃、條例、方案、意見和實施辦法等，主要有《畜禽規模養殖污染防治條例》《全國農業可持續發展規劃（2015—2030年）》《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》《關于促進畜禽糞污還田利用依法加強養殖污染治理的指導意見》和《關于做好2020年畜禽糞污資源化利用工作的通知》等，政策推行的時間節點多為2020年和2030年，內容主要集中在規模化養殖場配套建設糞污無害化處理設備、提高畜禽糞污資源化利用率和建立農業可持續發展長效機制等方面。可以看出我國治理畜禽糞污的行政手段日趨豐富和多樣，根據不同時期國家發展的需求出臺一系規劃、條例等具有不同行政效力的制度規范，近5年出臺的各項規劃方案逐漸由區域化向全局化發展，政策支持的畜禽糞污治理技術不再是個別某一類技術，而是著眼于整個國家的生態環境保護和治理問題，在大目標的引領下，各省市地區根據自身條件和現狀，積極制定和實施地方性規劃。除此之外，規劃、條例等著眼于強化相關利益主體的治理責任和義務，從思想意識上強化對畜禽糞污治理的認識，這很大程度上推動了政策目標的實現。即便如此，治理畜禽糞污的行政手段仍存在不足，例如，行政手段落實到具體做法時，依然會由于政策細節問題不明確而產生偏差，影響政策實施的效果。

表2 畜禽糞污治理相關政策與法規Table 2 Policies and regulations on the utilization of livestock and poultry governance

2.3 中國畜禽糞污污染治理政策的演化

1）推動政策演化的主體逐漸從政府向社會公眾轉變。國家最初開始關注和著手治理畜禽糞污時，很大程度上是由政府在政策實施過程中，不斷發現問題，試圖解決問題，進而推動政策的演化，在政府的宣傳引導下，畜禽糞污對環境和人們生活的危害逐漸被社會公眾認識到，糞污治理的必要性和緊迫性也被逐漸認識到，隨著畜禽糞污治理相關利益主體的治理責任和義務的明確，社會公眾的監督作用同樣推動著政策的完善，在完善政策的過程中，推動政策演化的主體逐漸轉變為社會公眾[35]。畜禽糞污治理政策演化推動主體的轉變不僅說明了政策的制度變遷進入新的發展階段，而且說明了政策演化過程中社會公眾逐漸擁有主動權，政府不再需要完全強制相關利益主體進行糞污治理，社會文明的進步和新時代理念的普及，生態文明建設的推進使得人與自然和諧共生的理念根植在社會公眾的心里，社會公眾作為社會生產活動最重要的參與者，參與監督和推動畜禽糞污治理是社會主義走入生態文明建設新時代的重要表現。

2）政策演化方式逐漸從強制性制度變遷向誘致性制度變遷轉變。畜禽糞污治理相關政策推行初期，遇到了重重困難，養殖戶習慣于亂堆亂放的糞污處理方式，盲目認為簡單堆放就可以將畜禽糞污轉化為農家肥還田，對畜禽糞污中的重金屬等有害物質知之甚少，國家在進行宣傳教育的同時，只能采取強制性手段約束養殖戶，通過頒布法律條文與罰款等方式強制養殖戶處理畜禽糞污，但是現實中養殖戶難以接受畜禽糞污處理產生的費用增加的養殖成本，存在寧愿交罰款，也不愿意處理養殖糞污的現象。隨著科學技術的進步和宣傳教育的普及，養殖戶逐漸認識到糞污治理的重要性，畜禽糞污資源化利用技術的出現，使得畜禽糞污“變廢為寶”成為現實，養殖戶看到了畜禽糞污資源化利用帶來的利益，同時國家加大畜禽糞污處理技術和設備的補貼力度，并且將畜禽糞污資源化利用與節能減排、測土配方工程等一系列大政方針聯結在一起，引導養殖戶進行畜禽糞污資源化利用，進一步實現畜禽糞污的治理。社會公眾對糞污治理的關注度逐漸提高，畜禽糞污治理為養殖戶帶來的利益和好處使得養殖戶對其接受度也逐漸提高，為畜禽糞污治理政策向誘致性制度轉變提供了基礎，推動政策演化的主體的轉變也促使政策演化方式逐漸從強制性制度變遷向誘致性制度變遷轉變[9]。

3）政策逐漸從籠統性、原則性向針對性、可操作性轉變。在政策演化的過程中，必然出現政策的變遷和替代，若一項政策的推行不結合發展階段的特點進行修正，勢必要落后于時代發展。在畜禽糞污治理政策的演化過程中可以發現，各項制度和條例不斷朝著明確化、細節化的方向轉變[36]，從單一推進一項糞污治理技術，到根據不同地區的自然條件和發展特點推出不同的治理模式，因地制宜進行糞污治理，有效避免設備不配套、技術不適合導致畜禽糞污治理模式無法發揮作用的情況，不同地區根據自然環境、氣候特點和養殖規模選擇更為適合的畜禽糞污治理模式，各省市地區選取養殖大縣進行糞污資源化利用整縣推進，在很大程度上推動了畜禽糞污治理進程，出現政策逐漸從籠統性、原則性向針對性、可操作性轉變的現象。

3 畜禽糞污治理政策實施中存在的問題

3.1 源頭防治重視不足，政策系統性有待完善

目前我國畜禽糞污治理的重點扶持對象以規模化養殖場、畜禽養殖大縣和第三方處理機構為主，有向第三方機構傾斜的發展趨勢，且主要以政府補貼的形式進行扶持。實際上不同畜禽的糞污產生量存在較大區別，不同畜禽養殖的規模化程度也不盡相同。尚未形成較大規模的畜禽養殖主體其糞污治理意識普遍較低，出于對養殖成本的考慮，往往傾向于回避進行畜禽糞污治理。由此可見，現有政策扶持對象具有片面性，且政策激勵手段較為單一。此外，我國畜禽糞污治理尚處于后期治理階段，雖然也有前期防治的相關政策出臺，但主要側重后期治理，對涉及前期防治和產中治理的全過程治理政策尚存不足。

3.2 涉及治理主體眾多，主體間制衡關系較為復雜

從廣義角度看，畜禽糞污治理主體除畜禽養殖主體和政府外，還包括因治理主體治理模式選擇而參與糞污治理的資源化消納方，具體包括從事畜禽糞污治理的第三方機構、養殖場周邊的農業種植戶和社會公眾等，不同的畜禽糞污治理模式體現出的治理主體制衡關系不同。以奶牛糞污治理為例，大規模的奶牛養殖場往往通過沼氣工程實現糞污治理，養殖主體同時承擔資源化消納方的角色，與政府監管形成制衡關系，對于政府監管而言相對容易；而中小規模奶牛養殖場往往無法承擔糞污治理的成本，更傾向于與其他資源化消納方對接，如將糞污堆肥后進行贈與或銷售。眾多治理主體及其之間復雜的制衡關系，在加大政府監管難度的同時，嚴重影響了畜禽糞污治理的政策效率。

3.3 約束性政策執行偏離，激勵性政策落實不到位

現行畜禽糞污治理政策主要以約束性政策和激勵性政策相結合的方式，推動畜禽糞污治理的實現，但是在政策執行與落實過程中，還存在一些問題。在約束性政策方面，存在政策執行過度和政策解讀不到位的問題。例如《畜禽規模養殖污染防治條例》為實現畜禽糞污區域性治理，提出畜禽養殖禁養區的劃分，實際上南北方養殖規模差異較大，各地區在執行過程中對養殖規模的界定不盡相同，出現了禁限養“一刀切”的問題，一些地區甚至出現將禁養區變成“無畜區”的局面。對“達標排放”政策解讀的不到位，同樣限制了畜禽糞污的治理[15]。在激勵性政策方面，存在激勵措施落實不到位的問題。例如《畜禽規模養殖污染防治條例》規定畜禽養殖場沼氣發電上網能享受可再生能源上網補貼，在實際落實中，進行沼氣發電的養殖場經常被電力部門拒絕入網，理由多為發電量太小和不符合電網標準等，養殖戶無法獲取沼氣發電的相關政策[36]。

3.4 有機肥市場需求疲軟，畜禽糞污治理市場體系尚未形成

有機肥與化肥存在明顯的替代效應，但是我國畜禽糞污肥料化利用的市場化尚處于初步興起階段，尚未形成相應的市場體系。在質量方面，有機肥國家標準對其技術要求、試驗方法、檢測規則、標識、包裝、運輸和貯存進行了詳細規定，但在農戶中的普及和接受程度尚待提升，且在標準執行過程中，有關部門對有機肥市場監管的力度和有效性尚待提高。在施用條件方面，有機肥的施用對測土配方施肥技術有一定要求，在施用過程中所需人力物力較化肥多，且見效較化肥緩慢，即便對施用有機肥的經濟效益和生態效益有所了解，較多種植戶施用有機肥的積極性也不高。在市場價格方面，以畜禽糞便為原料的有機肥生產往往執行的是工業電價，尚未執行農業電價，加大了有機肥生產的成本，影響有機肥的市場價格。且缺少供需信息平臺，供需雙方交易呈現區域內交易的特征，無法實現市場化的資源有效配置。

4 畜禽糞污治理政策建議

畜禽糞污治理政策的實施效果取決于政府如何協調畜禽養殖主體和資源化利用主體之間的利益關系，三者之間形成合力，建立激勵相容的畜禽糞污治理機制。政府需要綜合運用行政和經濟手段，從制度供給和制度需求兩個角度，引導畜禽養殖主體對養殖產生的畜禽糞污進行治理，鼓勵種植主體等資源化利用主體參與畜禽糞污的資源化利用，形成并完善畜禽糞污治理的市場體系。

4.1 完善政策系統性，加強政策引導

畜禽糞污治理是一個長期的過程，不論源頭防治還是后期治理，都有賴于完善而系統的制度。源頭防控需要采取更完整的畜禽糞污源頭防控技術，在糞污產生之初做到規范收納和及時處理，而后期治理對技術的要求也不斷提高，處理技術的不斷進步可以有效提高畜禽糞污資源化利用率。在制度供給方面，要明確畜禽糞污從來源到出路的治理必要條件，完善政策系統性，為畜禽糞污治理的進一步推進提供良好的法律環境和行政環境，通過加強政策引導，促使更多畜禽養殖主體加入糞污治理的工作中，與社會公眾的引導形成合力，建立完善的糞污治理政策體系，為畜禽糞污治理提供根本保障，推動畜禽糞污治理向著更加全面、系統的方向發展。

4.2 明確利益制衡關系，加強高效制度供給

在畜禽糞污治理過程中，責任主體和相關利益主體之間的制衡關系很大程度上影響了政策效率，松散的制衡關系會導致相關利益主體為了降低畜禽糞污治理的成本，呈現簡化治理技術的特點，降低治理的有效性和徹底性。在制度供給方面，政府應加強高效率的政策制度的供給，從責任主體與相關利益主體制衡關系的角度切入，推動糞污治理責任主體與相關利益主體之間形成緊密的制衡關系，擴大激勵政策覆蓋范圍，形成更明確的激勵機制，降低糞污治理的交易費用，降低政府監管成本，提高社會公眾在畜禽糞污治理過程中的反饋作用。

4.3 完善監管柔性，加強政策落實

過度禁限養產生的諸如豬肉有效供給等問題已初步顯現，2019年農業農村部發布的《關于調整動物防疫條件審查有關規定的通知》，要求暫停飼養場等五類場所選址距離的規定，恢復與發展生豬生產。2016年環境保護部和農業部聯合印發的《畜禽養殖禁養區劃定技術指南》指出畜禽糞污肥料化還田，符合法律法規要求以及國家和地方相關標準，不造成環境污染的，不屬于排放污染物。在制度需求方面，應結合現有政策顯露出的問題，明確和細化可能產生歧義的條款，及時出臺相應的實施細則和執行界限。對養殖場實行分類管理，提高養殖主體畜禽糞污治理意識的同時，通過專項資金支持和政策扶持，引導和扶助養殖主體采納畜禽糞污治理行為。

4.4 推進種養結合，促進畜禽糞污治理市場體系形成

糞污消納是畜禽糞污治理的最終環節，不論何種治理模式，最終都要實現畜禽糞污還田利用，被土地消納。有機肥與化肥存在明顯的替代效應，政策上解決有機肥的出路是畜禽糞污治理重要的一環。在制度需求方面，要充分利用新媒體宣傳畜禽糞污治理的緊迫性和必要性，不僅需要進一步提高民眾對畜禽糞污治理政策的意識，更要從糞污治理的出口層面進行宣傳教育，積極推進種養結合循環農業模式，完善國家關于有機肥的補助政策，探索直接補助施用有機肥農戶的模式，鼓勵種植主體施用有機肥。此外，還應強化高端有機或綠色農產品品牌的門檻設置，加強監管力度，做到“優質可以優價”，間接推進種養結合循環農業模式的發展與有機肥的市場需求量；在有機肥生產和運輸環節加大政策扶持力度，促進社會資本積極參與以畜禽糞污為主的有機肥加工和利用，在解決糞污治理出口問題的同時推進綠色農產品項目、測土配方項目和耕地保護工程，將各項促進生態文明建設的政策聯結起來，宣傳綠色農業、可持續農業的發展理念，延伸畜禽糞污治理產業鏈，形成并完善畜禽糞污治理的市場體系。