拜登政府軍事團隊及其防務政策取向

陳曦 龍坤 朱啟超

拜登政府上臺已逾50天，其國防部文職團隊還未最終組建成形，數十個高級職位人員提名尚未公布。截至3月5日，僅有國防部長勞埃德·奧斯汀、國防部副部長凱瑟琳·希克斯的提名在國會通過，負責政策的副防長科林·卡赫的提名還未有明確結果。考慮到拜登決策團隊政策傾向相對一致，除正副防長外的文職官員不太會像特朗普時期一樣對白宮“忤逆”，因此可根據已提名的三位高官的政策取向展望拜登政府的防務政策取向。當前美軍參謀長聯席會議的架構與特朗普時期無太大差別，主席馬克·米利、副主席約翰·海頓均屬強硬派，二人在特朗普時期的政策取向會基本延續。3月初白宮對印太戰區主官首次做出調整，提名約翰·阿奎利諾海軍上將接替菲利普·戴維森出任印太司令部司令，塞繆爾·帕帕羅中將接替阿奎利諾執掌太平洋艦隊。

聚焦應對大國競爭和高端戰爭

在2月19日召開的慕尼黑安全會議特別論壇上，拜登通過遠程方式發表演講，表示美國必須與歐洲盟友共同為與中國的“長期戰略競爭”做準備。而在此會召開前夕，拜登宣布將成立由國防部長中國事務高級助理、中國問題專家艾利·拉特納領導的“中國特別工作組”，該工作組由15名軍人和文職高官組成，主要任務是深入研究對華“新型作戰概念”、戰略情報及軍事關系等。3月1日，印太司令菲利普·戴維森向國會提交預算申請報告，要求2022至2027年間增加總計約270億美元的支出，用以實施2021財年國防授權法案明確的“太平洋威懾計劃”，主要包括在印太地區打造新的反導系統、雷達系統等，國會對此表示基本贊同。拜登上臺以來的種種跡象表明，采取全政府模式威懾和對沖中國軍事現代化進程將是其軍事戰略的重要考慮。

綜合拜登政府軍事團隊核心成員的公開觀點看，美軍將盡快從在阿富汗和伊拉克的反恐維穩作戰中抽身，著重建設區別于低烈度沖突的高端戰爭軍事能力，更加重視通過區域性軍事布局調整、高新技術研發、發揮盟友作用等綜合手段。尤其是在臺海、南海問題上，拜登團隊非常重視如何應對所謂“灰色地帶”挑戰。拜登上臺后不久，美國防部就派“麥凱恩”號導彈驅逐艦穿行臺灣海峽并公開炒作。美國防部正在擬定新的臺海和南海行動指南，預計將融入更多新戰法，如信息戰、政治戰和法律戰，多方施壓，制造不利于中國的輿論。美國智庫外交關系協會今年初發布的報告首次將“中美在臺灣問題上爆發嚴重危機”列為2021年全球潛在沖突中的最高級別熱點，“中美在南海爆發武裝對峙”的潛在風險則從一級降為二級。與此同時，拜登團隊也認為需要避免與中國等大國發生重大軍事摩擦，這也是其對華軍事政策的基本立足點之一。

對于是否延續特朗普時期的“印太戰略”，拜登的軍事團隊尚未有明確結論，但其繼承的一面應會大于修正的一面。“印太戰略”本身即是奧巴馬“亞太再平衡戰略”的升級版，二者遏制中國的目標一致，只是在手段運用上有差異。從新任命的印太政策高級協調員科特·坎貝爾和總統國家安全事務助理蘇利文近期的密集講話看，拜登的“印太戰略”會延續重建地區秩序、遏制中國崛起的目標，但在手段上將會回歸奧巴馬時期借助盟友和機制的做法，通過軍售、軍事技術合作、加強美日印澳四方安全對話等手段修補特朗普單邊主義造成的混亂。而在執行“太平洋威懾計劃”方面，拜登政府將會繼續按照軍方的構想行事，其依靠鞏固常規軍事優勢實現對華“拒止威懾”的意圖已很明顯，這將進一步刺激域內相關國家提升防御能力，現有軍力平衡恐被打破。而在“后疫情時代”，經濟而非軍事才是美國地區盟國的首要考慮，拜登的“印太戰略”能否得到盟友支持仍然難料。

拜登政府將俄羅斯定義為美國的“主要威脅”，但俄在美全球戰略中的重要性相對有所下降。最近美俄在“網絡入侵”問題上發生激烈爭吵，俄智庫披露美“醞釀對俄發動網絡戰爭”，俄在拜登政府看來仍是個“麻煩制造者”。拜登的軍事團隊對俄羅斯的關注點將更多體現在如何塑造“攻防平衡”上，俄研發新型戰術核武器、高超聲速武器實現的“非對稱打擊手段”的突破促使美國不得不加大在相關領域的投入。因此，在未來很長一段時間內，塑造對俄軍事優勢、抵消俄在部分軍事裝備領域的“非對稱優勢”會是美防務政策的重要目標。為此，美國很可能重新整合北約盟國力量，暫停特朗普政府時期的“隨性”撤軍行動，加快區域反導體系建設。

重視打“軍控牌”

美國本輪核武器現代化計劃始于奧巴馬時期，特朗普政府加快了核武器更新換代的速度。拜登在競選期間已表示將奉行與特朗普政府不同的核軍備與核軍控政策，包括降低核武器作用、反對核軍備競賽、延長《新削減戰略武器條約》（New START）、重返伊朗核協議等，這些大部分都在兌現中。具體做法上，拜登早已明確反對研發和部署2018年《核態勢評估報告》要求的兩款低當量核武器——搭載W76-2的“三叉戟”導彈和新的海基核巡航導彈（SLCM-N）。但考慮到W76-2彈頭已服役，限制海基核巡航導彈的繼續研制將成為拜登團隊與軍方的交鋒重點。此外，在是否發展“陸基戰略威懾系統”（GBSD）以取代“民兵-3”導彈的問題上，拜登政府沒有宣布明確立場。由于防長奧斯汀此前曾在軍火企業“雷神”公司就職，需要回避核武器現代化問題，因此副部長希克斯很可能替代奧斯汀成為核現代化議題的主要決策者。希克斯和參聯會兩位主席都支持推進核現代化進程。所以，拜登政府仍將繼續推進核現代化工作，但具體的核軍備政策需要在其進行新的核態勢評估后才能明晰。

軍控問題是拜登政府軍事團隊慣打的牌。這一方面是由于民主黨人普遍支持核軍控，降低核武器在國家安全中的作用，另一方面也是因為拜登擬提名的文職高官很多都參與過軍控談判，有豐富的經驗。上臺僅兩周，拜登就允許《新削減戰略武器條約》延期五年，這事實上給俄繼續發展戰術核武器、擴大核武庫留了余地，也決定了未來拜登欲與俄達成新的軍控協議任重道遠。在重估“不首先使用核武器”政策問題上，拜登還未明確表態，但主管核政策的國防部副部長希克斯明確表示不認可此政策。由于民主黨政綱將核武器的作用定位于“威懾針對美國的核進攻，并在必要條件下進行反擊”，這實際上是轉向“不首先使用核武器”原則的體現。但如果真推出這一原則，將嚴重損害美國延伸威懾的可信度，降低盟友的安全感，因此拜登政府有可能模糊化處理。

對華軍控問題也將是拜登政府的重要考慮。美國國會中已有多名重量級議員敦促拜登開啟美俄中三方核裁軍談判。預計拜登任內會向中國施壓，要求中方接受美俄軍控條約中既定的計數和核查方案，中國需要應對“被核透明”的挑戰。

適度調整國防預算

拜登政府尚未明確何時公布2022財年國防預算，但政府已因新冠疫情及相關紓困計劃面臨高達3.1萬億美元的巨額財政赤字。在此背景下，外界普遍認為未來幾年國防部的預算不會也不應增加，但拜登團隊對此較為隱晦。拜登在競選時就表示不會大幅削減國防開支，而為了威懾中國和俄羅斯，會把在不重要領域的投資轉向新技術開發，包括網絡、太空、自主武器系統等。專司預算管理的副防長凱瑟琳·希克斯則認為應改革研發激勵機制而不是一味削減開支。不過，希克斯也表示會考慮改變海軍在特朗普時期制定的“30年造艦計劃”，對2022財年造艦數量進行下調，同時支持海軍發展更多自主武器系統。這說明拜登政府的2022財年預算對軍種裝備的投資更趨謹慎，而在新興技術及其完整供應鏈上的投資可能繼續增加。

考慮到2022財年預算控制法案（BCA）支出上限已經到期，拜登政府在法律上也不再受必要削減的限制，而政府進一步緩解新冠疫情的意愿表明高層在經濟復蘇之前不會立即削減國防開支。另外需要注意的是，國防預算案最終要在國會進行表決通過，而近年來國會中堅持對國防預算進行削減的是共和黨的“赤字鷹派”，但目前國會整體更支持擴大疫情的救助措施，不會通過任何大幅度的財政赤字削減立法，因而拜登政府的國防預算總體上更有可能尋求分配的平衡而非直接大幅度削減。

美國軍隊有不介入國內政治的傳統，但在特朗普時期，軍方高層與白宮國安團隊多次發生分歧，上演多場讓外界驚詫的鬧劇。拜登在國防部的文職團隊決定改變這種風氣，正副兩位防長都在正式場合表示將建設凝聚軍方的新團隊，預計軍方在白宮國安會的發言權將會增大。

（陳曦為國防科技大學國防科技戰略研究智庫實習研究員，龍坤為國防科技大學國防科技戰略研究智庫實習研究員，朱啟超為國防科技大學國防科技戰略研究智庫副主任、研究員）