美伊能否打破“第一步僵局”重返伊核協議

劉嵐雨

自1月20日拜登就任美國總統以來，美國和伊朗都展示出了重返2015年達成的伊核協議的意愿。從美方動作來看，新一屆美國政府將以外交為主要手段，試圖聯合歐洲與中東地區盟友共同應對包括核、彈道導彈、“地區冒險主義活動”和“人權”等在內的“伊朗問題”。其中，拜登政府將通過重返伊核協議規制日益升級的伊朗核活動視為外交工作中的優先事項，并明確表示如果伊朗重新遵守伊核協議承諾，美國也會這樣做。從伊朗方面來看，伊朗最高領袖哈梅內伊擱置了此前對特朗普政府的“不談不戰”政策，重新確立了之前伊核協議談判時的“承諾換承諾、行動換行動”原則，明確表示在美國解除全部對伊制裁后，伊朗也會相應地重新履行伊核協議。

除了共同意愿這一積極因素外，另一個對美伊重返伊核協議有利的因素是雙方外交團隊都有參與伊核協議談判的經歷，彼此相對熟悉。但是，美伊在重返伊核協議過程中卻陷入了“第一步僵局”，而且出現了建設性舉動與破壞性舉動交替出現的局面。

“第一步僵局”的成因分析

美國和伊朗在重返伊核協議上面臨的“第一步僵局”是指，美伊雙方都堅持只有在對方首先完全遵守伊核協議承諾的情況下，自己才會重新遵守伊核協議承諾。舉例而言，伊朗作為迫切想要解除制裁的一方，其外長扎里夫在2月1日接受媒體采訪時率先提出，以歐盟外交政策負責人為伊核協議聯合委員會協調員，就美伊同步重返伊核協議進行協調。扎里夫的表態并沒有及時獲得美方的響應。2月7日，伊朗最高領袖哈梅內伊表態說：“如果想要伊朗重新履行伊核協議承諾，美國必須取消全部制裁，在核實制裁確實被取消后，我們將會重新履行伊核協議承諾。”最高領袖的這一表態被伊朗方面稱為伊方重返伊核協議的“最終政策”。美方很快做出了針鋒相對的表態，同日拜登在接受媒體采訪時表示，“伊朗鈾濃縮活動不停止，制裁就不會解除。”

2021年2月7日，伊朗最高領袖哈梅內伊在出席一場活動時表示，如果想要伊朗重新履行伊核協議承諾，美國必須取消全部制裁，且制裁必須經核實確實已取消。

美伊陷入“第一步僵局”的原因主要有兩個。第一，雙方都嚴重懷疑彼此承諾的可靠性，即可信承諾問題。對于伊朗來說，從2015年伊核協議中得到的一個重要“教訓”便是宣布解除制裁和實際解除制裁是兩碼事，那時伊朗除了石油出口增加外，在其他經濟領域并未得到太多實惠。因此，在此輪表態中，伊朗非常強調制裁解除效果的“核實”。而核實制裁解除效果需要一定時間，因此伊方要求美方首先解除制裁。對于美國而言，如果率先解除所有對伊制裁，伊方短期內至少可以獲得海外凍結資產和石油出口兩筆收入。美方認為伊方可能將這些收入用于核研發和“地區冒險主義活動”，還認為伊方可能以美國制裁解除缺少實際成效為由拒絕或拒絕完全履行伊核協議。基于這種判斷，拜登政府基本不太可能一次性完全回歸伊核協議。

第二，雙方在重返伊核協議目的方面存在差異，即目標差異問題。在美國看來，重返伊核協議僅僅是其對伊政策的開篇，其目的是以伊核協議為基礎，逐步就伊核協議本身和伊核問題之外的眾多“伊朗問題”進行談判。1月27日，美國國務卿布林肯在就職后的首場新聞發布會上表示，如果伊朗完全遵守伊核協議，美國也將采取同樣的動作。這之后，美方會將伊核協議視作一個平臺，用以和盟友與伙伴一道建設“更長久和牢固的協議”，以解決美伊關系中存在的其他“嚴重問題”。而伊朗方面重返伊核協議的目的就是解除制裁，這與美方大相徑庭。伊朗的目標只需美國重返伊核協議便可以達到，所以重返伊核協議也成為伊方最終目標。當然，哈梅內伊曾指示，要求對美國特朗普政府違反伊核協議給伊朗帶來的損失進行索賠，不能排除伊朗在這方面采取動作的可能性。

由于美國重返伊核協議的目的是為了獲取伊朗未來在更多“伊朗問題”上的妥協，拜登政府自然會利用特朗普政府遺留下來的對伊施壓結構，包括經濟制裁和地區反伊聯盟，來迫使伊朗就伊核協議和其他“伊朗問題”與美方進行談判。在獲取伊朗的妥協與談判承諾前，美國不會全面解除對伊制裁。伊朗非常清楚美國的意圖，這也是為什么伊朗外交部門一再表示不會就伊核協議本身和美國重新履約進行任何談判。在某種意義上，如果伊朗首先全面回歸伊核協議，就意味著伊朗未來不得不在核、彈道導彈、地區影響力等“伊朗問題”上對美做出妥協。顯然，已經挺過特朗普政府“極限施壓”政策的伊朗不會允許這樣的情形發生。

“一小步換一小步”，有望解決“第一步僵局”

面對“第一步僵局”，美國政府最近正在考慮“一小步換一小步”方案，這與之前扎里夫提出的美伊“同步重返”伊核協議方案結合，或有助于克服可信承諾問題和目標差異問題，而且還有助于削弱即將到來的伊朗大選對美伊重返伊核協議進程的消極影響。“一小步換一步”的“同步重返”方案對于美伊雙方而言具有代價小、可逆性強、易核實、周期長、節奏易控的特點。其中代價小、可逆性強和易核實這三個特點有助于克服可信承諾問題，使雙方開展行動成為可能。周期長和節奏易控則有助于淡化雙方的目標差異，因為這不僅能使美國在每一步行動后都保有迫使伊朗進行進一步談判的籌碼，也給伊朗留出了更多回旋空間。更為重要的是，美國考慮的“一小步換一步”方案與伊朗最高領袖提出的“承諾換承諾、行動換行動”原則如出一轍，更有可能為伊朗最終決策者所接受。

2021年6月，伊朗即將舉行總統選舉。在此之前，小步分階段回歸伊核協議的方案或難以實質性改善伊朗的經濟復蘇與疫情抗擊形勢，無助于伊方改善外部地緣政治環境。在這種情況下，占據多數的傾向于改革和溫和主義政策的伊朗選民仍有可能會像去年議會選舉那樣抵制本次總統選舉。可見，小步分階段回歸伊核協議方案可能無助于改善伊朗溫和派在國內政治中的處境，因而不會造成伊朗保守派的強烈不安，客觀上會削弱保守派阻礙美伊重返伊核協議進程的動機。甚至保守派可能會在某種程度上期待魯哈尼政府在剩下三個多月內與美國達成初步的重返方案，屆時等自己上臺后坐收紅利。

綜上所述，自美國拜登政府上臺以來，美伊關系之間“斗法”的主軸已從先前的“極限施壓與極限抵抗”轉向爭奪重返伊核協議主動權的較量，雙方現階段都采取“強要求、弱獎勵”的談判策略。雙方在重返伊核協議中所面臨的可信承諾問題和目標差異問題，使伊核問題陷入“第一步僵局”。美伊雙方基本不太可能一次性重返伊核協議。然而，美伊之間仍通過歐盟、卡塔爾、科威特、伊拉克等方面保持著溝通，并都顯示出了一定的靈活性，也正因為如此才會出現伊朗的“同步重返”方案和美國的“一小步換一小步”方案。這兩種方案相結合，或將成為美伊重返伊核協議的方式。

（作者為清華大學國際與地區研究院助理研究員）