拜登執政“蜜月期”與積重難返的美國

肖河

拜登年近80歲才當上美國總統，能力總是不被人看好。不光他的政治對手這么說，很多同僚也持相似看法。奧巴馬政府首任國防部長羅伯特·蓋茨在回憶錄中這樣評論拜登：“他在過去40年的所有重大內外政策和國家安全議題上都犯過錯誤。”不過，同樣是蓋茨，在同一本書中又把拜登稱作“讓人無法不喜歡”的“體面人”。華盛頓的很多人都覺得，如果說拜登的當選有什么特別令美國人期待的地方，排在第一位的當屬其可以發揮友善、團結的人格特征，“治愈”深深困擾美國的極端政治分裂之苦。然而拜登執政滿一個月之后，人們發現美國仍在一刻不停地加速分裂。

無法重新團結起來的美國

2021年1月20日，拜登在蕭瑟氣氛中宣誓就職。受新冠疫情和1月6日在華盛頓發生的特朗普支持者暴力沖擊國會事件影響，拜登沒能乘坐他所青睞的火車抵達華盛頓，宣誓現場也因疫情隔離和嚴密安保等措施而未能“人山人海”。華盛頓各處要地被25000多名國民警衛隊員牢牢把守，白宮和國家廣場附近到處布滿路障和鐵絲網，成了名副其實的堡壘，宣誓典禮現場則用20萬面美國國旗代替以往此類儀式的密集的“百萬民眾”。

相比12年前高舉“希望”和“變革”大旗在國會山意氣風發宣誓就職的年輕奧巴馬，老而彌堅的拜登面對著陰冷天空喊出了“團結和治愈”的沉穩口號，從上任第一刻起就努力彌合民主、共和兩黨的分歧。2月26日，拜登緊急到訪遭大規模寒潮侵襲的得克薩斯州，在新聞發布會上表示自己所見所聞都是“大家在互相幫助”，“不讓任何人掉隊”。他與共和黨籍的州長格雷格·艾伯特、聯邦參議員約翰·康寧相談甚歡。當談及因寒潮而在得州受阻的疫苗接種工作時，拜登表示要“讓抗疫遠離政治”。然而，這些努力對于彌合政治分歧收效不彰。民調顯示，到2月底，盡管56%的美國人對拜登作為總統的表現做出正面評價，但他們當中只有不到20%的人是共和黨背景。

之所以如此，在很大程度上是因為民主黨人仍在“追殺”卸任總統特朗普，要求其為沖擊國會事件負責。1月13日，在取得十名共和黨議員支持后，國會眾院通過了二次彈劾案并送交參院。2月初，參院先以55人支持、45人反對的票數確認彈劾程序合憲，后以57票對43票宣告彈劾未予通過。彈劾雖然失敗，民主黨卻借機引爆了共和黨的內部沖突，每次投票都成功爭取到幾名共和黨議員“反水”，還開啟了卸任總統遭彈劾的先河。面對彈劾案，民主黨的支持者固然覺得大快人心，但大部分共和黨人、特別是特朗普的鐵桿支持者卻是怒火中燒。

如果說拜登在彈劾案中“置身事外”的話，刺激共和黨選民和國會的另一套動作卻是由白宮直接授意。在上任后的短短36天內，拜登先后頒布了57份總統命令，包括總統行政令、公告和各類備忘錄。在1月20日宣誓就職當天，拜登就簽署了19項命令，圍繞氣候變化、驅逐非法移民、石油管線建設、旅行禁令、邊境墻等一系列議題逆轉了特朗普及其支持者所青睞的政策。截至2月底，拜登已簽署22項直接推翻特朗普政策的行政命令，在共和黨選民看來，這樣的舉動怎能“團結”和“治愈”？

白宮“閃電戰”

2014年民主黨在中期選舉中丟掉參院控制權后，時任總統奧巴馬開始“行政令治國”，引來不少批評。2016年特朗普上臺后，共和黨繼續擁有參院多數席位，特朗普卻懶得協調國會，“行政令治國”做得比執政末期的奧巴馬更狠。然而，這兩個人簽署行政令的記錄在新總統拜登面前相形見絀，后者在入主白宮頭兩天就簽署了總數超過特朗普執政前兩個月的行政令。

拜登之所以如此迫不及待，主要是希望吸取奧巴馬第一任期的教訓。當時，挾競選大勝之威的奧巴馬想要利用民主黨同時掌控參眾兩院的“有利條件”，在執政的第一個百天里堅持走“正常”立法程序推動重大議程，包括其最為看重的醫保改革和應對次貸危機紓困法案，結果圍繞兩個法案的討價還價消耗了大量政治資本，到頭來醫保法案只得到一名共和黨眾議員的支持。

已在政壇打拼了40年的拜登，雖值暮年卻壯心不已。根據美國政界盛行的“機會窗口”理論，一名總統最有影響力的施政措施通常都是在其上臺后的首個百天內完成，日后也往往成為其最重要的“遺產”。78歲的拜登就更加“時不我待”，更何況無論是國會民主黨團還是白宮年輕下屬，都在鼓勵總統大膽行事。結果，白宮從1月20日起就主導發起了一系列“閃電戰”，放棄為自己的施政措施爭取共和黨議員的立法支持。

行政令還只是“閃電戰”的具體表現之一，更厲害的是“預算和解”程序。所謂“預算和解”，就是參院規定允許涉及預算、政府收入和債務這三類籌款問題的立法可以經簡單多數表決，但一年只準動用一次。自1980年以來這一程序共啟用過12次，其中特朗普在2017年為其減稅法案獲通過而動用過一次，奧巴馬在2010年為確保醫保改革法案過關用過一次。這一回，拜登團隊在執政頭一個月便祭出這一“終極武器”，憑借副總統哈里斯作為參議長的決定性一票，以51∶50的微弱優勢，使其推出的總額1.9萬億美元“美國史上最大規模”財政刺激法案在參院過關。這一策略意味著拜登無須為爭取共和黨支持有關法案而做出任何讓步。

2月初某天，拜登曾在白宮和十名參院共和黨人會面，磋商立法事宜，然而在座的白宮辦公廳主任羅恩·克萊恩頻頻搖頭嘆氣，惹得共和黨大老們頗為不快。事后，克萊恩干脆宣布總統僅是聽取共和黨人的意見，而不是尋求談判。新任白宮國家經濟顧問委員會主席布賴恩·迪斯也是一員悍將，在編制預算草案時多次力壓共和黨和民主黨保守派的反對意見，博得了“極難共事”和“完全沒有爭取共識意識”的惡名。

“蜜月”中的挫折

迄今為止，拜登政府總體上度過了一個“蜜月”，大部分事情都辦得順風順水，最重要的兩個問題也有了眉目：第一，抗疫刺激法案雖在3月6日的參院投票中被刪除一些“不符合程序”的條款，例如民主黨進步派極為看重的每小時15美元最低工資規定，但仍按預期以微弱的一票優勢獲得通過。民主黨眾院黨團隨即表示，將迅速通過修改后的法案版本，以確保拜登能在3月14日最終期限前將其簽署成法。這一“巨無霸”法案囊括了拜登的大部分重要競選承諾。第二，食品藥品管理局即將批準美國境內第三種疫苗的銷售接種，這款疫苗只打一針即可。這使得拜登最初做出的“在100天內讓一億美國人接種疫苗”的承諾顯得有些“保守”了。截至2月中旬，美國每天的疫苗接種針數已達170萬，預計到夏天可增至300萬，屆時拜登有較大可能提前實現對經濟下滑和疫情發展的“雙逆轉”。

趁熱打鐵，參眾兩院的民主黨人已分別正式提起移民改革法案，準備用“大而勇敢”的方式，一舉解決困擾美國多年的非法移民問題。這一法案允許1100萬在美非法移民通過三種渠道獲得合法身份。在同等重要的氣候變化問題上，參院多數黨領袖舒默公開表示，“這堵愚蠢的墻（指特朗普當政時在美國、墨西哥邊境筑起的高墻）”根本不是什么“緊急狀態”，“如果真有什么事情是非常緊迫的話，氣候問題必是其中之一”。舒默鼓勵拜登效仿特朗普，借助緊急狀態法通過環境立法。由于“閃電戰”收到了良好的政治效果，白宮和民主黨團希望乘勝追擊，進一步延長“蜜月”期。

不過，作用力總是伴隨著反作用力。民主黨的“閃電戰”也迫使共和黨展現出更加不合作的態度。在2月26日關于財政刺激法案的眾院投票中，提案的民主黨取得勝利，將法案移交參院審議。在支持的219票中，沒有一張來自共和黨人。眾院共和黨團隨即表示，此舉充分展現了自身的團結一致。在3月6日的參院投票中，除了因家庭事務沒能到會的阿拉斯加州參議員丹·蘇利文之外，共和黨團的其他49人全部投了反對票。四天后的3月10日，眾院再次通過修改后的法案，贊成票進一步增加到200票。3月11日，拜登在白宮簽署法案，拿下“閃電戰”首場重大勝利。

民主黨通過“預算和解”強行過關絕非沒有代價，共和黨人很可能選擇其他議題予以阻攔。目前，拜登組閣就已遇到麻煩，參院共和黨人堅決反對尼拉·坦登擔任白宮行政管理和預算局局長，理由是坦登“行事乖張”，過去常發推特尖銳批評共和黨議員。此次提名，坦登自知困難重重，不僅主動刪除了所有推特記錄，還一一走訪共和黨參議員賠禮道歉。力薦坦登的白宮辦公廳主任克萊恩則放出狠話，將繼續提名坦登，如果最終不成會任命她在白宮擔任其他高級職務。然而一切歸于徒勞，在包括民主黨參議員在內的強大反對聲音前，坦登最終放棄。這一風波已被視為白宮的判斷失誤和政治挫折。另一挫折是，得克薩斯州的地區法官德魯·提普頓在2月23日判決白宮通過國家安全備忘錄發布的中止遣返非法移民指令“缺少合理理由”，隨后發布了為期四周的臨時限制令，在全國范圍內生效。

有守有變的外交

與在國內“推倒重來”不同，拜登政府在外交上既有改變，也有繼承。變的一面，是否定特朗普“美國第一”的單邊主義外交路線。就職以來，拜登在幾乎所有涉及外交政策的講話中不斷強調“美國回來”了，美國也確實在加緊回歸包括氣候變化《巴黎協定》、世界衛生組織、伊朗核問題談判在內的國際組織和多邊機制，并努力重建與盟友伙伴國家的信任關系。拜登還順應民主黨內潮流，批評了特朗普“毫無原則”的人權政策。甫一就職，拜登就宣布將終止對沙特主導的也門戰爭的支持，同時重估對沙特軍售。2月底，白宮公開了美國情報機構對2018年10月沙特時政評論家、記者卡舒吉進入沙特駐土耳其伊斯坦布爾領事館后被殘忍殺害一案的調查結果，將責任矛頭直指沙特王儲穆罕默德·本·薩勒曼。公布結果前，白宮直接聯絡了薩勒曼國王，沒有和實際掌權的王儲通氣。這一連串動作旨在結束特朗普時期美沙之間的所謂“不道德的親密關系”，順便借機追究特朗普家族成員有否從中漁利。

2021年3月15日，美國賓夕法尼亞州疫情出現反彈之際，賓州州長沃爾夫視察伯克郡新冠疫苗接種站。

然而，在國內政治繼續嚴重分化的背景下，拜登政府在部分外交政策上的軟性調整必須伴以部分議題上的加倍強硬。由于改變了對沙特的政策，同時展現出重回伊朗核問題多方會談的姿態，白宮必須在走“軟”的同時采取一些措施顯示“硬”氣，避免被政治對手批評“軟弱”或“沒有戰略”。2月25日，為報復美國在伊拉克的軍事基地遭火箭彈襲擊，拜登政府發動了就職后的首次海外軍事打擊行動，空襲了敘利亞東部的敘利亞民兵組織（有伊朗支持背景），造成數十人死亡。此外，國務卿布林肯在宣布美將謀求重返聯合國人權理事會的同時，再次批評了人權理事會對以色列存在“歧視”。在最具重要性的對華政策方面，拜登政府雖然沒有像特朗普政府末期那樣歇斯底里，但也沒有表現出積極改善關系的跡象，相反，其政府要員在各種場合大談美國與中國的“戰略競爭”，并以“需要時間重新審議”為由繼續保留特朗普時期對華加征的高額關稅。3月3日，白宮公布了《臨時國家安全戰略指南》，通篇大講如何保障美國勞工和中產階級的經濟利益，維護美國的經濟安全，更將中國“拔高”到“威脅美國民主制度”的位置。

在拜登看來，外交問題固然重要，但“攘外必先安內”，還是要優先處理好美國國內的事情。在關鍵的100天“機會窗口”內，拜登外交政策的首要目標是避免引發太大爭議，避免過多消耗政治資源，同時盡可能與國內議題結合起來。在紓困刺激法案立法在即之時，拜登政府下一項最有可能得到兩黨支持、也最有潛力成為“政治遺產”的議程就是在美國國內開展大規模基礎設施建設，包括“綠色升級”、鄉村普及5G網絡等，這其中就有可能涉及中美關系的內容。即使特朗普離開了白宮，所謂的“中國威脅”仍是美政府推進國內議程的重要抓手，這也是一種“積重難返”。

（作者為中國社科院世界經濟與政治研究所副研究員）