美日印澳峰會加劇地區秩序博弈

張潔

2021年3月12日，美日印澳“四邊對話”以線上形式舉行首次峰會，美國總統拜登、日本首相菅義偉、印度總理莫迪、澳大利亞總理莫里森出席。這是“四邊對話”機制創立以來舉辦的最高級別會晤，也是拜登就任總統后美國著力推動的結果。從會議公報看，“四邊對話”作為美“印太戰略”的支柱性機制，未來會以集體方式更多參與地區事務，從而加劇中美在地區層面的博弈。

四邊合作議程更趨實質

會議發表了題為《“四邊對話”精神》（Spirit of the QUAD）的聯合聲明，重申四國對“印太”概念的堅持以及推動基于規則的地區秩序的共識，并且宣布了未來合作重點及實施方案。

聲明開篇強調“我們帶來了不同的觀點，團結在自由和開放的印度-太平洋共同愿景中”。峰會為“印太”一詞添加了“包容、健康、有彈性的”“以民主價值觀為基礎、不受脅迫約束的”“無障礙、多樣化的”等定語，幾乎涵蓋了世界上多方各種官方版本“印太戰略”“印太愿景（outlook）”的基本要義，“包容”一詞更直接呼應《東盟印太展望》，反映了四國迫切希望機制建設得到更多國家認同和參與的意圖。

聲明重申了四國堅持的基本規則和地區秩序方案，強調“共同致力于促進根植于國際法的自由、開放、基于規則的秩序，以促進安全和繁榮，應對印度-太平洋內外面臨的威脅”。為此，四國重申支持“法治”“航行與飛越自由”“和平解決爭端”“民主價值觀”和“領土完整”等原則，并以此為指導，羅列了包括網絡空間、關鍵技術、反恐、優質基礎設施投資、人道救援、海上安全在內的合作議題，其中疫苗與氣候變化合作被放在優先位置。

聲明稱，新冠肺炎疫情是當前全球面臨的最緊迫挑戰，四國將在世界衛生組織和“新冠肺炎疫苗實施計劃”（COVAX）等多邊框架下密切合作，以擴大安全、可負擔和有效的疫苗生產與公平獲取。峰會明確了四國疫苗合作的分工：美日澳提供資金，美國提供技術，印度負責生產，日澳承擔采購和交付事宜。預計到2022年底，四國將為太平洋島國、東南亞和印度洋國家提供總計約十億支疫苗。

關于應對氣候變化，峰會決定推動各國共同遵守《巴黎協定》，加強在減緩、適應、修復、技術、能力建設和氣候融資等方面的合作。

為推進后續落實，“四邊機制”成立了“疫苗”“氣候”“關鍵和新興技術”三個工作組，將定期召開專家和高級官員交流會議，至少每年舉行一次部長級會議，并爭取在2021年底前在線下舉行面對面的首腦會議。

凸顯拜登政府外交特色

成立于2007年的“四邊對話”一度因四國國內政局變動而進入“休眠”狀態，2017年重啟后四國以安全合作為重點，以遏制中國地區影響力增長為目標，舉行了數次局級、部長級會議。本次四國峰會形成的共識卻突出了對非傳統安全問題的重視，展現了務實風格，有意淡化四邊機制的針對性和排他性信號。這些不同以往的新特征帶有濃厚的拜登政府色彩，反映了美國在“四邊對話”中的主導地位。

自2017年“復活”后，“四國對話”各種會議從未發表過聯合聲明，外界將這解讀為四國利益差距大、成員國在與中國公開為敵方面有所顧忌所致。尤其是2020年10月舉行的第二次部長會議，日澳印都將抗疫合作與經濟復蘇作為首要任務，時任美國務卿蓬佩奧卻大肆渲染“中國威脅”，號稱要將“四邊對話”構建成“印太版北約”。因此，彼時的“四邊對話”雖完成機制升級，但除軍事領域外，其他合作多具象征意義，實際進展緩慢。相較之，這次峰會不僅形成了聯合聲明，會后四國各自的新聞發布也均是對聯合聲明的“增量”表達，突出了一致性，分歧得到掩蓋。

峰會依據四國各自優勢，確定了聯合生產和分配疫苗的具體方案，不僅找到了四國務實合作的起始通道，也加快了美“印太戰略”的落實。2020年新冠疫情暴發后，美提出建立“經濟繁榮網絡”，試圖借機加快全球產業鏈供應鏈重構，減少相關國家對中國的依賴，但進展緩慢。2021年2月“四邊對話”部長級會議專門討論了鼓勵替代性醫療供應鏈減少對華依賴的問題。此次峰會定案后，印度聲稱，四國相關合作的真正目的在于應對中國通過“疫苗外交”日益擴大的影響力。

突出非傳統安全合作議程是本次四國峰會的另一大特點，旨在發揮四國“軟實力”優勢。拜登在峰會演講中專門強調，“四邊對話”的成立動機來源于2004年印度洋海嘯，也就是本地區面對前所未有的非傳統安全威脅之際。此次峰會重點就公共衛生、氣候變化、科技等領域合作做出安排，可被視為是對“四邊對話”傳統的回歸。這種“回歸”符合本地區當前的共同安全需求，也在一定程度上避免挑起與中國在軍事安全領域的正面對抗，以及由此加劇的地區國家“選邊站隊”困境。拜登政府推動這種“回歸”，更是直接服務于其重塑美地區領導地位的目標。

嘴上不說“中國”不等于心里沒有

首次四國峰會刻意淡化遏制中國的色彩，聯合聲明雖提及東海、南海等“海上安全問題”，但只字未提“中國”。美總統國家安全事務助理沙利文在會后接受采訪時明確拒絕了美方有將“四邊對話”發展為“印太版北約”的說法。不過，不容否認，四國在心底里是將中國視為“最大競爭對手”的。沙利文也承認峰會討論了“中國帶來的挑戰”，并且聲稱四國領導人“對中國不抱任何幻想”。日本在會后單獨發布的新聞簡報不僅指責中國“挑戰”東海和南海地區的海洋秩序，更對2021年1月22日中國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過的《海警法》說三道四，還對香港、新疆問題表示“嚴重關切”。

2021年3月13日，澳大利亞總理莫里斯在堪培拉以線上形式出席美日印澳四國峰會。

可見，聯合聲明對于中國議題的調門調整是策略性的，更多是為了爭取地區國家和組織的支持，絲毫不能改變四國機制和美“印太戰略”旨在圍堵中國的性質。

未來，“四邊對話”將雙管齊下，在加強內部合作的同時拓展外部對接，構建美主導下的、更廣泛的地區合作網絡。2021年3月初日本外相茂木敏充曾在美國智庫會議上表示，東盟、歐洲、中東乃至非洲，與“四邊對話”成員國擁有共同的價值觀，應加強合作，讓這些國家分享自由而開放的“印太愿景”，而越南、韓國又是四國機制重點爭取的對象，將來不排除形成“四邊對話+”的“核心-外圍”伙伴合作模式。

當然，美日印澳之間的雙邊和小三邊合作才是“四邊對話”合作的真正基礎。在就任總統后不久，拜登陸續與日印澳領導人通話，確認將繼續實施“印太戰略”。四國峰會一結束，美國務卿、國防部長就開啟了訪問韓、日之行。另據悉，日本首相菅義偉即將成為拜登就任后首位到訪白宮的外國領導人，而此前這一“殊榮”一直屬于英國。

“四邊對話”峰會的召開是拜登政府調整印太政策的首要之舉，未來將推動四國機制和美“印太戰略”走向何方值得密切關注。中國有必要從引導地區秩序發展演變方向的高度加以應對，既做好對美工作，更及時、靈活地調適周邊外交政策。

（作者為中國社科院亞太與全球戰略研究院研究員）