西藏鞏固拓展脫貧成果同鄉村振興有效銜接

徐伍達　妮妮美朵　楊帆

西藏當雄縣區域性整體貧困得到解決之后，積極推進脫貧攻堅與鄉村振興相銜接，走有當雄特色脫貧致富之路。調研發現，當地脫貧摘帽后，鞏固脫貧攻堅成果，防止返貧和新增致貧存在風險，五年過渡期內的扶貧政策和措施要更加精準;擴展脫貧攻堅成果，要與鄉村振興統籌謀劃、一體推進，通過實施鄉村振興戰略，將減貧納入常規貧困治理軌道，解決相對貧困和持續增收問題。加快推進縣域產業、人才、文化、生態、組織的全面振興，是當雄鞏固拓展脫貧成果同鄉村振興有效銜接必然選擇。

脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。2019年底，西藏現行標準下的62.8萬建檔立卡貧困人口全部脫貧，74個貧困縣（區）全部摘帽，貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，歷史性地消除絕對貧困。西藏作為全國“三區三州”中率先脫貧的地區之一，2020年全區脫貧攻堅由集中攻堅階段全面轉入鞏固提升階段。

鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續推進鄉村振興戰略，是做好新時代“三農”工作的重要課題和緊迫任務。拉薩市當雄縣作為西藏較早脫貧摘帽的縣（區）之一，課題組經過專題調研，對該縣鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接情況有了一定的了解，并提出相關對策建議。

當雄實現脫貧摘帽與推進鄉村振興的主要做法

當雄（藏語意為“天選牧場”）位于拉薩市北部，縣城距離拉薩市區170公里，青藏公路和青藏鐵路并行由東向西橫貫縣境。縣域幅員面積約1.23萬平方公里，平均海拔4300米，念青唐古拉山脈的西北橫穿全境，總地勢由西北向東南傾斜，東北部為高原平原，西北部和東南半壁皆為高峻山地，其間夾著與念青唐古拉山同向的山間構造寬谷盆地。全縣天然草場總面積1036萬畝，可利用草場面積937.26萬畝，草畜平衡理論載畜量為87.04萬只綿羊單位。當雄縣作為拉薩市惟一的牧業縣，是拉薩河流域農業區和藏北牧業區的農牧交錯地帶，也是羌塘草原的縮影。全縣轄2鎮6鄉，29個行政村（含跨地市搬遷點羊八井鎮彩渠塘村），全縣總人口為12190戶、54240人，其中牧業人口9919戶、49683人。畜牧業、旅游業和凈土健康產業是當雄縣經濟發展支柱產業。脫貧攻堅伊始，全縣識別出2015年底建檔立卡貧困人口為1835戶、7809人，貧困發生率達16.44%，貧困家庭人均可支配收入2344.66元。當雄縣把打贏脫貧攻堅戰作為重大政治任務和第一民生工程，總攬經濟社會發展全局，推動脫貧攻堅工作有序有效開展，2017年通過自治區、拉薩市兩級脫貧驗收，2018年通過國家貧困縣退出專項評估檢查，成為西藏較早脫貧摘帽的縣（區）。實現建檔立卡貧困人口1847戶8240人脫貧、28個貧困村（居）退出、全縣脫貧摘帽，貧困發生率降至0.18%。2019年10月底，順利完成對全縣剩余建檔立卡貧困戶的脫貧目標任務，貧困戶全部脫貧銷號，貧困發生率降至0%。同時，將脫貧攻堅作為鄉村振興的優先任務，對標全面建成小康社會目標，抓重點、補短板、強基礎，通過“美麗鄉村·幸福家園”建設行動，實施以“神圣國土守護者、幸福家園建設者”為主題的鄉村振興戰略。

（一）健全體系，精準施策

脫貧攻堅初期，當雄縣開展“進萬家門、知萬戶情”前期調研工作，確立“以精準到戶為切入點，以基層干部為主力軍，大力開展精準扶貧工作，確保如期完成脫貧工作”的工作思路，想群眾之所想、急群眾之所急、解群眾之所困，貧困人口收入水平顯著提高，全部實現“兩不愁三保障”。

1、健全精準識別體系。嚴格執行國家、自治區和拉薩市確定的扶貧標準，按照“一申請（牧戶申請），兩評議（村民代表大會民主評議和村委、駐村工作隊評議），兩公示（村級公示、鄉鎮公示），一公告（縣級公告）”的程序識別確定建檔立卡人口。同時，深入開展“進萬家門、知萬戶情”活動，組織1000余名干部、教師對全縣牧戶基本情況、生產資料、生活條件等方面再次進行全面摸底排查，進一步保障識別的準確率，為全縣精準扶貧、精準施策提供有力支撐。

2、健全規劃引領體系。當雄縣脫貧摘帽后，對“十三五”脫貧攻堅、產業發展、易地扶貧搬遷、轉移就業、生態補償、政策兜底等六個規劃進行了中期調整，出臺《當雄縣脫貧鞏固提升三年行動計劃》《當雄縣鄉村振興戰略總體實施方案（2018-2022年）》，為全縣鞏固脫貧成果和有序推進鄉村振興提供了科學遵循。同時，進一步完善了產業管理、宣傳引導、健康扶貧、教育扶貧、結對幫扶、督導考核、資金監管等配套方案、意見和辦法，形成“縣級有規劃、鄉鎮有計劃、村居有方案、戶戶有措施”的工作體系。

3、健全督導考核體系。當雄縣緊盯薄弱環節，建立督導考核機制，有效杜絕督查考核不敢較真碰硬、監督檢查避重就輕、發現問題隱瞞不報的現象，發揮督導考核指揮棒作用。修改完善《當雄縣鄉鎮工作考核辦法》《當雄縣駐村工作隊、第一書記考核辦法》，將脫貧攻堅工作納入鄉鎮干部、駐村工作隊、村干部考核評價體系，確保脫貧工作務實、過程扎實、結果真實。脫貧摘帽后，根據縣情開展防止返貧監測和幫扶，持續跟蹤脫貧人口收入變化和“兩不愁三保障”鞏固情況，定期核查、及時發現、及時幫扶、動態清零。

（二）產業振興，激活內力

結合縣域資源稟賦，依托青藏鐵路、青藏公路過境的交通優勢，充分利用當雄特有自然資源、人文環境，探索新發展方式，創立“極凈當雄”區域公共品牌，提升畜牧、文化旅游、凈土健康三大產業的支撐作用，促進一二三產業融合發展和凈土健康產業高質量發展，帶動建檔立卡貧困人口脫貧增收。

1、提升現代畜牧業水平。立足“天選牧場”的自然優勢，結合凈土牧場和家庭牧場建設，打造當雄有“身份證”牦牛肉品牌，率先在西藏建立了牦牛電子耳標（芯片）系統，建成全區首個牦牛產品質量全過程追溯體系，成功申報國家地理標志標識并通過“SC”認證，在成都、蘇州、天津、上海設立一級代理商，開設當雄牦牛肉旗艦體驗店，為全區牦牛產業發展作出示范，做到產業發展有產品生產、有品牌效應、有銷售渠道、有經濟社會效益。凈土牧場實施郭慶場項目，有效改善了牦牛養殖基地基礎設施，提升牦牛育肥能力和技術支撐能力。該項目直接帶動建檔立卡貧困人口190戶、286人增收;為郭慶村19名建檔立卡貧困人口提供放牧員、飼養員、管理員、防疫員和保潔員等就業崗位，人均增收3000元。同時，積極摸索“金融+龍頭企業+基地+合作社+貧困戶+科技”的產業扶貧模式，引進西藏高原藍農業股份有限公司，實施“牦牛產業萬戶脫貧項目”，為1000多名低收入群體提供每年700元的分紅。

2、發展天然飲用水產業。堅持“西藏好水·世界共享”發展理念，依托縣域豐富水資源優勢，整合縣域富集水資源，打造“5100冰川礦泉水”“7100天然飲用水”品牌，過硬的質量及良好的信譽，成為當雄凈土健康產業發展的引領者。“5100西藏冰川礦泉水”作為西藏規模最大、產值最大、現代化程度最高的企業之一，為當雄縣貢獻了80%的工業產值和每年上億元的稅收。①聯合國開發計劃署發布的《中國人類發展報告2016》，以西藏探索從“輸血式”扶貧向“造血式”幫扶為例，高度評價了西藏5100礦泉水有限公司根據地方資源和條件，通過發展優勢特色產業支持扶貧與包容性發展。②實現從“輸血式”扶貧向“造血式”幫扶所作出的巨大貢獻，為當地經濟帶來了新的發展契機，不僅解決了當地牧民的就業，更使周邊的村莊間接受益。

3、打造全域文化旅游業。當雄縣高度重視文化旅游業發展，依托拉薩市“全域旅游”布局，打造拉薩最近的游牧生活體驗區。在釋放優勢、挖掘文化內涵上下功夫，讓低收入群體搭上旅游車、吃上旅游飯。一是深入挖掘縣域文化旅游內涵。打造《天湖·四季牧歌》室內情景劇并改造升級，推廣“當吉仁”賽馬節和尋覓蟲草之旅兩個文化品牌走出西藏，引起社會各界的廣泛關注。二是做大做強溫泉文化旅游品牌。結合納木錯景區、阿熱濕地和羌塘草原風光，實施“溫泉+景區+文化”聯合開發。整合羊八井、寧中和格達溫泉資源，啟動“溫泉+”旅游模式，全力打造“高原地熱溫泉之鄉”。

（三）思想引領，志智雙扶

當雄縣認真學習貫徹習近平總書記關于扶貧工作的重要論述，樹立“干部考核看扶貧、干部任用看脫貧”的導向，把匡正牧民的不良思想作為鞏固脫貧攻堅成果的關鍵，召開縣級脫貧先進典型、勤勞致富先進牧戶及最美家庭表彰大會，筑牢低收入群體“學先進、立志氣、爭脫貧”思想認識和追求現代文明生活思想根基。

1、精準宣傳引導。在精準識別過程中，依托教師在廣大農牧民群眾心中的尊崇地位，組織轄區教師聯合基層干部開展“進萬家門、聽萬家情”活動。③將脫貧攻堅政策宣講與“四講四愛”主題教育實踐活動和“不忘初心、牢記使命”主題教育相結合，選派優秀講解員赴內地參觀學習，在基層開展有針對性的宣講活動，全面淡化宗教意識形態對追求現代文明生活的消極影響。當雄縣籍的部分在校大學生自發組成公益服務團，利用寒、暑假期對所在村居的中小學生進行文化學習、衛生知識、愛國教育等方面的輔導，開展言傳身教活動，受到村民好評。加強鄉村精神文明建設，充分利用村級組織活動場所，積極開展群眾性文化活動。整治鄉村不良之風和生活陋習，由縣婦聯牽頭，政法部門協助，在全縣范圍內開展非婚生子權益保護，減少因非婚生子導致貧困的現象發生。

2、注重示范引領。積極倡導“依法致富光榮、勤勞致富光榮”的理念，當雄縣制定《表彰勤勞致富先進牧戶工作實施方案》，投入資金121.71萬元，對219戶勤勞致富先進牧戶進行表彰，鼓勵群眾通過自己的雙手勤勞致富。當雄縣制定《2019年度牧民群眾“獎勤罰懶”工作指導意見》，投入400萬元獎勵資金對主動創業、就業的牧民進行獎勵，在全縣范圍內分村、鄉、縣三級實施適當的獎懲措施，其中村級獎勵879名，鄉級獎勵98名，縣級10名。另外，縣委宣傳部聯合縣記者站對8個鄉鎮推薦的10名“獎勤罰懶”縣級表彰對象進行專題采訪，將典型事跡以影片形式在“當吉仁”賽馬節頒獎儀式上放映，極大地激勵全縣牧民干事創業的積極性，筑牢廣大牧民“依法致富、勤勞致富”的思想根基。

3、提升培訓質量。積極推廣“訂單、定崗、定向”“宣傳到戶、送培到點”和企業新型學徒制等技能培訓模式，構建“培訓、就業、增收”一體化長效機制。加大致富帶頭人和新型職業化牧民培養力度，提高產業發展科技化、規模化。嚴格落實培訓過程質量監管和就業跟蹤機制，完善全流程、全方位培訓監管機制。已結業牧民培訓班合格率均達90%以上、初次就業率均達70%以上。全縣累計投入培訓資金612.65萬元，共開展轉移就業培訓35期1605人次，組織牧民參加各類專場招聘會20余場，通過多種渠道對接崗位1300余個，實現建檔立卡貧困人口轉移就業1043戶1487人。同時，當雄縣制定《牧民群眾外出務工（就業）補助實施意見（試行）》，每年將從縣本級財政預算400萬元對積極外出務工、就業、自主創業的建檔立卡貧困人口及低收入群體進行適當獎勵。

（四）整合資源，統籌兼顧

脫貧攻堅工作是一項系統工程，涉及面廣，需要廣泛動員各方力量，整合各方資源，通過“組合拳”鞏固脫貧攻堅成果并與鄉村振興相銜接。

1、統籌經濟社會發展謀脫貧攻堅。統籌全縣干部群眾力量，在落實扶貧政策、建強基層組織、為民辦事服務等方面發揮了重要作用，打通了精準扶貧“最后一公里”。整合目標相近和方向類同的涉農涉牧資金、社會幫扶資金捆綁使用，提高資金使用精準度和實效性，推動脫貧攻堅扎實有效開展。統籌包括金融、國企、農牧民合作社等社會力量，全方位、寬領域、深層次開展脫貧攻堅工作。當雄縣在做各項規劃和產業布局時，同步考慮扶貧工作，將脫貧攻堅與全縣經濟社會發展同頻共振。實現整縣脫貧摘帽后，按照《拉薩市關于深入落實“四個不摘”工作的實施意見》，繼續保持“摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管”工作要求，建立防返貧預警機制，保證頻道不換、靶心不散、力量不減，全力抓好脫貧攻堅各項工作。加強扶貧資產管理和提升扶貧產業的針對性，實現項目效益精準聯結已脫貧的建檔立卡貧困人口。

2、統籌援藏結對幫扶促脫貧攻堅。以“京藏攜手奔小康”活動為契機，統籌好援藏資源，推進援藏扶貧向縱深發展，促成全縣8個鄉鎮29個村（居）與北京東城區8個街道辦事處及29家企業建立結對幫扶關系，簽訂教育、文化旅游、醫療衛生、凈土產業等相關結對幫扶協議18項。在北京市設立當雄凈土產品展銷專柜，為當雄有“身份證”的牦牛肉、7100天然飲用水等特色產品進入首都市場搭建平臺、開拓市場;在電商助力消費扶貧對接會上開展“1000頭當雄牦牛”的農產品期貨拍賣活動，每頭牦牛最終以12001元的價格成功拍賣。當雄縣組織援藏醫生參加急救、先心病篩查、包蟲病篩查等工作，與北京東城區實現遠程視頻會診的數據傳輸，提升全縣醫療服務工作水平。

3、統籌生態環境保護助脫貧攻堅。當雄縣牢固樹立“綠水青山是金山銀山，冰天雪地也是金山銀山”理念，推進退牧還草和天然林保護。對居住在生存環境惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發地區的貧困人口，采取集中搬遷安置，完成850戶3627人的易地扶貧搬遷任務。在生態保護中促進脫貧攻堅，在脫貧攻堅中推進生態保護，正確處理好生態保護與富民利民的關系，全面落實草原生態保護補助獎勵政策、公益林補償和濕地生態效益補償機制，為有勞動能力的貧困人口優先安排生態崗位。2016年安排生態崗位3452個，2017年安排生態崗位4555個，2018年安排生態崗位4203個，2019年安排生態崗位3315個，2020年安排生態補償脫貧崗位5490個，崗位人均補助標準從每年3000元提高到每年3500元。

當雄鞏固脫貧成果與鄉村振興銜接的主要成效

打響脫貧攻堅戰以來，當雄縣堅持精準扶貧精準脫貧方略，實現脫貧摘帽，推進脫貧攻堅與鄉村振興相銜接，走有當雄特色脫貧致富之路。當雄縣打好“三大攻堅戰”，全面建成安居樂業、保障有力、家園秀美、民族團結、文明和諧的小康社會。

（一）縣域經濟邁上新臺階

當雄縣變資源優勢為經濟發展優勢，以“極凈當雄”為區域公共品牌的凈土健康產業取得顯著成效。高原藍牦牛產業基地建成運營，第二、三產業帶動力不斷增強，以天然飲用水為核心的工業規模逐步壯大，建成羊八井藍色天國、康瑪溫泉、廓瓊崗日冰川、姆藍雪山、賽馬場游客集散中心、行者·黑帳篷系列游客服務中心等旅游基礎設施，推出《天湖·四季牧歌》舞臺劇等旅游消費新業態，成為第二批國家全域旅游示范區。三次產業結構從2010年的25.7∶34.1∶40.2優化調整為2020年的19.1∶35.1∶45.8，推進縣域經濟高質量發展。2020年，全縣地區生產總值達到21.87億元，突破20億元大關，同比增長6.5%，分別比2010年、2015年增長了3倍和70.1%，縣域經濟保持長足發展良好態勢。近年來，為解決當雄縣優質畜產品和獨特的人文環境等資源優勢無法轉化為經濟優勢的難題，當雄縣著力打造“三位一體”區域公共品牌扶貧模式。同時，當雄縣還深度融合凈土健康產業、文化旅游產業和第三產業，讓農特產品走出去，把游客請進來，進一步帶動當地群眾脫貧致富，走出了一條東西協作、合作共贏的脫貧路。此外，當雄縣從供給端的角度出發，通過區域公共品牌的塑造與電商渠道的打通，激活當地資源，將好產品賣出去，為脫貧攻堅提供了新樣板。當雄縣“三位一體”區域公共品牌扶貧模式榮獲“2019年度中國脫貧攻堅與精準扶貧十佳案例”獎項。④

（二）基礎設施取得新進展

綜合交通網絡和能源體系日趨完善，京藏高速當雄段即將建成通車，羊八井清潔能源基地是青藏直流聯網工程的電源點之一，城鎮基礎設施顯著改善，榮獲“2020年度中國營商環境百佳示范縣市”。脫貧攻堅基礎設施“十項提升”工程成效顯著，解決農牧民飲水安全問題，實現用電人口全覆蓋，深入推進“四好農村路”建設，通信等保障能力顯著提升。發揮“互聯網+”在推進農產品生產、加工、儲運、銷售各環節高效協同和產業化運營中的作用，2020年有電商服務站點村數量達到28個。全面推進《拉薩市當雄縣鄉村振興戰略規劃》的實施，強化規劃引領作用，促進城鄉關系、牧區經濟等各方面全面協調發展。在龍仁鄉郭慶村、納木湖鄉納木湖村、烏瑪塘鄉巴嘎村、羊八井鎮桑巴薩居委會開展“美麗鄉村·幸福家園”建設試點，打造生態宜居、特色鮮明的現代化美麗鄉村。開展農村人居環境整治三年行動，實現牧區生活垃圾“戶分類、村收集、鄉轉運、縣處理”。

（三）人民生活呈現新氣象

2017年當雄縣完成脫貧摘帽，解決了縣域整體貧困，建檔立卡貧困戶脫貧銷號，歷史性消除絕對貧困問題。農牧民家庭工資性收入和生產經營性收入占比逐年上升，生活質量明顯提高。2020年，農牧民人均可支配收入達到20155元，比上一年增長13.1%，高于拉薩市和全區平均水平。其中，建檔立卡貧困戶人均可支配收入從2015年的2344.66元增長到2020年的12035.96元，年均增長38.7%，比同期農牧民人均可支配收入高26.7個百分點。全縣基本公共服務能力顯著提高，教育、醫療、文化事業全面進步，科技支撐不斷增強，社會保障能力不斷提升。義務教育鞏固率達到100%，實現“一村一幼”;鄉鎮標準化衛生院和村級標準化衛生室的覆蓋率達到100%，建成新冠肺炎核酸檢測PCR實驗室，提升區域重大傳染病的檢測能力，消除了長期影響人民健康的包蟲病，完成全人群結核病、肝炎、風濕病篩查;完成村級組織活動場所標準化建設，組建行政村文藝演出隊，農村書屋實現全覆蓋。深化網格化管理、“雙聯戶”治理模式，構建全民參與的群防群治工作格局;深化民族團結進步創建活動，不斷豐富拓展各民族交往交流交融載體和渠道;堅持軍民融合發展，開展全民國防教育，榮獲全國“雙擁”模范縣。

（四）生態文明達到新高度

當雄縣對所屬鄉鎮進行特色功能劃分與發展方向定位，重點開發2鎮、限制開發6鄉，禁止開發羊八井國家地質公園、念青唐古拉-納木錯國家級風景名勝區、阿熱濕地。按照地理環境，劃分濱湖牧區、邊緣高寒牧區、河谷牧區和城郊牧區等間種聚落類型，將村莊分為城郊型、拓展型、整治型和遷并型等類型，并分類對生態村創建指引發展路徑。⑤該縣把環境保護作為經濟社會活動的紅線、底線、高壓線，統籌實施山水林田湖草系統治理工程，實施中小河流治理工作，生物多樣性明顯恢復。持續加強環境安全監管，系統推進中央環保督察反饋問題整改，完成縣域第二次全國污染源普查工作，被評為第三批國家生態文明建設示范縣。

縣域鞏固拓展脫貧成果同鄉村振興銜接的路徑

實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，準確把握“鞏固”“拓展”“銜接”的內涵。黨的十九屆五中全會將“脫貧攻堅成果鞏固拓展，鄉村振興戰略全面推進”納入“十四五”時期經濟社會發展主要目標，提出“把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置。強化縣城綜合服務能力，把鄉鎮建成服務農民的區域中心。”因此，縣域是鄉村振興統攬縣域經濟社會發展全局的實施主體。圍繞“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的目標要求，健全縣域鄉村振興領導體制和工作體系，推進縣域產業、人才、文化、生態、組織的全面振興。

（一）推進重點領域有效銜接

1、做好政策銜接。堅持五年過渡期內幫扶政策總體穩定與動態調整相統一，對脫貧攻堅政策進行全面梳理，穩妥推進特惠政策向普惠政策的轉變，由精準幫扶向共同富裕轉變。兜底救助類政策繼續保持穩定，教育、就業、住房和民生保障等政策，保持現有力度不變，納入鄉村振興常規性政策范圍，避免民生政策出現“懸崖效應”。優化產業就業等發展類政策，發揮獎補資金對產業布局的引領作用，擴大對以村集體經濟組織、農牧民合作社等為主體的產業獎補政策。如，當雄縣集體經濟收入5萬元以上的行政村數量達到26個，各類農牧民合作組織179家，成員人數1806人，帶動農戶3473人，對發展多種形式適度規模經營起到示范帶頭作用，實現小農戶和現代農業有機銜接。

2、做好機制銜接。保持脫貧攻堅時期的組織體系、工作機制“十四五”時期內穩定不變，把欠發展問題和不斷出現的新的貧困問題，全部納入鄉村振興戰略來解決。在領導體制上，從縣、鄉、村“三級書記”抓扶貧向“三級書記”抓鄉村振興轉變，將鄉村振興作為縣域層面各項工作重中之重;脫貧攻堅中建立的組織架構要繼續有效運行，從脫貧攻堅指揮部向鄉村振興指揮部轉變，發揮縣級農村工作領導小組的協調指揮作用。在幫扶機制上，將駐村工作隊就地轉為鄉村振興工作隊，充實鄉村振興專干力量的配置，繼續選派好“第一書記”，已有的幫扶關系要繼續運轉，做到“脫貧不脫幫扶”。

3、做好規劃銜接。一是適時對現有的鄉村振興規劃（2018-2022年）進行中期評估，結合縣域“十四五”規劃要求，適當調整階段性目標和路徑，確保各項規劃間的動態銜接。二是組織專業力量，結合鄉村自然風貌和資源稟賦，逐村編制因地適宜的村莊規劃，因地制宜推進農村改廁、生活垃圾處理和污水治理，實施河湖水系綜合整治，改善農村人居環境。三是注重規劃前瞻性和嚴肅性，以縣級層面統籌謀劃國土綜合整治，加強規劃執行監督，杜絕“無規劃就建設”“邊規劃邊建設”行為，形成主體功能明顯、高質量發展的國土空間開發保護新格局。

（二）鞏固拓展脫貧攻堅成果

1、鞏固脫貧攻堅成效。整合農業農村、扶貧、民政、衛健、人社等部門數據資源，在精準扶貧大數據的基礎上健全防返貧監測平臺，完善常態化跟蹤監測和動態預警體系。重點對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶及因病因災因意外事故致貧的困難戶進行監測，精準分析返貧致貧原因，采取有針對性的幫扶措施。嚴格落實后續幫扶措施，做好易地扶貧搬遷后續扶持工作，引導社會保險資源參與防返貧工作。構建農牧民增收長效機制，加強扶貧項目資產管理和監督，資產收益重點用于項目運行管護、鞏固拓展脫貧攻堅成果、村級公益事業等，用就業、參股、分紅等形式將低收入群體聯結起來。

2、強化鄉村產業支撐。加強縣級層面統籌謀劃，根據本地資源稟賦發展縣域經濟，將鄉村特色產業融入縣域“十四五”規劃中。探索“生態產業化，產業生態化”發展道路，完善農牧業產業鏈、供應鏈，引進和培育農牧業產業化龍頭企業，補齊加工、冷鏈、物流等短板，支持電商與特色產業精準對接。通過龍頭企業帶動，全面提升農牧業現代化水平，為企業擴大生產提供充足原材料，發展壯大鄉村特色產業。推進鄉村產業融合發展，促進農牧業與文化、旅游、康養等產業深度交叉融合，建設觀光、度假、康養基地，豐富鄉村經濟業態。加強農牧業品牌建設，培育綠色食品、有機農產品、地理標志農產品，提升區域公共品牌影響力。

3、完善鄉村基礎設施。圍繞鄉村建設行動，做好鄉村基礎設施“建”和“用”兩篇文章。“建”方面，更加注重整體謀劃和系統思維，以縣為單位通盤考慮交通、水利、文體等基礎設施建設總量和布局，完善鄉村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎設施，提高農村公路通達度和農村客運覆蓋面;“用”方面，加強村級綜合服務設施建設，落實基礎設施維護責任主體和經費保障，用好鄉村公益性崗位，健全基本公共服務體系，普及以雙語教育為主的學前教育，提高應對突發公共衛生事件能力，提升為民服務能力和水平。

（三）統籌優化城鄉融合發展

1、優化縣域發展空間布局。立足縣域區位優勢和資源環境承載力，優化縣域發展空間，推動形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的發展新格局。堅持區域統籌和重點引領，根據主體功能、資源稟賦，構建核心引領、區域聯動、極點支撐的縣域經濟發展格局。如，當雄縣明確牦牛產業園區、“西藏好水”主產區和全域旅游示范區發展定位，推進羊八井國際溫泉登山小鎮建設，打造高端登山產業和康養服務，實現人口和要素的規模聚集。在充分保護和利用城鄉空間資源的基礎上，形成新型城鎮、農牧區、農牧業生產點等合理布局的現代城鄉空間體系。

2、推進新型城鄉融合發展。強化縣城綜合服務能力，把鄉鎮建成服務農民的區域中心。正確處理好城鎮發展和提高農牧民基本公共服務能力的關系，堅持以人的城鎮化為核心、以城鎮群為主體形態、以縣城綜合承載能力為支撐、以生態文明為內在要求、以傳承文化為品質風貌、以體制機制創新為保障，加快新型城鎮化步伐。圍繞優化人口結構，著力推進本地牧民就地城鎮化，加快轉移人口市民化進程，深化戶籍制度改革，以城鎮產業發展和就業轉移為支撐，積極引導符合條件的轉移人口落戶城鎮，積極推進農牧民“進城、進鎮、進社區”，加快新型城鎮化進程。

3、健全城鄉融合體制機制。建立健全有利于城鄉要素合理配置、基本公共服務普惠共享、城鄉基礎設施一體化發展、鄉村經濟多元化發展、農牧民收入持續增長的體制機制。打通城鄉要素自由流動制度性通道，消除城鎮落戶限制，建成城鄉統一建設用地市場，大幅提升金融服務鄉村振興能力，基本形成農牧區產權保護交易制度框架，穩步提高基本公共服務均等化水平，不斷健全鄉村治理體系。建立城鄉有序流動人口遷徙制度，縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距，實現基本公共服務均等化，形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型城鄉關系。

（四）強化鄉村振興要素投入

1、聚焦解決人才隊伍問題。延續脫貧攻堅期間各項人才智力支持政策，建立健全引導各類人才服務鄉村振興長效機制。一方面，努力培養基層帶頭人。探索村主職干部職業化管理制度，吸引優秀人才進入村“兩委”班子，拓展職業晉升空間，改變“能人不愿當村官”現象。加大從優秀群體中發展黨員力度，形成人才干部梯隊。另一方面，努力培養鄉村專業技術人才。繼續支持“兩后生”接受職業教育，優化農牧民職業技能培訓，暢通培訓意愿征求反饋機制，提高培訓針對性和實效性。注重種養殖大戶、新型職業農牧民、合作社帶頭人、鄉土專家等致富能手和技術人才培養，探索農業科技推廣人員“縣管鄉用、下沉到村”運作模式。

2、統籌解決資金投入問題。過渡期內在保持財政支持政策總體穩定的前提下，借鑒脫貧攻堅整合涉農資金的經驗做法，推動涉農資金統籌整合相關政策與鄉村振興現實需求相銜接，合理安排財政投入規模，優化支出結構，發揮財政資金撬動作用。深化農村集體產權制度改革，對集體“三資”進行貨幣化盤點和股份制改造，鼓勵集體經濟組織參與鄉村振興。結合縣域實際情況，研究出臺農村土地經營權、集體經營性建設用地和其他集體財產擔保抵押辦法，鼓勵金融機構開發農村融資產品，優化農村金融服務供給。深化“組團式”援藏模式，完善援藏資金投入渠道和方式，援藏資金項目80%以上用于保障和改善民生、用于縣及縣以下基層，并向“美麗鄉村·幸福家園”建設行動計劃傾斜。

3、穩妥解決建設用地問題。堅持“三個長期不變”的基本政策，保持土地承包關系長期穩定，堅持最嚴格的耕地保護制度。一是深化經營權流轉管理。完善農牧區土地產權流轉交易平臺，出臺交易管理辦法和價格指導細則，指導和服務農牧區耕地（草場）經營權有序流轉。二是推進農村宅基地建設試點。選取有條件的鄉鎮先行先試，探索宅基地自愿有償退出和使用權登記、抵押、流轉入市，吸引社會資本流向農牧區，鼓勵依法自愿有償轉讓。三是優化鄉村用地布局。在堅守耕地（草場）紅線基礎上，整合農牧區建設用地，推行土地征收制度改革，將新增建設用地用于支持鄉村新產業、新業態項目，保障鄉村振興合理的用地需求。

注釋

①李梅英.一瓶好水里的“致富經”——記西藏冰川礦泉水5100助力脫貧攻堅紀實[N].西藏日報，2019-06-11（06）.

②黃志武.“西藏經驗”寫入聯合國報告[N].西藏日報，2016-08-25（01）.

③陳凡，索林，尹分水.中國西藏新農村建設綠皮書：西藏鄉村振興發展報告（2020）[R].拉薩：西藏藏文古籍出版社，2020：33.

④西藏商報.當雄縣著力打造“三位一體”扶貧模式[EB/OL].（2020-01-02）[2021-02-28].http：//www.xizang.gov.cn/xwzx_406/qxxw/202001/t20200102_127791.html.

⑤極凈當雄 ?綠色明珠——國家生態文明建設示范縣當雄縣[N].西藏日報，2020-08-04（06）.

作者簡介

徐伍達 西藏自治區社會科學院農村經濟研究所副所長、副研究員，主要從事農村發展、西藏經濟研究

妮妮美朵 西藏自治區社會科學院農村經濟研究所研究實習員，主要從事西藏鄉村文化研究

楊 帆 四川大學公共管理學院勞動與社會保障系講師，主要從事貧困治理、勞動與社會保障研究